健康城市化：新的发展理念及其政策含义，本文主要内容关键词为：含义论文,理念论文,政策论文,健康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K902 文献标识码：A 文章编号：1003-2398（2011）02-0056-06
1 健康城市化提出的背景
1.1 现实背景
中国正经历着人类历史上最大规模的由农民向市民、由农业向非农就业的大转移，且这种转移的速度是惊人的。改革开放以来，城市数量不断增加；城市规模不断扩大；城镇化水平也从1978年的17.92％快速上升到2005年42.99％。根据联合国公布的城市化报告，2000—2005年间，中国的城市化水平年均递增1.35个百分点，是世界平均水平（不包含中国）的7.9倍，是发展中国家（不包含中国）的6.1倍，甚至是拉美国家的3.4倍；中国的城市人口净增10306万人，占世界的1/3，亚洲的1/2强（表1）。中国的城市化率的增长速度和城市人口的增长规模均是空前的，远高于同期其它国家。
近些年来的高速城市化推动了我国经济和社会的发展，在一定程度上改善了居民的生活条件。但是有些地区城市化的“过度”发展（只求数量，不求质量）已经带来许多负面影响，引起了不少严重问题[1-4]。为了应对当前高速城市化所带来的突出的“疾病性”问题，健康城市化成为学者关注的重要议题[5-12]，有关研究成果不断增多，研究内容也正在深入，健康城市化的研究已成为该领域研究的新方向。但是目前存在几点不足：第一，从视角看，研究侧重单一学科视角，不同的学科往往强调其学科领域的问题与内容，缺乏跨学科融合研究；第二，从内容看，健康城市化研究内容多是从突出问题出发，健康城市化仅是一个目标或理念；第三，从理论看，健康城市化尚处于起步阶段。目前尚没有关于健康城市化的专门性研究，对于健康城市化的概念并没有进行界定，健康城市化的内涵也不明确。第四，从社会看，城市数量和城市人口的增长仍是人们关注的重点。本文尝试界定健康城市化的概念与内涵，并进一步分析健康城市化的政策含义。
1.2 政策背景
我国城市化具有独特的政府主导特征，政策以及政府行为在我国城市化进程中起着关键性作用，政策以法律法规、公共政策、区划标准、统计口径等为具体形式对城市化加以引导、推动或调控。
1990年，加快沿海地区城市化进程和城市建设步伐成为共识；到1997年亚洲金融危机爆发，中国外贸出口一度受阻， “变农民为市民”成为拉动内需、发展经济的重要手段，城市化到这时再一次成为舆论的中心[13]；1998年中央提出城市化是解决“三农”问题的重要途径。2000年“十五”计划中首次把城镇化战略作为国家重点发展战略之一，并认为我国推进城镇化的条件已渐成熟要不失时机地实施城镇化战略。但是从2000年以后，对于我国城市化进程的反思之声不断。一些学者根据我国城市化的不断演变，渐渐认为我国城市化进程已经不滞后，甚至是冒进了些[14]。国家“十一五”规划继续高度关注城镇化问题，指出“积极稳妥推进城镇化化，推进城镇化健康发展”。显然，健康城市化成为政策的目标。但是这里什么样的城市化进程才是健康城市化呢？具体到指导层面，究竟是侧重“积极”还是“稳妥”呢？当前的城市化进程从短期看，新的问题却不断出现并亟待解决，如大量流动农民工及其家属的安置和福利，征地过程中的失地又失业的农民，城市里涌现的规模愈大的贫困阶层等现实问题；从长期看，城市化高速推进的价值取向究竟是什么？难道就是为了城市数量的增长、规模的扩大和城市人口的增加，答案显然不是，那究竟是为了什么？
2 健康城市化的理论来源
2.1 健康观的演变与系统健康科学的兴起
