论我国农村集体土地产权制度的整体配套改革，本文主要内容关键词为：产权制度论文,集体土地论文,农村论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村集体土地产权制度的现状和改革原则
谈到农村集体土地，人们自然会想到耕地等农业用地，这是不全面的。就面积而言，以各类“四荒”土地为主的后备土地资源比农地还要大。从资产价值来看，乡镇各类非农用地的单位价值更高，且其面积和价值还会随着农村社会经济现代化而进一步增加。更为重要的是，当我们试图通过深化农地制度改革促进传统农业向企业化经营、产业化发展的现代农业转变时，总会发现它所要求的农地流转与集中机制在很大程度上受制于农民和农业劳动力向城镇非农土地集中的方式和速度；它所要求的保护耕地机制和协调“吃饭”与“建设”争地矛盾机制，则在很大程度上取决于能否充分开发和合理利用各类后备土地资源。这两个条件都与农地以外其它类型集体土地的产权制度有密切关系。因此，在考察和研究农村集体土地产权制度时，必须对各类土地资源进行系统分析，提出相互协调的整体改革对策。
土地产权制度的内涵十分丰富，但其最核心的内容是所有权、使用权以及这两权之间的相互关系。其它权能设置及其结构都是在这个核心基础上展开的，目的是为了使所有权和使用权更好地发挥作用。我国农村家庭联产承包制和城市国有土地使用制度改革都以土地“两权分离”为基本特征，农村集体土地产权制度目前面临的困难和进一步改革的重点仍然是“两权关系”问题。因此，本文把农村发展中集体土地所有权、使用权及其相互关系作为研究重点。
现行农村土地产权制度的基本框架是在80年代初推行家庭联产承包责任制的过程中建立起来的。80年代后期以来，虽然各地在实践中进行了一系列土地制度创新的尝试，但这一基本框架整体上仍无大的变化。见表1。
这一制度安排以传统农业生产经营方式为基础，以解决吃饭问题为主要目标，以农地为重点，通过把耕地作为生活资料直接来源承包给农户使用的方式，调动农民精耕细作和增加农业产量的积极性，在这个意义上，它取得了巨大的成功。然而，这种制度也有其历史局限性，没有把全部农村集体土地资源纳入改革的范围，不能适应发展现代农业和农村非农化对土地产权制度所提出的要求。主要表现在：（1）农地使用权在社区内按人口和劳动力平均分配承包，造成地块零散，经营规模狭小，缺乏规范的土地使用权流转和集中机制，不利于农业生产经营方式从自给自足的小农经济向企业化、商品化大农业转变。落后的生产方式和狭小的经营规模导致农业比较利益低下，农民种粮积极性不高。这已成为制约国民经济长期稳定发展的一个关键因素。（2）乡镇非农建设用地和农民宅基地无偿无限期使用，加上非农化过程的利益驱动，刺激了对非农用地的需求和供给，导致农地非农化和耕地减少。（3）小城镇建设用地产权关系混乱，地产市场运行和土地收益分配不规范，影响了“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”方针的实施，通过土地开发集聚小城镇建设资金的功能也没有充分发挥出来。同时，乡镇企业用地产权不清，不利于建立现代化企业制度，让乡镇企业超越社区界限，走向促进生产要素合理流动和优化组合的大市场。（4）“四荒”土地资源的使用权没有严格界定，沿袭着几千年来社区成员共同使用的传统习惯。从产权角度看，这种“共享资源”的使用成本和经营效益具有外在性，因而必然会导致过度使用和资源破坏。
显然，上述四个方面的问题是相互联系的。只有通过对农村土地产权制度进行系统设计和整体改革，使其适应农业现代化和农村经济非农化的要求，才能在农村形成劳动力与土地资源市场化配置的有效机制，促进农村经济全面发展。为了实现这一根本目标，在改革中应坚持下列基本原则：（1）系统性原则。改革的范围要超越耕地和农地范围，考虑全部农村集体土地及其利用结构和利用方式的动态调整。改革的步骤要体现历史连续性要求，保留现行制度的优点，挖掘其中的潜能。（2）有效性原则。改革措施的设计和实施必须能够有效地解决农地使用权流转与集中、“四荒”土地合理开发利用、控制农地非农化、促进小城镇建设和乡镇企业现代化等迫切需要解决的问题，不能离开这个根本目标，去搞抽象的概念“创新”。（3）可操作性原则。改革要以农村基本政治经济制度为基础，从生产力发展的现实要求出发。还要考虑我国农民的传统习惯、生产生活方式和土地观念。改革的途径不能局限于理论设计，更应重视对农村已有实践经验的总结、提炼和升华。（4）差别性原则。我国农村生产力发展的区域差异很大，应该允许有差别、有特色。同样，对于不同使用类型的土地，产权安排方面也要区别对待，以利于土地资源的有效利用。
