教育资源的配置效率与公平杠杆——教育券，本文主要内容关键词为：杠杆论文,教育资源论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在我们这个资源稀缺的世界里，特别是在公共教育资源稀缺的国家，如何合理、有效地配置教育资源显得尤为重要，这不仅关系到教育资源的有效分配，也与广大教育者、受教育者的福利紧密相关。太注重效率，可能使马太效应愈演愈烈，优质学校像滚雪球似的在发展极不均衡的教育市场中成为少数人的天堂，而薄弱学校则越来越难吸引优秀的教师、优秀的学生，也很难吸引到使其摆脱困境的额外投入资金。
于是我们是不是应该思考如何才能使教育资源在优质学校与薄弱学校以及广大受教育者之间更为合理有效的分配，在保证效率的同时也使公平得以体现，使社会公平的阶梯不至于这么早就在教育公平这一环节被断掉。福利经济学家阿瑟·奥肯认为平等和效率这两个政策目标是相互抵触的，二者之间存在着此长彼消的交替关系。如果要做到平等，那就要牺牲效率，即无法实现资源有效配置；反之，如果要提高效率，那就必然要扩大差距，难以实现平等。在其1975年《平等和效率：巨大的交替》一书中这样分析道：如果说平等和效率都应得到重视，那么在二者发生冲突的场合，则应当达成妥协。在这种场合，某种平等将以牺牲效率作为代价，而某种效率将以牺牲平等为代价。其中任何一项牺牲，必须被判断为可以得到更多的另一项的必要手段。[1]
一个有希望的社会不应该受到公平与效率悖论的束缚，而是想方设法去打破这个悖论，并不是为了效率我们就必须要以公平的牺牲为代价，反之，也不能一味地追求绝对的均等而不顾及效率而在低水平上蜗牛般前行。那么在教育资源的配置上，教育券不失为一种调和这种矛盾的有效工具，它能在教育资源配置中较好地平衡效率与公平诉求。
二、教育资源配置的效率与公平诉求
教育资源一般来说可以包括公共教育资源与私人教育资源。公共教育资源又可具体分为国家预算内教育投入、预算外投入；私人教育资源我们使用广泛的定义，包括非财政性的各种私人投入，各种营利与非营利性基金、企业及个人捐赠、家庭的教育投入等。传统上对公共教育资源的配置是通过国家直接拨款给教育机构，而受教育者补偿其差额部分如择校费、学杂费、交通伙食费等。这样公共教育资源的流程是：国家→教育机构。学生只是在受教育时可以少交纳国家给补贴的部分费用，而补偿差额部分。这种公共教育资源的配置过程，由于要经历政府及学校两层，而这两层都有官僚化及腐败化的倾向，而且事实上也确实是这样，因此，教育资源在配置过程中就要损失相当一部分，而最终用于学生教育上的资金就少了很多，这样一来，教育的效率及效果都很难保证。当然，私人教育资源配置的流程可以是：家庭投入/企业及个人捐赠、基金会投入→教育机构，这样至少比前一种要少一个政府层面的官僚化与腐败化的可能，私人更能知道自己的资金应该投往哪里，投给谁，投多少给谁。而政府这一层有很多不公开的东西很难保证也不清楚公共教育资源的最终流向。所以，单从效率的角度来说，私人教育资源的配置途径是有效率的。但是我们更关注的是公共教育资源的配置途径，因为，公共教育资源还有更重要的一项促进教育公平的作用，使不同阶层的人受到教育，实现社会目的、价值观的社会化，内化为受教育者自觉的观念和行为，特别是使社会下层人士的子女通过接受教育来改变他们不利的经济、政治、文化地位，实现比较平等的、稳定的、文明的、民主的福利社会。可是传统的公共教育资源配置方式使我们很难看到配置过程中的效率及公平。
三、弗里德曼等的教育券思想中更注重教育资源的配置效率
出于提高公共教育资源配置效率的考虑，在1955年，后来的诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼以他的一篇名为“政府在教育中的作用”的文章提出了现代教育改革，思考怎样才能减少政府干预。抛开州在实际的经济及社会生活中普遍采取的干预行为，他主张对小学及中学的普遍的教育券将引导一个教育创新及实验的时代，不仅拓宽了学生及家长的教育选择范围，而且也增加了各种积极的产出。他认为政府想要资助一些东西的话，既可以资助生产者也能资助消费者，而资助生产者是种错误的方法因为它创造了非常无效的自上而下的组织，更好的办法是资助消费者，而教育券就是出于这样的想法。政府，特别是地方政府单位，将给每个孩子——通过他的父母——一定数额的仅仅用于支付其普通教育费用的券；父母能根据他们的选择自由使用这种券，只要所选择的学校能满足政府规定的最低标准。这张纸券，能用于孩子的教育目的的方面，它包含了政府学校的全部生均成本，它能抵孩子无论是上教区学校、私立营利性学校、私立非营利性学校，还是其他教育服务机构提供的教育服务的一定美元的费用。这种教育券是普通的、大众的教育券，每个人都可能拥有的教育券。
