论我国金融监管协调机制的完善，本文主要内容关键词为：金融监管论文,协调机制论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国内外金融经营模式的发展
在金融业内部，根据不同金融工具的特点，划分为不同的子行业。不同的金融工具可实现同一金融功能，金融业内的各子行业在功能上有重合之处。由于金融业的这种自身特点，就形成了分业经营和混业经营两种经营模式。所谓混业经营，有广义和狭义之分，我们在此理解的是广义层面上的混业经营，即是指所有金融行业之间的经营关系，银行、保险、证券等金融机构都可以进入上述任何业务领域甚至非金融领域，进行多元化的业务经营。
两种经营模式均是适应特定金融环境的，各国独特的金融环境促使其选择适合本国发展的金融经营模式，通过经营模式的发展来促进本国经济发展。
当前，国际金融界以混业经营模式为主流。以世界上经济和金融最发达的美国为例，可以反映出国际金融经营模式的演变和发展历程。美国金融业经历了由混业经营到分业经营到重新建立混业经营模式的过程。在1929年经济危机爆发前，美国的金融业基本是自由竞争的，1928年的《麦克法顿法案》鼓励银行和证券业的混业经营。但1929年爆发的经济危机证明了这场危机的重要原因在于当时美国的金融监管并未达到混业经营模式所需的水平，因此这次危机后，美国进行立法总结，于1933年制定了《格拉斯—斯蒂格尔法》，确立了金融分业经营的模式。分业经营模式在经济危机后促进了美国经济的复苏，但这一模式的确立只是换取金融稳定的应急措施，后来这一经营模式被证明不能适应金融发展的实际需要。于是在内外因的双重作用下，伴随着相关法律法规的颁布、修订和实施，美国金融业重新走上混业经营之路。
当前，在适应我国金融实际发展和世界金融一体化的基础上，我国金融业也呈现出混业经营的趋势。银监会于2007年发布的《中国银行业对外开放报告》显示，截至2006年12月底，外资银行经营的业务品种超过100种，115家外资银行机构获准经营人民币业务。在华外资银行本、外币资产总额占中国银行业金融机构总资产的1.8%，存款总额397亿美元，贷款余额616亿美元；外汇资产总额676亿美元，存款总额178亿美元，贷款余额359亿美元；人民币资产总额2，788亿元，存款总额1706亿元，贷款余额2003亿元。2008年1月份，国务院原则批准“商业银行和保险公司在符合国家有关规定以及有效隔离风险的前提下，按照市场化和平等互利的原则，可以开展相互投资的试点”。混业经营实现制度性突破。
二、国外金融监管体系及协调机制探究
在金融混业经营的趋势下，金融市场不断出现新问题、新情况，在大多数国家，传统的金融监管制度和监管体系出现了很大的监管漏洞，很难适应金融市场不断发展的要求。在这样的新形势下，如何适应国际和本国金融市场发展的趋势，保证高效公平的金融监管体系是各国各地区面临的普遍问题。
随着经济和金融一体化的发展，一国的金融市场成为国际金融市场的一部分。无论是上个世纪末的东南亚金融危机，还是2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，都证明了一国的银行或金融市场出现问题会影响其他国家的金融市场、金融机构甚至全球金融体系。如何防范国际金融风险，保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。因此，金融监管不仅变得越来越重要，而且金融监管国际化成为当前的发展趋势。
综合以上考虑，笔者认为，要完善我国的金融监管体系，有必要在借鉴其他国家有效监管经验的基础上，结合我国的金融实际国情，制定出合理的改革计划。
各国金融市场的发展水平、金融自由化程度、金融机构与金融创新的状况存在很大差距，这些基本因素都会影响各国金融监管模式的选择。在当前金融混业经营的背景下，各国通过相关法律对本国监管体制做出了不同的选择。世界各国主要存在两种监管体系，即分业监管和统一监管。英国经济学家大卫T.卢埃林(David Llewellyn)通过对73个国家金融监管组织结构的实证研究发现，在全球性混业经营浪潮的影响下，指定专业机构即完全分业监管的国家在数量上已经呈现明显的减少趋势，各国金融监管组织结构正日益向部分混业监管或完全监管的模式过渡。不过，虽然统一监管体系成为多数国家的选择，但却不能一概而论统一监管比分业监管更加高效。
下面以美国和英国金融监管体系的演变和法律规定为例，说明分业监管和统一监管的各自利弊，为我国金融监管体系改革提出相关的借鉴。
(一)美国的分业监管体系