自古至今，健康成为人们谈论的永久话题，并被视为人生的第一需要。然而什么是健康？早期的健康一般指没有疾病。随着对健康认识的不断深入，它的概念也逐渐深化。世界卫生组织健康不仅是没有疾病或不虚弱，且是身体的、精神的健康和社会适应良好的总称。并指出：健康是基本人权，达到尽可能的健康水平，是世界范围内一项重要的社会性目标。这种新的健康观念从单一的生物医学模式演变为生物—心理—社会医学模式不断升华[15]。这个现代健康概念中的心理健康和社会性健康是对生物医学模式下的健康的有力补充和发展，它既考虑到人的自然属性，又考虑到人的社会属性，从而摆脱了人们对健康的片面认识。健康的内涵包括三个方面（图1）：①身体健康，是指身体结构和功能正常，具有生活的自理能力，②心理健康，是指个体能够正确认识自己，及时调整自己的心态，使心理处于良好状态以适应外界的变化，③社会适应性健康，较强的社会适应能力。
随着对健康理解的不断加深，20世纪80年代国际学术界出现了新兴研究领域系统健康，主要研究人类活动、社会组织、自然系统的健康问题。Aldo Leopold提出“在医学中，患病的人是很显然的，而医生进行诊断是一门很古老的艺术”，以及当“……土地诊断艺术正需要进行操作……土地健康是一门为了未来的科学”，提出了土地健康的概念，并构建—系列有关“土地疾病”的一些关键性指标，它既强调提供丰富的生态服务，也与人类福利直接相关[16]。目前，国内在河流、湖泊、农业、森林等生态系统的健康评价和监测方面已进行了大量的研究工作[17]。社会领域的健康研究，主要是世界卫生组织倡导并推动的健康城市。1986年首次设立健康城市项目（Healthy Cities Project），健康城市侧重提出一个理念，落实到很多的细节问题，通过项目实施来保障健康。显然，社会领域的健康研究和自然领域相比在理论上十分薄弱，亟待加强。
图1 健康观的演变
Fig.1 The Evolution of the View of Health
2.2 发展观的演变与人类发展指数评价
进入1990年代以后， “发展”这一概念的内涵不断获得新的理解。早期的发展侧重产业结构的演变角度，突出的强调经济增长。后来更多的学者发现增长与发展是完全不同的两个概念。普遍认为，发展应包含更多的内容。
诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森，享有“经济学的良心”的美誉，他在著作《以自由看待发展》中指出，“改变狭隘发展观的旧范式，阐述人的实质自由是发展的最终目的和重要手段，指出政府和社会在人的生存、保健、教育等领域承担责任，更需要人作为发展的主体[18]”。陆大道也明确提出，“区域发展涉及的对象和目标，从根本上讲不仅是经济的发展，更为重要的是人的发展，这里包括物质、文化生活水平的提高，人的价值取向的实现[19]”。
随着对发展内涵的不断理解与深化，对区域发展水平评价的侧重点也发生变化。早期的国际发展水平比较长期采用单一的人均GDP指标。1990年联合国开发计划署（UNDP）进一步提出了一套度量人类发展水平的指标体系，即人类发展指数HDI。HDI是人类发展成就的总括衡量。它衡量一个国家在人类发展的三个基本方面的平均成就。①健康长寿的生活，用出生时的预期寿命来表示；②知识或教育，用成人识字率（占三分之二的权重）以及小学、中学和大学的综合毛入学率（占三分之一的权重）来表示；③体面的生活水平，用人均GDP（PPP美元）来表示[20]。显然，发展由侧重经济增长向人的全面发展转变。
2.3 人地关系演变与可持续发展理论
人地关系是指人类社会与地理环境之间的关系。人地关系的理解随着人类社会的发展而发生变化。在人类社会发展的初期阶段，天命论思想占统治地位；在工业化阶段，随着科技的进步和生产力提高，又存在着过分强调人类能动作用的思想，“人定胜天”的思潮以及“人类中心论”等占主导地位；在工业化后期，人类社会开始反思，认识到人与自然应协调发展，才能达到可持续发展的目标[21]。
