政府审计在为国家治理服务中的绩效及其提升研究_政府审计论文

政府审计服务于国家治理的绩效考察及其提升研究，本文主要内容关键词为：服务于论文,绩效论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      《利马宣言》指出，“审计本身并不是一种目的，而是监督系统中不可或缺的一部分。”审计作为国家治理体系中的一个关键环节，《中华人民共和国审计法》第一条规定：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”这利用法规形式明确了秩序与绩效是审计立法的根本目标，审计就是从维护秩序与提升绩效这两个方面服务于国家治理。2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。自此，我国审计服务国家治理的理论和实际不断得到深化，我们在考察政府审计服务于国家治理现状的基础上，对伴随改革而出现的一些疑虑问题进行分析，为进一步提升政府审计服务国家治理的绩效提供参考和思路。

      一、政府审计服务于国家治理的现状考察

      我们考察了2010～2013年我国政府审计服务于国家治理的情况如下：

      （一）政府审计服务于国家治理的深度和广度不断拓展

      通过对2010~2013年政府审计项目的安排分析，以及2010~2014年审计署对外公布的审计结果公告，发现每年政府审计集中在预算执行审计、社会保障审计、经济责任审计、涉外审计、资源环境审计、金融审计、政府重点投资项目审计、行政事业单位审计和企业审计等九大类领域中，尽管每年的审计项目和重点不同，但从以下几个方面拓展了审计服务于国家治理的深度和广度：一是为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措施的执行。二是在国家权力体系中发挥了权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行。三是注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全。四是揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护经济社会秩序。五是从体制、机制、制度层面反映出问题和提出改进建议，促进国家治理创新。六是关注民生和资源环境保护，努力维护人民的根本利益，促进生态文明建设。七是实行审计信息公开和问题整改跟踪制度，推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。

      （二）政府审计服务于国家治理的绩效不断提升

      分析表1、表2，无论审计署还是地方审计机关的审计绩效都在不断提升，从可用货币计量的审计成果来看，审计署本级的投入产出从2010年的1:82提升到2013年的1:252，这意味着每1万元的财政资金投入因审计带来的直接经济效益（可以用货币计量的增收节支、核减投资或避免损失等）提升了170万元。从不可用货币计量的审计成果来看，审计署向司法、纪检监察机关移送事件从2010年的131件提升到2013年的408件，地方审计机关向司法、纪检监察机关移送事件从2010年的1493件提升到2013年的4700件。更可喜的是，被审计单位根据审计署及地方审计机关的审计建议，建立健全规章制度2010年、2011年、2012年和2013年分别为7070项、8361项、8102项和5600项，这说明政府审计服务于国家治理已经不仅仅侧重查错防弊维护社会和市场秩序上，而且也注重从建章立制的根源上提出改善国家治理的咨询建议，帮助政府成为有绩效的好政府。

      （三）政府审计服务于国家治理的实质内容及其报告公告有待进一步完善

      尽管我国政府审计从历史视角对比已经有了长足的发展，但与发达国家对比，既有相同点，也有明显区别，仍存在进一步完善的空间，对比分析表3、表4（选择2013年我国审计成果公告和美国审计报告要览进行对比），我们发现：

      1.美国政府审计项目选择基于政府职能边界，侧重于国家政治、军事和经济安全，凡是政府管理宏观事项面临质疑或存在风险时，政府审计就跟进审计。由于中国政府职能边界过于广泛，且在调控市场和参与市场的定位上有些混淆，中国政府公共资金使用范围的广泛性决定中国政府审计项目选择尽管也是基于风险导向，却表现在侧重于财务收支审计、决算审计以及合法性审计上。

      

      

      2.美国审计署审计报告涉及财务管理、政府运营、司法与法律实施、国家防御、就业、预算与支出、卫生健康、自然与环境、人力资源、运输等，每年发布多领域的风险清单，关注范围几乎覆盖联邦政府涉足的每个领域，且审计内容侧重于政府绩效，尤其是重大政策实施的绩效，审计发现多是从制度、机制和运行方面评价，据此提出的建议多属于如何提升绩效的具体意见。截至2013年，我国政府审计报告尽管涉及的部门预算执行和其他财政收支审计范围每年都在扩大，但绩效审计特征并不突出，审计重点主要在财务审计，审计发现多是从是否遵守相关法规制度来列示，据此提出的建议是综合的，缺乏针对性的建议。