随着金融混业经营的发展，1999年11月4日美国通过了《金融服务现代化法》。该法以金融持股公司的形式确立了美国混业经营的制度框架，揭开了金融业走向混业经营的新纪元。《金融服务现代化法》确立由美国联邦储备银行(FRS)等银行监管机构、美国证券交易委员会(SEC)和州保险监管局分别对美国银行、证券公司和保险公司实行分业监管的体制。该法案规定美联储(FRS)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)和州政府相关部门共同负责银行业监管，其中美联储除了负责监管美联储会员的州立银行外，还负责监管银行控股公司和金融控股公司，美联储是能够同时监管银行、证券和保险行业的最主要的机构。货币监理署负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构。证券交易委员会是根据1934年的《证券交易法》(Securities Exchange Act of 1934)而成立的，根据法律规定，SEC负责美国的证券监督和管理工作，在证券监管体系中处于中心地位，是直属于美国联邦的独立准司法机构。
美国的这套监管体系在历史上曾支持了美国金融业的发展，然而，随着金融产品的不断创新，金融机构混业经营的发展，这样的监管体制越来越多地暴露出它的问题，最为突出的一点就是没有一个由法律完全授权的联邦机构来负责监管金融市场的整体风险，金融监管领域的空白和重叠现象严重。从2008年美国次贷危机引发的全球金融危机证明了美国金融监管体制的严重缺陷。2008年3月，美国财政部提出了由短期过渡到中长期最优监管框架的改革建议。短期建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施加强监管当局的合作；中期建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管有效性；长期建议是坚持目标导向的监管方法，设立三个不同的监管当局，分别是——负责市场稳定的监管当局、负责与政府担保有关的安全稳健的审慎的监管当局、负责商业行为的监管当局。此外，还有联邦保险保证公司和公司财务监管当局两个监管者。
(二)英国的统一监管体系
1979年，英国颁布《银行法》确立了英国金融监管体制按照行业划分，实施分业监管。英格兰银行、证券投资委员会(SIB)和自律组织等分别负责银行监管和证券监管，贸易工业部和财政部共同负责保险业监管。
1986年10月27日，英国出台了《金融服务法》，在金融经营模式上，改变了传统的分业经营模式，促进了商业银行和投资银行的融合。在金融监管方面，该法明确了英格兰银行的主要职责是负责银行业监管，银行以外的其他金融业务由证券投资委员会负责。《金融服务法》被称为“金融大爆炸”。
1997年10月，英国实行金融监管体制改革，合并英格兰银行、证券投资业务委员会、贸易工业部等其他自律性金融监管机构，成立了金融服务局，全面负责金融监管。2000年6月，英国颁布《金融市场与服务法》，从法律层面上赋予金融服务局统一监管金融业的权力。确立了英国金融的统一监管体系。
(三)两种监管体系的利弊分析
分业监管和统一监管体系各有利弊。
统一监管体系的优点主要包括：(1)防止重复监管和监管真空；(2)节约监管成本。弊端则主要包括如法律障碍、磨合成本、政治压力等。分业监管体系的优点主要表现为：(1)具有专业性，有利于提高监管效率；(2)各机构可以根据不同业务的特殊性，有针对性地化解金融风险，具有灵活性；(3)各专业机构职责明确，分散监管权力，较为公平。缺点主要是协调性差，容易造成重复监管和监管真空。
(四)国外金融监管协调的经验借鉴
虽然各国所采用的监管模式不同，监管协调机制的设计也各有侧重点，但采取的方式方法大体相似，针对目前全球金融业混业经营趋势的增强，都强调重视监管协调机制，以保证监管效益最大化和监管制度的均衡。值得借鉴之处主要有以下几点：首先，通过立法手段直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确的规定，使监管的协调合作做到有法可依。其次，金融监管当局建立了有效的协调机制，包括事前协商和紧急、冲突协调机制，确保监管各方在监管过程中一旦出现冲突或者漏洞，能够在短时间内有效解决问题。再次，金融监管当局建立了信息收集、交换与共享方面的制度安排，将信息不对称减少到最低，降低信息成本和交易费用，从而减少保证监管制度的成本。
三、我国金融监管体系及协调机制探究