1987年世界环境与发展委员会出版的《我们共同的未来》中使用的可持续发展定义为：“持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”可持续发展战略的核心内容是PRED协调：人口、资源、环境、发展。可持续发展是经过长期以来人地关系的思考、讨论、提炼所形成的理性选择。由于这种选择关系到全人类的切身利益和长远利益，因而受到全人类的关注，被越来越多的国家和人们所接受并逐渐转变成为长期发展战略。
通过对健康观的演变与系统健康科学的兴起、发展观的演变与人类发展指数评价、人地关系演变与可持续发展理论三种理论与观点的追溯，得到许多有益的启示（见表2），最基本的有以下四点：①健康城市化是人类的普遍理想，应作为城市化的基本目标与长期战略；②健康城市化强调人的生活、教育、医疗等水平的提高；③健康城市化强调城乡协调和互动；④健康城市化强调从同情出发，协调人地关系，构建资源节约型、环境友好型的城市化发展模式。
3 健康城市化的概念的提出及其内涵
3.1 概念的提出
让我们先列出这样的问答，“城市化发展的目标是什么？健康城市化；什么是健康城市化？轻数量，重质量。”这样的回答看似答案明确，但又显然是不能让人满意的。问题的关键在于对健康城市化的理解仍然是困惑的，究竟什么是健康城市化的质量？根据健康城市化的三个理论来源及其启示，我们认为健康城市化是指在一定的区域范围内，城市化进程中经济增长、土地非农化和人口迁移相协调，实现了人的全面发展，并具有可持续能力，即自然资源的数量和质量适应城市化的需要，生态环境能通过自我调整修复而趋于完善的水平。
3.2 内涵的归纳
健康城市化的内涵应至少包含三个方面的内容：人的发展、城乡互动、资源环境，也即健康的人的发展、健康的城乡互动、健康的资源环境结合的有机整体。人的发展是指人在各方面的全面发展，身体素质、心理素质、社会适应性的全面发展，主要包括人的福利和自由程度的发展，具体表现在经济生活水平的提高，健康、医疗等条件的改善，文化教育水平的提升等。城乡互动是指城市化具有区域特性，它不是城市单方面的建设，而是城市与乡村、市民与农民能够平等分享城市化的成果，城乡之间协调发展，共同发展。健康的资源环境是指自然资源的利用与消耗具有可持续性，其数量和质量能够满足城市化进程的需要，生态环境也能通过自我调整修复而趋于完善的水平（图2）。
健康城市化的核心内容是人的发展。城市化不仅是城市数量增长和规模的扩大，城市化进程的最终目标是人的发展，人的发展才是城市化进程的核心内容。过分强调数量的增长混淆了城市化进程的“质与量”、“本与形”的辨证关系。这与科学发展观的精神是一致的。科学发展观突出强调以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为党和政府一切方针政策和各项工作的根本出发点和落脚点，把发展的目的真正落实到满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平上，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。党的十七大报告也着重指出，“必须加快推进以改善民生为重点的社会建设”。必须确立人的发展是城市化进程的核心内容，其具有主导性和长期性。南京大学崔功豪教授曾讲：城市不仅是建筑物聚合的“放大了的建筑”，更主要是不断变动中的经济社会活动的舞台；城市不只是以建筑物、构筑物组成的物质环境，更主要的是以人为主体的社会有机体：城市不应仅看作是一个人类创造的人工环境，而应看作是人类追求的人和自然和谐的现代社区[22]。如果在城市化进程中，人的福利和自由程度得到相应的提高，那就是基本健康的城市化，与之相反的城市化进程，不管其增长速度有多快，城市化率有多高，城市建设有多豪华，则都是令人担忧的。
