光伏产品反补贴贸易争端透析——兼析WTO可再生能源补贴问题，本文主要内容关键词为：争端论文,可再生能源论文,光伏论文,反补贴论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中美光伏产品贸易争端的研究背景
随着科技进步与环保意识不断提升，由自然过程所产生、可得到即时补充，并具有环境污染低、不可枯竭的特点的可再生能源，如类似由太阳能、风能、海洋能、生物能、地热资源以及生物燃料等产生的电力与热量等的开发和利用，成为取代普通化石能源的一种发展方向。据World Energy Outlook（2012）显示，水电的稳步增长和风能及太阳能发电的迅速扩张已将可再生能源强化为全球能源结构中不可分割的部分，可再生能源到2015年将成为全球第二大电力来源（相当于煤炭发电量的一半），而到2035年将接近煤炭发电量，其中太阳能增长快于其他任何可再生能源技术。
大力发展太阳能光伏等可再生能源，有利于解决全人类面临的能源安全和气候变化等严峻挑战，符合各国的共同利益。因此，欧美等许多发达国家纷纷制定了各种扶持政策，以鼓励和保障可再生能源产业的建设及发展。然而，正是对于这些对全人类都有重要意义的新型能源产业，在各主要国家不断加大研发投入的过程中，由于一些特殊的原因，其成为了某些国家贸易保护与短期利益的牺牲品。
2011年11月，美国商务部正式对华输美晶体硅光伏电池及组件展开“双反”调查，并先后在2012年3月及10月做出反补贴初裁和终裁。针对美方“双反”，中国的对策是：一方面，透过国内层面相关措施予以反制。2011年11月，商务部决定对美国可再生能源产业的部分扶持政策及补贴措施进行贸易壁垒调查。2012年7月，商务部又宣布对原产于美国的进口太阳能级多晶硅进行反补贴立案调查。另一方面，积极利用WTO多边机制据理力争。2012年5月，商务部就美国对华22种产品的反补贴措施诉诸WTO，其中就包括晶体硅光伏电池和应用级风电塔两种可再生能源设备，此案已进入专家组程序。
无独有偶，债务危机下面临促进与保护抉择的欧盟也紧跟美国步伐，继2012年9月对中国出口的光伏电池产品发起反倾销立案调查后,11月8日欧盟委员会在其官网发布立案公告称，对自中国进口光伏电池产品发起反补贴调查。而与此同时，中国商务部也采取反制措施，于2012年11月1日宣布对原产于欧盟的太阳能级多晶硅进行反倾销与反补贴立案调查。此外，商务部于2012年11月5日就欧盟部分成员国的光伏补贴措施，又向WTO正式提出了磋商的请求（DS452）。
经过上述系列事件，中美、中欧之间越愈演愈烈的光伏贸易纷争逐渐显现出来。光伏是光生伏打的简称，即利用光伏效应，使太阳光射到硅材料上产生电流直接发电，是利用太阳能的最佳方式。可以发现，在WTO多边场合下，中国应对美欧选择了不同的策略，特别是单独挑战欧盟自身在光伏产业补贴方面的制度措施，一来显示了在光伏领域，欧盟市场对中国的重要性，二来也体现出，中国对欧盟光伏产业政策是早有防备的。
但即便有备而来，本文认为，对属于新兴高科技产业的可再生能源，无论是各国的补贴扶持政策，抑或是对外国的反补贴措施，作为多边贸易组织WTO的争端解决机构应如何在贸易利益与产业发展之间做出权衡，更为值得关注。面对如此激烈的国际市场，如何能够更好地维护自身的民族战略产业，同时又能促进新兴能源产业的进一步发展，成为学界和实务界讨论的焦点。本文首先围绕中美光伏产品争端中的相关争点做出分析，然后在此基础上按照WTO规则就争议的合规性问题做进一步的探讨。
二、中国光伏补贴措施合规性分析
1.中国扶持光伏产业的政策考察
为大力扶持可再生能源的产业发展，中国陆续出台了以《可再生能源法》为核心的若干涉及可再生能源的政策法规，其中与光伏补贴相关的主要有：