      3.美国审计署审计报告公告每月采用报告要览形式公告，公告4项或5项审计项目，公告的很及时。中国审计署出具的审计报告往往是一个综合大项目的审计，涉及面广泛，实施审计、完成审计以及公告审计结果有一定时滞，如2013年审计署的审计结果公告都是针对被审计单位2011年度事项的审计情况。

      4.美国的政府审计和中国的政府审计都存在屡审屡犯的问题，如美国审计署对美国政府2011财年、2012财年、2013财年合并财务报告连续发表无法表示意见的审计报告，原因几乎都是由于“（1）国防部严重的财务管理问题；（2）联邦政府没有能力保障充分地履行责任，以及政府部门间行动的协调和联邦机构之间的平衡；（3）联邦政府编制合并财务报表的无效进程。”我国审计署对中央预算执行和其他财政收支审计中查出的问题，年年都有“预算编报和执行不规范问题”、“部分单位虚列支出、以拨作支问题”、“一些单位仍存在违反财经制度规定”等问题。

      二、经济新常态下政府审计若干现实问题分析

      公众对政府审计服务于国家治理发挥的作用已经形成共识，但对于政府审计如何在经济新常态下发挥更大作用尚有一些疑虑，我们对在现实调查中归纳出来的典型观点和事件进行分析：

      （一）政府审计实质要在维护秩序中提高绩效

      目前，高校以及科研机构科研经费使用中大案要案的频繁曝光，让人们更加关注高校及其科研机构科研经费使用情况，对高校及其科研机构科研经费审计便成为常态化的监督活动。尽管强化对科研经费的审计监督已经在规范管理科研经费中起到了重大作用，但也出现一些问题，科研人员辛苦申请到课题且按要求完成课题研究，但经费报销却成为令人头疼的事情，于是一些科研人员产生这样的情绪“科研经费报销难，花科研经费风险大，不做课题了。”导致出现这种现象和情绪的原因固然很多，但我们认为，在科研经费审计中过分关注科研经费开支形式上的审批程序和票据查证是个因素，科研经费支出表面上规范了，科研创新和推广却受挫，这是最大的低效。

      

      强化科研经费的管理，关键在于让科研人员有积极性、创造性、心无旁骛地搞研究，而不是让科研人员成为“筹集和管理发票的人”：斤斤计较地算计坐哪个等次的车、住哪个等次的房间、火车票/飞机票必须有往返且有期间的住宿票匹配等。这需要从机制上解决科研经费分配上的行政化、集中化倾向，修改官本位等级制度下的票据报销制度，让所有科研人员清楚，专家已经论证某种研究需要花多少钱，只要研究者把高质量的研究成果提交出来，并有一定的运用效果即可，科研经费（本身就是给研究者各种支出和机会成本的补偿）如何花费就是研究者自主的事情，政府没有必要管这么细，审计也没有必要刻意关注费用支出形式上的合规性。为此，政府审计强化对科研经费的审计监督，审计的重点应当是“科研经费分配是否公平合理？科研管理相关政策是否能够促进科技兴国和强国的战略发展？科研成果是否创新、实用？”，这样才能促使我国有限的科研经费用到刀刃上，使审计能够真正维护科研经费分配和使用秩序，提高科研人员的创造性，促进科技兴国和强国。

      

      （二）政府审计要重点关注不作为和低效行为

      在经济新常态下，经济增长的稳速甚至低速会影响到各个政府职能部门的运行，再加上目前反腐倡廉的强力推进，一些地方政府或行政部门领导流露出这样的认识，“目前做任何事情，都要跟进审计监督，而且巡视组也不时巡视查处，稍有作为可能会出问题，因此宁愿不做或按部就班地做，也不能出乱。”但人民群众却认为，“我们宁愿要可能会失误但敢为民做事情的干部，也不要坐其位而不谋其政的干部。”这两种心态实质上说明人们对政府及其职能部门有期望，也有可容忍错误的区间，而一些领导干部却因为仕途晋升而谨小慎微。对此，政府审计在提高政府及其职能行政绩效方面，应当注意以下两点。