城乡互动是健康城市化的社会支撑基础。城市化具有区域特性，即城市与其腹地是一个空间上紧密邻接、经济上相互关联的密不可分的整体，不是就城市而论城市化，而是以区域视角认识城市化，从这个意义上看，城市化应是城市建设与新农村建设的有机结合体。从收入看，城乡收入绝对差距1978年仅209.8元，2005年达7238.1元，城乡收入比2005年达3.22；从消费看，城乡消费绝对差距1979年仅266元，2005年达6862元，城乡消费比2005年达3.7。统计数据表明中国的城乡居民收入、消费差距持续拉大，二元经济结构愈加突出，甚至已经成为全世界范围内最大的城乡收入差距[23]。这与推进城市化的主要目标之一缩小城乡差距、解决“三农”问题、优化城乡二元经济结构的初衷发生了很大程度的背离。城乡能够平等分享城市化成果，城乡之间协调发展，既不是脱离农村的城市化，更不是剥削农村的城市化，城乡公平是健康城市化坚实的重要的社会基础。
图2 健康城市化的内涵
Fig.2 The Meaning of Healthy Urbanization
资源环境可持续利用是健康城市化的自然支撑基础。作为世界上最大的发展中国家，中国未来社会经济的持续高速发展，不仅需要一个不断扩大的资本和技术来源，而且同样需要一个不断完善的自然资源与环境基础作支撑。我国具有独特的基本国情，就资源环境基础来看，具有四个特征：总量相当客观；结构配置不尽如人意；人均拥有量更是明显不足；基础损耗高[24]。近年来，我国众多的城镇化地区资源、生态和环境状况严重恶化，人地关系的紧张状态已经开始从局部走向了整体，社会经济发展与自然资源基础两者间矛盾已经达到了相当严峻的程度。资源环境基础不能支撑这种“急速城镇化”和“空间蔓延式”大扩张，同时，环境有恶化的趋势，人居环境的质量亟待提高。资源环境基础的可持续能力直接对其城市化健康发展的速度和规模产生反馈和制约作用，目前成为城市化健康发展的瓶颈。
4 健康城市化与传统城市化的区别
作为一个历史范畴，城市化具有动态特征及阶段性特征。这意味着，城市化是一个不断发展和演进的过程。不但现实中的城市化历程在发生着变化，而且城市化研究的理论和观念也应该随之而改变。即在不同的时代和环境背景下，城市化发展的阶段存在着与之对应的发展理念和模式（表3）。因此，适当的转变城市化研究中的既定思维和范式就成为一种必然。而健康城市化正是基于当前城市化的研究和政策困境而提出，它试图对传统城市化研究中固有的思路和模式做出适应性和前瞻性的反思和调整。
现代城市化研究开始聚焦于实现这一范式转换，即从结构转变的范式向“人的发展”范式的转变。以前的关于城市化的相关讨论大多关注了城市化在人口类型和聚落类型上的转变，将发达国家的发展图式和模型直接应用于分析中国和其他发展中国家的城市化问题，这种范式既忽略了大多数发展中国家的城乡关系历史基础，也忽视了城市化发展面临的目标和限制条件上的制约，如城乡发展不协调，人类发展指数低下，自然环境破坏严重等。
此外，大多数研究关注了城市化的结构问题和技术问题，忽视了城市化发展的目标和价值问题，这是当前研究出现困境的主要原因。因为，既然城市化归根结底反映着人类的生活方式以及文明或文化的进步和转变，它就离不开人类对这一宏大变革对人本身影响的意义的思考，因而就摆脱不了“价值判断”。“健康城市化”的提出是试图指出城市化发展理论和实践所忽视的一些重要方面，并认为这些重要方面是当前乃至今后发展的目的性指向原则。从根本上讲，是一种城市化发展的新的理念。
5 健康城市化的政策含义
中国城市化异于西方的一个重要特征，就是政府主导因素大于市场自然演变因素，政府干预对城市化进程起着关键性的调控作用[25]。以市场经济为目标的渐进式改革在不断深化，政府在城市化进程中的主导作用应逐渐淡化，尤其是在缺乏充足的就业岗位的情况下继续搞“政府推动”或“形象工程”，“拔苗助长”式得达到某种城市化指标。但是，鉴于我国独特国情，笔者认为中国的城市化并不具备完全回归市场化运行的条件，政府可以通过制定和执行有关的公共政策，主动积极的引导调控城市化进程健康发展，主要在人的发展、城乡互动、资源环境基础等方面发挥重要作用。