（1）对光伏企业和产业发展的总体性支持政策规定。如我国2006年开始实施的《可再生能源法》通过产业指导、价格管理、费用补偿、经济激励等的宏观规定，对包括光伏在内的可再生能源产业发展提供了充分保障机制。而2009年修正后的《可再生能源法》为促进我国可再生能源的开发利用及中长期总量目标实现，要求由国务院有关部门制定相关规划，这为《可再生能源中长期发展规划》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要》及《可再生能源发展“十一五”规划》等使政府振兴可再生能源发展目标得到进一步的法律保障。
（2）对光伏产品在出口保障或促进方面的政策措施。如《中国高新技术产品出口目录》将光伏产品列为高新技术产品，而《关于利用出口信用保险实施科技兴贸战略的通知》第2条即规定，对列入目录的产业，在承保程序、限额审批、理赔速度和费率灵活性等方面予以全面支持。在费率灵活方面，可在出口信用保险公司规定的浮动范围内对列入目录产品的保险费率给予最高优惠。此外，中国进出口银行也对符合条件的高新技术产品的进出口方提供优惠的进出口信贷。
（3）对光伏产业在投资补助方面的支持政策措施。根据《可再生能源法》第25条，对列入我国产业发展指导目录并符合信贷条件的可再生能源项目开发及利用，金融机构可提供由财政贴息优惠贷款。另外，财政部等出台的《关于实施金太阳示范工程的通知》第7条规定，“根据技术先进程度、市场发展状况等确定各类示范项目的单位投资补助上限。并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助”。
（4）对光伏企业在税收优惠及减免方面的法规政策。根据《企业所得税法》第28条第2款，国家按15%的税率对需重点扶持的高新技术企业征收所得税，光伏企业包括在其中。而根据《企业所得税法实施条例》第95条，企业所得税法第三十条第（一）项所称研究开发费用的加计扣除，是指企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。
（5）对光伏企业在价格保障方面的规则措施。《可再生能源法》第14条规定，国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法。保障性收购制度，主要是一种价格补贴支持，这种制度规定电力公司必须购买私人独立可再生能源开发商提供的输入国家电网的电力，电力公司为此支付的每千瓦小时的最低价格即为“固定电价”。
从上述列举大致可以发现，其特点主要是：在涉及新能源补贴时，一般体现为诸多效力级别不高的文件，当然不排除像《企业所得税法》这样的法规；在给予优惠时，通常给定了该优惠所支持的范围，然后对范围内的对象应具备的条件做出了限定，且都是对生产环节进行补助；在补贴方式上主要有四种：直接补贴、税收优惠、价格优惠和贴息贷款。
2.美中光伏反补贴中的争点归纳
美国光伏企业于2011年10月提起的反补贴调查请求.其主要依据的是美国《1930年关税法》第701节以及702节。在其调查申请中，一方面指控中国的政策和规则符合第701节下的补贴规定，另一方面也依据第702节（b）条，认定中国的太阳能电池生产商和出口商接受了第701节下的补贴，从而导致对美国的产业具有实质性损害或者实质性威胁。
从其调查申请可以看出，其具体指控的项目可以分为以下一些：
（1）为促进产业升级与产品开发而提供的各种“名目”的补贴与资助计划。这主要涉及对出口产品的研发基金、各种“名牌战略”补贴、某些省份的专向能源基金或外向型发展资金以及金太阳示范工程。
（2）为降低可再生能源产品价格及扩大内需而实施的各种直接或间接补贴。例如有的是直接针对产品的补贴，如对多晶硅、铝制品和电力的补贴。而有的是透过降低成本间接补贴的，比如政府低价提供土地或政策性贷款。