二、农村集体土地产权制度的整体改革设想
（一）实行农村集体土地按类分级所有，明确所有权代表，强化所有权职能。
我国宪法明确规定，农村土地归劳动群众集体所有。这是我国农村政治经济制度的基石，也是土地产权制度改革的出发点。目前，土地集体所有制存在的主要问题是所有权代表和执行主体的界限和地位还不明确，所有权职能没有很好地发挥作用。因此，改革的重点是把法律规定的农村集体土地所有权进行具体划分，交给特定的所有权代表去执行。
作为农村集体土地所有权的代表，必须具有稳定性、权威性和代表性。据此，任何农村集体经济组织都不能很好地履行所有者职权。理由有三：（1）农业生产合作社或其它乡村集体经济组织都是企业法人，其存在与发展具有动态性，不能长期稳定地承担集体土地所有权代表。（2）作为经济组织，其合理的行为准则是追求本单位的经济利益最大化。而各类农村集体经济组织的范围不是固定的，可以只包括社区集体的一部分成员，也可以大大超越社区集体范围。因此，集体经济组织不能完全代表社区集体全体成员的整体和长远利益。（3）随着农村经济现代化，各类集体经济组织将会越来越多，如果每个企业都拥有自己占用的集体土地所有权，将会使集体土地不断被分割和瓜分，造成社区集体成员之间的不公平。这又反过来导致乡镇政府或村委会对集体经济组织进行行政干预，使其难以按照现代企业制度的要求经营管理。
根据农村土地使用与管理的历史、现状和未来发展方向，笔者认为，可将农村集体土地所有制按土地利用类型分为乡镇集体所有和村（组）集体所有两个层次，分别交给乡镇政府和村民委员会（或村民小组）行使所有权。
⒈乡镇政府所在地的小城镇建设用地归乡镇人民（包括居民和农民）集体所有，由乡镇政府代表所有者行使土地所有权。这一制度安排符合现行法律的原则规定，有利于在小城镇建设中贯彻“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针，节约和集约使用农村非农建设用地。可以利用土地资产增殖筹集建设资金，增强小城镇的城市功能，推动乡村城市化。同时，在体制上可以解决目前城乡土地制度衔接问题，改变小城镇土地管理和土地市场混乱的状况。
⒉乡镇政府所在地以外的其它农村集体土地，包括农地、宅基地和“四荒”土地，归行政村或村民小组全体人民集体所有，由村民委员会或村民小组代表所有者行使土地所有权。具体归哪一级所有，应根据当地自然、社会、经济状况和土地利用习惯而定。这种制度安排符合现行法规和多数地区农村土地管理现状，容易被农民接受，不应随意改变。
无论乡镇土地所有权还是行政村或村民小组土地所有权，都具有独立完整的法人产权性质，可以由其产权代表在法律规定的范围内占用、使用、收益或处置。国家建设需要占用农村集体土地，或者乡镇建设需要占用行政村或村民小组集体土地，都要依法办理征用手续。也可在不改变土地所有权的前提下，实行土地使用权出让、出租、联营入股等多种方式，实现土地使用权的社会化。
（二）在明确村民委员会（或村民小组）所有权的基础上，完善联产承包责任制，促进农地使用权流转和集中。
农地使用制度改革是农村土地产权制度中最复杂、最困难和最关键的一个环节。由于联产承包制在我国取得了历史性成功和亿万农民的认同，这种制度决不应轻易改变。目前，全国多数地方已将土地承包期延长了30年，这是我们讨论进一步改革思路的出发点。笔者认为，为了使联产承包制适应农业发展和农村现代化的要求，应从以下几个方面加以改革和完善：