我国的金融监管体系大体上可以概括为从统一监管到分业监管的沿革和发展过程。从新中国成立到改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，几乎没有金融市场，全国只有一家银行即中国人民银行(以下简称人行)，所以当时我国实行的是严格的简单的统一监管。80年代以后我国金融监管体系发生了很大变化，成立了四大国有商业银行，中国人民银行成为独立的中央银行。1983年9月17日，国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，指出人行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，人行对专业银行其他金融机构，主要采取经济办法进行管理，各专业银行和其他金融机构，对人行或其理事会做出的决定必须执行，否则人行有权给予经济或行政制裁。1986年1月7日，国务院颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，这是我国第一个系统规范金融监管的行政法规。《暂行条例》首次以行政法规的形式确立了人行的法律地位，并且突出了其金融监管职能，根据《暂行条例》人行监管的对象涵盖了当时所有类型的金融机构。所以在90年代之前这段时间里，我国法律设立的金融监管体制表现为中央银行综合统一监管体制。
90年代之后，我国的金融监管体系发生了更大变化。我国的金融机构不断增多，证券市场迅速扩张，金融监管的重要性凸显，并且很显然单靠人行进行监管已经不能适应实际发展的需要，我国的金融监管体制进入了从统一监管到分业监管的过渡阶段。在这个时期，我国陆续成立了中国证券监督管理委员会(简称证监会)、中国保险监督管理委员会(简称保监会)和中国银行业监督管理委员会(简称银监会)，至此形成了由银监会、证监会和保监会分工明确的分业监管体制。
为了更好地进行监管方面的合作协调，2004年9月18日，银监会、证监会和保监会召开了金融监管第一次联席会议，通过了《三大金融机构金融监管分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》)，坚持分业监管体制，对三大机构各自的监管职责和合作监管办法做出了明确规定，建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”，对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。
目前我国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制是基本适应我国金融机构和金融市场发展的实际需要的，我国也基本形成了规定分业监管的法律架构。但2008年美国次贷风波引发的金融风暴导致了全球金融和经济的巨大危机和损失，这场危机也对我国的金融监管体制提出了严峻的挑战。2008年8月，国务院批准了《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》(以下简称“三定”方案)。“三定”方案规定中国人民银行会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融安全，重大问题提交国务院决定。但目前未就如何构建金融监管协调机制的具体内容进行明确。因此，我们认为，当前我国分业监管体制下金融监管协调方面仍存在许多问题，有必要构建更加完善的金融监管协调机制。《备忘录》开启了混业经营模式下监管协调机制的先河，针对我国金融混业经营的趋势下监管协调机制做出了相关的规定，但是《备忘录》仍不能满足我国当前的金融监管需要，制度设计上存在一些缺陷。我国现行的金融监管协调机制存在的法律问题主要表现在以下方面：
1.对金融控股公司存在监管盲区
随着我国金融业混业经营的发展，我国金融市场进一步开放，外资金融机构大量进入。外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。在这种市场外压之下，国内金融机构也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险都将大量增加。而我国目前实行的严格的分业监管体制，很难对金融控股公司进行有效的监管。
金融控股公司下属机构交叉持股导致法人结构复杂化，集团规模和跨国经营导致内部管理部门层次负责化，集团业务涉及多种金融业务又使经营负责化。这种状况，一方面加剧了信息的不对称，对于金融控股公司的外部监管也造成了困难，易于造成监管真空。另外，由于涉及多个行业的监管机构，各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同。只要在不同的专业金融监管体系之间存在差异，金融控股公司就可能会采取规避监管的行动，建立一种经营阻力、成本最小的组织模式，从而增加各专业金融监管当局在对相关金融机构进行监管过程中的困难。同时，即使每个监管主体能够有效控制各自监管对象的风险，但由于不同监管主体之间信息交换不畅形成的信息阻碍，使得金融控股公司整体的风险状况也难以掌握，易于出现监管真空。
2.缺乏有效的协调决策机制