（3）以外资企业为对象为吸引技术、扩大内购及出口而采用的税收优惠手段。在这方面，最为突出是使用税收的减免政策，包括企业所得税、增值税或关税等税收，都成为政府力图能达到吸引外资企业再生能源先进技术、利用外资企业扩大国内设备的采购及通过外资企业出口创汇的目标。如外商投资企业享受“两免三减半”政策，又如采购中国设备的外商投资企业退还增值税等。
（4）以国内相关企业为对象为使其提升技术以扩大出口而给予的支持措施。比如出口信贷补贴计划、绿色技术的出口保证与担保等等。
虽然申请人强调，其指控的补贴包括了出口补贴、进口替代性补贴和无息贷款等专向性补贴。但值得注意，美国商务部没有全部采纳申请人的指控，其裁定中国违反《1930年关税法》的补贴措施主要是：①金太阳示范工程；②对晶体硅和电力的补贴；③政府低价提供土地的补贴；④政策性贷款；⑤对所得等的减免税政策；⑥间接税和关税减免计划。
3.WTO下中国补贴的合规性判断
作为多边贸易体制下约束补贴与反补贴措施的纪律，WTO《补贴与反补贴协定》（SCM协定）中对何谓补贴、如何认定补贴构成以及补贴类别等做出了普遍性的规定，为所有WTO成员方对补贴制定政策及执行反补贴时严格遵守。根据SCM协定第1条和第2条，构成补贴一般需要具备三方面要求：第一，必须首先存在财政资助或是GATT第16条意义上的任何形式的收入或价格支持，该资助为成员国境内的政府或任何公共机构提供或者二者委托的私人机构提供；第二，须因此种财政资助而授予利益，其中财政资助又可体现为直接资金转移与潜在资金转移，比如贷款担保等、应征收入未征收、提供商品或服务（非一般基础设施）；第三，还须符合SCM第2条“专向性”要求。
通过分析我国各项涉案补贴措施可以发现这些措施都包含了财政资助，有的属于是直接的，而有的是间接的。如前述《关于实施金太阳示范工程的通知》第7条规定，即为一种直接方式的补贴，而国家进出口银行的金融担保及《可再生能源法》提供的财政贴息优惠贷款则属于间接方式。结合补贴构成，对中国措施是否符合WTO规则，本文提出以下看法。
（1）就财政资助的提供者而言，对照规定与涉案措施的措辞与表述可知，资助提供者中有些属于政府，如给予企业所得税优惠的是国家机关；有的则属于国有银行或企业，如出口信贷提供者进出口银行就是直属国务院领导并由政府全资拥有的；而还有的为政府授权的私人，比如低价提供多晶硅。对于第一和第三种主体，其很容易判断是否属于SCM协定规定的补贴主体，但关键在于国有银行或企业是否属于“政府或公共机构”。从近年WTO争端案例分析来看，其似乎倾向于被认定属于公共机构（WTO Appellate Body，2011）。
（2）在通过财政资助获得利益方面。由于情况比较复杂，需要区分不同类型加以考虑。比如像以直接方式进行的资金转移的情况，可以非常容易判断是直接补贴。然而，对于间接补贴的情况，则较难做出准确判断，特别是政府通过私人提供的某种优惠，不但难取证证明，而且难以判断获益情况。不过，根据WTO规则及争端实践，贸易救济实施机构可以采用“可获得事实”规则，这对在举证方面不愿意合作的被申请企业带来了难题，即若不想提供证据，则可能被认定不合作；而如提供证据，则会在补贴认定方面不利。
（3）对于专向性这一要件，可以发现，中国制定的政策多数都明确指出了资金补助所适用的对象范围及需满足的各种标准或条件，这就将该补助限定在了特定的领域或产品或产业。如《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》及《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》规定，给予补助的范围仅限于生产太阳能光电产品建筑设施的企业。如此直白的补贴方式规定极为明显地构成了专向性补贴。因此，中国光伏补贴政策大都针对的是生产环节，由于范围过于限定，难以逃脱对SCM协定的违反就不足为奇了。