⒈严格承包合同管理，强化所有权约束，消除农户的土地产权幻觉。目前农村出现的浪费耕地、粗放经营等现象主要是因为缺乏所有权对承包者的有效约束，农户按照承包合同耕种责任田、特别是完成产量任务的意识不强，而且还形成了一种产权幻觉，似乎承包土地会演化为私有土地，因而即使没有兴趣和条件继续从事农业生产，也不肯放弃。所以，承包合同要进一步明确承包者的责任，规定产量指标，不能完成承包合同的，要依法终止承包合同，收回土地使用权。不愿继续承包经营的单位和农户，也可随时将土地退还所有者。这样，就可在承包环节形成农地使用权流转和集中的机制。
⒉鼓励承包者对土地进行长期投资，允许承包者出租土地使用权。造成目前农业后劲不足的一个重要原因是农业生产者缺乏对土地收益的长期预期，不愿进行农田基本建设等长期投资。为此，应当在适当延长和稳定承包关系的基础上，允许承包者出租农地使用权，以便获得土地投资的报酬。这样，就可以在使用环节形成农地使用权流转和集中的机制。
⒊逐步改变家庭联产承包责任制，推行农地联产承包责任制。联产承包责任制的实质是土地承包者负有提供一定数量农产品的责任，包括按承包合同上缴农业税和集体提留并完成农产品合同订购任务等。这一基本功能体现了国家对农地产权的限制，也是集体所有权的实现形式，必须保留。农地联产承包责任制就是在今后重新发包土地时，不再根据家庭人口和劳动力平均划分土地，而是根据土地单元进行整体发包。土地发包单元要尽量集中连片，便于耕种。承包单位根据所使用的土地面积和质量，负担相应的农产品产量责任。
⒋逐步改变社区内分配承包制，推行社会化竞争承包制。家庭联产承包制的一项重要功能是保障农户就业和基本生活资料来源，因此必须以按人口和劳动力平均分配的方式把土地承包到户。农地联产承包责任制的着眼点则转向农地的合理开发利用，土地作为就业和生活保障的功能应逐步弱化。因此，应该在全社会范围内引入竞争机制，根据承包者的经营能力和规模利用要求，采取招标方式选择承包者，尽量使土地集中连片，促进适度规模经营。要允许农民跨地区承包，鼓励工商企业投资和经营农业。这是促进农业企业化、产业化的重要手段。
必须强调指出，对农地产权制度的改革必须在现行家庭联产承包责任制基础上逐步展开，要根据当地社会经济发展进程因地制宜。我国农地流转、集中和农业现代化的制约因素很多，不单纯是一个土地使用制度问题，不可操之过急。
（三）全面实行各类乡村非农建设用地和“四荒”土地有偿使用制度，培育集体土地使用权市场。
目前我国农地制度存在的问题必须与非农用地和“四荒”土地联系起来才能得到有效解决。保护耕地和农地集中都以集约利用非农建设用地为条件。合理开发“四荒”土地，不仅可以吸纳农业劳动力，加快建立现代农业企业制度；而且还能直接扩大农产品和非农用地供给，缓解农地非农化的压力。因此，要以土地有偿使用制度为核心，在产权制度方面为农村集体土地的有效配置创造条件。
⒈参照城市国有土地有偿使用制度，实行乡镇集体土地有偿使用制度。根据现行体制，农村集体土地使用权不能进入市场，国家对乡镇非农建设用地实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的政策。笔者认为，“五统一”是完全必要的，但没有理由必须由国家去执行。乡镇政府作为所有权代表，最有资格和能力完成小城镇用地的“五统一”管理。城市国有土地使用制度改革的实践经验表明，当地政府才是土地所有权的执行主体，试图由国务院代表国家行使全国国有土地所有权是不切实际的。再说，国家对小城镇建设的投资很少，将土地增值权益留在乡镇是合情合理的。因此，对于乡镇集体所有的非农建设用地，应允许乡镇政府作为所有权代表出让土地使用权，并允许集体土地使用权进入市场流转。这一改革措施有利于规范小城镇土地市场，筹集小城镇建设资金，为乡镇企业建立现代企业制度创造条件。
⒉农民宅基地实行长期租赁使用制度，每年按占地面积收取宅基地使用费。农民建房占地是导致耕地减少的一个重要原因。推行宅基地有偿使用制度，可体现集体土地所有权，形成一定的经济约束机制，与现有行政控制机制相配合，更有利于控制乡村居住用地膨胀。收取的宅基地使用费要专款专用，用于村庄改造和基础设施建设，为乡村居民点现代化积累资金。此外，在规划、布局、设计和容积率等方面也要进行有效的用地管理、促进节约用地、集约用地。