目前我国监管部门间主要的协调机制是“监管联席会议机制”，会议成员由银监会、保监会和证监会的主席组成，每季度召开一次例会，并邀请央行等部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估，以及其他需要协商、通报和交流的事项。《备忘录》第十八条规定：银监会、证监会、保监会召开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财政部或其他部委参加。
问题在于，“一行三会”当然可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商，但这种沟通与协商是平等的、自愿的，没有任何强制约束力，这个联席会议的效果有限，许多工作只是停留在事后总结教训阶段，难以发挥事先预警的作用。另外，由于这三大监管机构行政级别相同，在具体监管业务上缺乏有效的约束机制，对协调交叉业务领域的监管没有具体的规定，因此，这种缺乏决策机制、缺乏法律约束力的制度性规定，恰恰在监管机构无法达成共识时难以发挥其作用，只能诉诸道德谴责或者向上级部门投诉。
3.缺少央行的参与，货币政策与金融监管协调有待加强
《备忘录》的制定过程中，央行的缺席无疑是一大缺憾，《备忘录》仅象征性的规定三大机构应与财政部及中国人民银行密切合作，这样的规定无疑使央行不能充分发挥其有效的监管职能。
另外，尽管央行不负责金融监管，但它仍承担“最后贷款人”的责任；央行还将通过货币政策和流动性方面的及时反应，防范金融系统性风险，因此就不可避免地遇到货币政策和金融监管的协调问题。货币政策目标和银行监管目标冲突外部化，在一定程度上降低了决策的效率；货币政策传导渠道梗阻导致政策效果不佳。货币政策的传导有赖于央行对货币政策工具的使用，职能分离后，货币政策的传导因失去了银行监管职能的支持，可能导致货币政策实施效果的下降货币政策信息与银行监管信息的互补性减弱。
四、我国金融监管协调机制的完善
鉴于上述提到的我国现行金融监管协调机制存在的法律问题，我国应当在立法和制度上对于协调监管做出切实可行的安排，使监管机构之间的沟通合作有章可循。笔者提出以下几点建议。
首先，我国金融监管体系应根据我国的实际情况逐步转变。
2008年开始，我国金融领域开始酝酿在金融监管体制下的“大部门”改革，这在很大程度上是为了满足我国金融业混业经营的趋势，可以明确的是，金融统一监管是世界金融业监管的趋势，也是从长远来看我国金融监管体制的必然选择。但是从目前各方面的情况来看，我国并不适宜马上整合三大监管部门以组建一个统一的监管大部门，而是应当设计一种过渡性的金融监管体制。在三大监管机构分别履行各自的金融监管职责的基础上，设立“金融监管协调决策委员会”(又称金融监管大部门)。鉴于当前我国监管联席会议机制和政策事项协商机制缺乏法律的强制约束力，无法确保协调合作实现的问题，由该金融监管大部门负责制定金融发展的总体战略和监管政策，以此达到促进各部门之间的协调合作，强化联席会议的效果的作用，但同时，在微观监管方面，仍由各个金融监管部门负责执行，三大金融监管机构依据金融业务的不同特征实行功能性的分业监管，以此来实现改革的平稳过渡。
其次，要加强中央银行在金融监管方面的协调决策职能和对金融控股公司的总体监管。
鉴于因我国监管机构之间地位平级，互不隶属而造成的监管资源浪费等状况，应明确金融监管协调主导者。在这方面美国的相关经验对我国具有重要的借鉴价值。在美国的分业监管体系下，美联储扮演着总体监管者的角色，其金融监管职能和货币政策职能相互配合，运行良好。在我国，中国人民银行同样具有制定和执行货币政策的职能。因此，结合国外经验，加之我国的实际情况，笔者认为，应由中国人民银行行长兼任金融监管大部门的主任，银监会、证券会、保监会主席分别兼任副主任，由人民银行各级机构牵头建立各级金融监管协调联席会议制度，大部门召开定期会议和不定期会议，人民银行为联席会议的主持人，其他三家监管机构为副主持人，各类金融机构为成员，协调全国的金融监管和稳定工作。
此外，在对金融控股公司的总体监管实施方面，中国人民银行无疑也是“一行三会”中最为适合的角色，理由如下：(1)银监会、证监会、保监会分业而治，缺乏人民银行的超然地位，单独不宜承担对金融控股公司的总体监管职责。(2)人民银行在历史上曾经是我国唯一的金融监管机构，“三会”的监管权力都来自人民银行的分流。因此与“三会”相比，人民银行相对具有对金融控股公司全局把握的优势。(3)由于纯粹型金融控股公司的母公司并不经营具体金融业务，而负责具体金融业务的子公司按照不同的业务分别设立。故特别适合形成一套由人民银行牵头，专门针对金融控股公司的伞形监管体制。在该体制之下，人民银行负责实施对母公司及整个公司的总体监管；“三会”则依照金融子公司的不同类型对其分别实施分业监管。
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