      1.围绕政府及其职能部门的职责划分，重点关注领导干部不作为或低效的行为。对于人民群众来讲，发展仍是硬道理，针对阻碍发展的不作为或低效行为，政府审计应当予以充分揭示并提出改善或提升绩效的意见。

      2.促进经济发展需要创新，但创新是有代价的，为此，政府审计应当设置可容忍误差水平，对于创新推动社会公共事业发展和经济改革的行为允许有一定的失败或出错的空间。

      （三）政府审计重在促进机制创新和价值增值

      目前，全国各地正在积极推动“PPP模式”（Public Private Partnership），但基于地方融资平台发展和清理的经验教训，一些地方政府领导正在观望并认为，“以往地方政府利用融资平台保障充足资金支持的高增长时代结束了，在稳速甚至低速发展阶段，改善人民群众生存环境的公共事业仍要发展和投资，利用PPP模式可以整合社会资本，但具体操作不能冒进，否则审计出国有资本投资失败或国有资产流失就不好了。”这种情况说明人们认识到，任何一种新的改革模式都不能像以往“一窝风”或“搞运动”地“任意妄为”了，需要实事求是地根据具体情况“量力而为”，这也说明了政府审计在抑制地方政府“投资冲动”上应当更加有效率。

      1.为了防止“运动式”或“一窝风”的投融资活动，对于国家重大经济政策及其执行情况，必须在第一时间跟进绩效审计评价政策及其实施的效果，及时通过公告审计结果来修正政策或推广创新经验，决不能等事态已经发展到失控才进行事后审计和公告审计结果。

      2.对国家或地方政府重大经济政策制定及其实施的审计，应当侧重评价经济政策发布合理性及其实施的绩效，引导和鼓励符合政策目标的机制创新。

      3.“PPP模式”在整合社会资本时需要创新实践，政府审计应当按“实质重于形式”评价“PPP模式”推广中的国有资本投资失败或国有资产流失，鼓励和推荐任何能够增大国有资本价值增值或提升国有资产绩效（能够撬起更多的社会资本参与到提升社会福利的公共事业中）的创新实践活动。

      三、结论与建议

      通过以上对政府审计服务于国家治理的现状及其存在问题的分析，我们发现，政府审计服务于国家治理的绩效不断提升，但仍需要与时俱进地改善。

      1.政府审计项目基于风险导向来选择的前提条件是：划分清楚政府与市场的边界，充分发挥市场机制的基础配置作用。国家治理风险集中在国家发展战略、政策制定和实施以及国家安全、资源配置和金融风险防范等方面，这些方面的绩效审计才是政府审计重中之重。

      2.政府审计实施中要遵循“实质重于形式”的精神进行取证或判断。尤其对于创新行为，不能过分强调形式上符合规定的流程和程序，要按照经济发展和社会进步的目标取证，并认可和推广现实中政府及其职能部门针对性的流程再造和思想创新。

      3.政府审计评价审计结果时要向注册会计师审计一样，利用“可容忍误差水平”判断评价政府行为，帮助政府成为少犯错误和有绩效的政府，而不是不作为或不犯错的政府。

      4.政府审计项目安排和审计结果公告可以是一事一议，强调针对性和及时性。但这并不意味着不要综合型的审计项目和结果公告，太过分追求综合性可能会缺乏针对性，会丧失及时改善的时机，综合审计和专项审计要有机协调好。

      5.伴随着市场经济发展基础作用中界定清楚的政府和市场的行为和职责边界，政府审计也应当有所为有所不为。对于财务报表审计、财政收支审计等可以利用注册会计师的工作；对于内部控制审计、合规性审计等可以利用内部审计师的工作，政府审计在充分利用内部审计和注册会计师审计工作的基础上，逐步从侧重财政收支审计转向侧重绩效审计，从严肃揭露和查处违法违规问题转向抓重大的违法违规问题，并注重治本，着力分析和查找国家治理中机制的缺陷和管理的漏洞，促进健全体制、完善机制、规范管理。

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