⒊农村“四荒”土地使用权实行有偿使用制度，农户、联户或其它单位均可依法取得“四荒”土地使用权，在使用期限内可以继承和转让，使用期满后可续期使用。“四荒”土地有偿使用的方式应根据用途、面积、位置等因素灵活掌握，除了拍卖，还可采取招标、协议等出让方式。入股联营、合作开发等形式对于引进技术、资金和管理也很有价值。开发“四荒”的主要效益是生态效益和社会效益，有偿的标准不宜太高，所得收益应作为社区道路、通讯、教育等基础设施建设资金，用于改善和提高社区公共福利水平。
（四）加强农村土地管理，规范国家对农村集体土地产权的约束和限制。
土地作为最基本的生产和生活资料，无论其产权结构如何安排，都要受国家权力的约束和限制，这是普遍存在和必不可少的。不能因为受到国家较多约束和限制，就否认集体所有权的独立性和存在价值。也不能以维护集体所有权和农户使用权为由，拒绝国家的约束和管理。
从我国人多地少的基本国情出发，必须严格保护耕地，努力增加农产品生产和供给。然而，这一宏观目标却缺乏微观经济机制的保证。一方面，在逐步实现农业企业化经营和产业化发展的过程中，农业经营比较利益偏低的状况将会长期存在。另一方面，由于城市化和非农化加速向农村扩展，土地非农利用对微观产权主体（包括集体所有者和农户使用者）和地方政府的经济利益驱动力十分强大。如果没有严格的约束和限制，耕地锐减和农地非农化将严重制约整个国民经济的持续稳定发展。因此，在我国需要对农地产权实行更多的约束和限制。
当然，国家对农村土地产权的约束和限制也要依法加以规范。在现阶段，应着重解决以下几个问题：（1）约束征用权。要严格土地征用管理，坚决制止地方政府在经济利益驱动下多征多占的倾向。国家土地所有权和农村集体土地所有权是平等的，只有在国家建设必需的情况下，才可依法行使征用权。（2）强化规划权。各级土地利用规划要科学合理，并以法律手段加以执行，不得随意更改。（3）尊重土地使用权。对于符合土地利用规划和有关法规要求的土地经营使用权，不能行政干预。要制止乡村政府违背土地使用者意愿搞土地非农化或占用耕地建设各种“基地”。（4）严格控制土地“农转非”。要控制小城镇建设用地、乡镇企业用地和农民宅基地的规模。农户和乡镇企业改变土地用途，必须依法申报审批。为保护耕地，要鼓励和引导用地单位通过开发“四荒”土地满足各类非农用地的需要。（5）完善农业税收和农产品合同订购制度。随着农业经济结构调整和商品化水平提高，农业税收要逐步从实物产量税向经济产值税转变。国家合同订购农产品要实行经济对等原则，明确并稳定国家扶持农业的责任，逐步将其发展成实施农业政策和降低农业市场风险的重要手段。（6）控制地价和地租。对农村集体土地在征用、发包、出租、出让和转让等环节中表现出的地价和地租要进行管制，特别是要控制征地价格和农地承包费的过快上涨。
综合以上四个方面的改革内容，可以形成分级所有、按类管理、社会化使用、长期稳定的农村集体土地产权制度模式，其基本框架如表2所示。
农村土地制度是一项基本社会经济制度，它的变革涉及的因素很多，产生的效应也是多方面的。为了使农村土地产权制度整体改革方案有效运行，解决目前农村发展中所遇到的土地问题，克服有关限制因素和不利影响，还应考虑在以下几个方面进行配套改革：（1）加快农村小城镇建设步伐，促进非农产业和非农人口向小城镇集中，提高非农用地使用的集约度。（2）加快在乡镇企业中建立现代企业制度的步伐，促进乡镇企业走出社区，向小城镇集中。（3）大力推进户籍制度改革，稳定和规范人口流动与城市化的秩序。（4）加快农业产业化发展，为扩大农业经营规模和实现企业化经营创造有利条件。（5）建立与按类分级土地产权制度相配套的土地金融制度、地政管理制度、土地评估制度和土地市场管理制度。
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