三、WTO下可再生能源补贴的现实困境
中美两国间的光伏补贴争端仍在WTO框架下进行，但无论WTO裁决者如何做出认定，结果都将会是尴尬的，因为即便美国败诉，其反补贴措施已经实施，而造成的中国企业的损失也难以弥补。所以要进行反思，诸如光伏发电、风能发电等是当前世界各国大力扶持发展的重点，如对这些产品的任何补贴，都会轻易招致他国的反制，甚至升级为“报复战”，那对全球可再生能源产业的发展无疑将是巨大的障碍。对此本文认为，作为最重要多边贸易机制，WTO不但应成为定纷止争的场所，更应做出保护可再生能源方面的回应与解释。然而本文的研究发现，现实情况并不乐观,WTO现有体制存在对可再生能源补贴的盲点。
1.WTO自身补贴规则的不足
（1）利益衡量基准的无效
认定一项措施构成“补贴”须发现其中存在授予利益，对此上诉机构曾指出，要将SCM第1.1（b）项中的“利益”与市场中存在的情况相比较，同时也要与SCM第14条列举的“市场基准”（market benchmark）相联系起来考虑（WTO Appellate Body，1999）。由此可知，对授予的利益的分析与考察，必须将关注点放在对市场上各种各样的不同情况的分析。对此，有学者认为，使用市场作为这种基准措施是非常困难的，而且特别是对可再生能源而言，因为能源市场作为整体将得以作为一个基准，但问题在于，这个市场已经普遍受到了政府通过金钱或非金钱方式的干预。基于此，对于任何超出或高于没有价格扭曲假定的考察，WTO对作为政府干预的授予利益都是很难衡量的（Robert Howse，2009）。
（2）补贴类型划分的缺失
SCM协定将补贴分为禁止性、可诉性与不可诉补贴（World Trade Organization，1999），SCM第8条就规定了“不可诉补贴”，其包括了三类特定补贴，即研发补贴、落后地区发展补贴以及帮助企业适应新环境规章而进行设备升级的补贴。这些补贴是成员方可以合法使用的，且对可再生能源而言，研发补贴应属于一种可以豁免的正当理由。但据SCM第31条，成员方在1999年年底前未就其的延长适用做出决定，其只能使用到2000年。如果说缔约者加入此类型补贴是有积极价值的，那么其时效性过去后只有两种解释，要么是这种价值无需存在，要么是其价值还在只是无法得以实现。对此，本文认为，对可再生能源的补贴，这种缺失的确是属于后一种情况。
2.WTO 一般例外援引的尴尬
除WTO自身补贴规则外，可发现还有一条能对可再生能源提供保护的条款，即GATT第20条一般例外。但本文认为，关于中国对光伏的补贴政策能否援引此条来进行抗辩，DSB的裁决者们大致会遇到以下几个方面的难题。
（1）SCM协定并没有明确的对一般例外的援引，而如SPS协定则都有明确条款。由于并无明确援引，一般例外能否援引作为对补贴的抗辩值得思考。但专家组的裁定似乎提示此问题的答案是否定的，因为其认定中国入世议定书对于一般例外的适用的原因是基于其明确的援引了WTO协定（WTO Panel,2011）。
（2）SCM协定自身也包括了对例外的援引，但其中没有涉及一般例外。如SCM第3.1款规定：“除在农产品协定中已有规定以外，下述的属第1条范围内的补贴应予禁止……”与第3.1款有明确援引农产品协定不同，SCM对一般例外的语焉不详，是否表明缔约者不希望将除其明确援引以外的其他规则纳入，值得思考。