5.1 充分认识资源环境是健康城市化的基础
我国自然资源短缺、环境压力巨大，注重资源节约与环境保护是健康城市化的必然要求与自然基础，以“资源节约型，环境友好型”为指导原则，从国情出发，走健康城市化道路。具体来看，主要有以下四条措施：一是节约和集约利用土地，坚决遏制冒进式的城市建设用地的空间失控，把城市用地规模弹性系数作为考核与评价的重要指标；二是保护和节约水资源，建立符合市场规律的水价形成和动态调整机制，促进用水节约；三是积极倡导节约型的消费理念，用节约型的消费理念引导节约型的消费模式，在全社会号召公众主动参与树立节俭、适度的优良传统和社会风气；四是不断加强环境保护的力度，发挥公共财政和税收政策的调节作用，基于主体功能区划的理论与实践基础，建立资源环境的价值测度与利益补偿机制，提高政府、社会、公司、个人对资源和环境保护的基础认识和积极态度，并付诸行动。
5.2 城乡互动与协调发展是健康城市化的关键环节
城乡互动与协调发展是当前健康城市化的关键环节。一方面，做好接纳大量农村人口进入城市的必要准备。首先，通过合理的制度重构打破传统的二元分割体制；其次，依托工业化基础，大力发展现代服务业，千方百计增加城镇就业岗位，破除农民工“候鸟式迁徙”的怪现象，真正实现由农民向市民的转换；再次，城市市民应对转移的“新市民”给予充分的理解和尊重，不能简单地将城市环境的恶化、社会秩序的混乱归咎于农民进城，甚至将农民自由进城视为“洪水猛兽”，城市里“严厉打击流动人口犯罪”可以说是经政府批准的口号[26]。另一方面，加快新农村建设。首先，增加对农业的支持和研发的支出，促进现代化农业体系建设；其次，加快农村地区基础设施建设，既包括交通、水电等基本物质基础设施，也包括教育、医疗等水平的提高。中国的农民是勤劳的、聪明的，他们的任劳任怨、憨厚朴实是中国社会、政治稳定的重要原因，他们应该得到更多[26]。城市化发展的成果有条件、有必要惠及到全体人民，进一步推动城乡之间互动协调发展。
5.3 将“人的发展”作为城市化的出发点与最终目标
坚持用科学发展观指导实践，推动城市化转入健康发展的轨道。坚持以人为本，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，建立和完善城市公共服务体系。把最贴近居民生产生活的就业指导、医疗保健、教育文化、环境绿化、社会保障等公共服务纳入到每个具体的社区，让城市建设贴近人民生活，人民群众从高速推进的城市化进程中切实得到实惠。并建立统一规范的社会保障体系，扩大社会保障制度的覆盖面，确立多层次社会保障体系框架，尤其是弱势群体的保障体系建设。
6 结语
在社会经济全面转型和城市化发展进入新的阶段的时代背景下，中国城市化快速发展面临的严峻的现实问题和政策困境对未来城市化发展模式和道路提出了挑战。城市化研究及其政策导向需要进行适应性和前瞻性的调整和长期的战略规划。我国城市化水平与发达国家相比还有较大差距，实现更高的城市化水平是我们的长期目标与方向，21世纪上半叶将是中国的城镇化稳步推进，走向成熟的重要时期。当前城市化进程正处于发展的关键时期，面临阶段性调整和质量型提升的重大问题与严峻挑战。因此，新的城市化发展理念的提出就变得必要和重要。
在反思传统城市化发展模式的基础上，我们提出了健康城市化的发展理念。它并不是对传统城市化发展理念的反对和否定，而是对传统城市化发展理论的深化和拓展。在借鉴其它国家的经验和教训的同时，健康城市化强调从我国国情出发，即注重城乡社会协调发展，强调城市化发展的资源环境基础及其制约，并突出强调“人的发展”为核心和目标。这将是城市化发展战略和政策的着力点。
收稿日期：2010-08-03；修订日期：2010-09-15