（3）SCM协定中不可诉补贴的规定，原本可用以作为对特定补贴的抗辩，且从规定上看，其有些类似于GATT第20条中g款“与保护可用尽的自然资源有关的措施……”都是出于环保的例外规定。但参照上下文看来，这样是否也表明SCM的缔约者不希望将非其明确援引的其他规则纳入进来，值得考究。
（4）根据GATT第20条，其列举了10条理由，然而为避免被滥用，该条在其“序言”部分规定了援引条件，即不能在成员间歧视性使用，且不能作为限制国际贸易的伪装。因此自从例外条款设计以来，成功援引该条的比例是很低的，原因在于成员方很难证明系争措施能够满足相关“必需”要求和第20条序言要求（沈大勇、龚柏华，2011）。
四、中国应对光伏争端的策略展望
1.世贸规则方面的应对手段
由于上述的原因，许多学者都认为GATT第20条不适用于SCM协定（龚柏华，2010）。其实对GATT第20条的参照，提供了一种思路，即作为成员国而言，如果能成功援引一般例外，其措施必须首先被认为是违反SCM规则的。但无论如何这个前提是许多国家很难接受的，毕竟作为绿色的可再生能源，各国都在进行保护，如果这样的保护在做法上潜在的都是违法的，那还何谈支持与后续发展了。因此，作为WTO规则，其实应该从原则上去确立可再生能源补贴的合法性，然后从例外方面对其外部性加以约束，这才是符合时代发展的。
本文的观点为黄志雄、罗嫣（2011）提出的完善WTO绿色补贴规则这一解决新能源问题的独特视角所印证。当多数学者都以调整国内补贴政策为重点时，该文作者却能另辟蹊径，从问题对立面即调整WTO补贴规则入手，在源头上一劳永逸的解决问题，值得探究。
2.国内相关补贴措施的完善
通过以上分析，对光伏的补贴措施，即便有权援引GATT第20条，但从这些措施本身来看，也难逃反补贴调查。而想要根本解决问题，是中国的相关补贴措施必须不断完善。
（1）细化规则与强化政策
从国内的有关新能源的政策中可以看出，中国目前对新能源的补贴主要是采用一些政策性的规定，有关的法律不是很多。一方面，建议在现有《可再生能源法》等法律法规的基础上，尽快出台相关实施细则，为光伏产业的发展营造良好的机制环境。另一方面，我国在可再生新能源领域政策多于立法，但问题是政策在协调性、稳定性及执行力上都不如法律规则，因此需要建立一整套明确区别于法律规则的可再生能源政策，使其能够互相协调配合，并以市场为驱动，具有长效性。这样就可以避免在中美光伏争端中出现的，由于政策性质不明，导致申请者将只具有指导性的政策作为具有普遍性、强制性的规定提请调查，从而导致我国遭受损失的情况。
（2）严格避免禁止性补贴
如前所陈，中美光伏纠纷争点中，很多涉及我国的补贴措施是与企业的出口实绩或当地采购相挂钩的，对这种非常明显的出口补贴和进口替代补贴，是很容易被别国反补贴的。因此，我国应该严格避免这些禁止性补贴。另外与出口和进口替代相关的税收减免措施也应尽快予以调整，因为这种补贴方式也是极易被发现的。对此，我国应逐步取消或规范减免税收政策，按照国际通行规则和市场经济要求及我国实际，以国民待遇原则、公平竞争原则，统一内外资企业和不同地区的进口税收政策，实行平等竞争，以利于社会经济发展，并符合WTO的相关义务（欧福永，2002）。
（3）合理巧用可诉性补贴
从SCM协定看,WTO其实不禁止成员使用补贴，因为要构成SCM规则下的可诉性补贴，须对其他成员造成实质损害或是实质威胁。但如果要实施这种补贴，并避免被反补贴调查，最为关键的就是要避免产生上述不利影响。进一步地,SCM第6条列举了严重损害的情形，因此如我国企业期望达到规定的要求，比例应将从价补贴的总额控制在5%以内。此外SCM协定第14条中列出的措施也不当然构成授予利益。这些都为我国制定可再生能源产业的补贴政策提供了空间。
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