普通教育券的收益是，父母权利的增强，将产生一个富有竞争性的教育市场，带来可获得的教育机构的多样性及教育机构之间的竞争，引进一系列的革新与改进，正如竞争已经在其他领域中所起的作用那样。基于教育券的教育制度将没有效率的政府支出最小化，而政府也将更好地提高其服务功能。教育券加快教育市场多年来的竞争步伐，同时给予那些传统上被困于最差的公立学校的低收入美国人以接受好教育的更好的机会。[2]
查布(Chubb)和默(Moe)也持相近的观点，提倡一种完全以市场为基础的学券计划，他们认为择校是解决美国教育问题的灵丹妙药。另外，皮科尔与怀斯曼对弗里德曼的“市场模型”的教育券计划进行了改进。他们在1964年提出的模型中，同样也把教育消费者的自由选择(择校)作为模型的中心内容，但是，他们也意识到获得教育机会的重要性。通过将教育券面值与收入所得税相联系，为那些来自低收入家庭的学生发放面值更高的教育券。[3]
弗里德曼等的教育券思想，本质上通过在传统的公共教育资源配置过程中添加了学生这一环节，即变为：政府按生均教育费用折成教育券→学生得到教育券选择学校→学校获得学生择校交上的教育券→学校再到教育财政部门取得择校学生的教育费用。正是这简单的多加的一环，改变了政府、学校和学生(家庭)之间的制衡机制，从而引发政府、学校行为方式的深刻变革。[4] 弗里德曼是想通过学生的择校来引起教育市场的竞争，从而提高教育质量。他的教育券模型不仅仅是对公共教育资源配置效率的重视，同样也蕴涵了公平的思想。因为他的教育券是普通的教育券，是面向所有学生的教育券，正是这种教育券给了所有学生公平的选择机会，即全体学生的择校机会是一种意义上的民主，这种民主同时又是一种公平，通过公平的择校学生获得了入学机会上的公平，而这将有利于他们在各自满意的学校里获得较公平的教育过程，最终可能获得某种意义上的公平的教育结果，当然这一切都是在教育券这种公共教育资源公平的配置制度下得以保证的。
四、詹克斯的教育券思想更加关注教育资源的配置公平
詹克斯是最清楚地表明社会途径的代表之一，他强调教育机会的公平性应是政府政策的目标。以詹克斯的观点，教育券应该有选择地提供给那些低绩效的公立学校，并更偏向于资助那些相当贫困的家长。他所提倡的模型主要有三个特征：
(一)在教育提供者之间他支持市场和竞争，但是市场竞争应该受到规制而变得有效；
(二)引入补偿要素，以避免经济的、宗教的及种族的障碍；
(三)促进班级间的社会流动性。
詹克斯的教育券计划对教育经费起到更加公平地配置的作用。自由市场途径及政策途径的提倡者都关注教育消费者的权利和教育经费使用的效率，但是詹克斯这样的社会途径的倡导者更侧重于教育券资助对象的选择与分配的实现上。
这种补偿模型的特征就是事实上不允许学校收取超过教育券面值的额外费用。这意味着那些接收高收入家庭学生的学校的收入并不比那些主要接收低收入家庭学生的学校的收入多，因为在詹克斯的教育券计划中那些低收入家庭的学生能获得额外的资助。詹克斯的教育券计划，目的是要阻止学生间在社会和经济上的隔离，比如，学生不能因为父母没有支付能力而被排除在外，贫困学生在收到基本面值的教育券外还收到第二张补偿性的教育券。在他的模型中，市场机制同时得到了规制以避免因为完全自由竞争的教育市场所带来的消极影响。[5] 而且詹克斯的教育券是只限于在国立教育制度下使用的。[6]
詹克斯的教育券思想主要是想通过对低收入家庭获得额外的教育费用补贴，获得更多的公平的择校受教育的机会，而学校通过竞争获得学生的教育券，在保证弱势群体的受教育机会公平的前提下，提高公共教育资源的配置效率，学校间的竞争势必会提高公共教育资源在各学校间的有效配置。即詹克斯的教育券思想是通过公平的途径来实现效率。
五、教育资源的配置效率与公平是可以调和的——教育券可以是杠杆
(一)传统配置模式的失灵
教育资源包括公共教育资源与私人教育资源的配置可以通过传统的模式，也能通过类似教育券的模式。但是我们往往偏于极端，认为效率与公平是鱼与熊掌不可兼得的，其实不然。正是以前这种误解，才把我们带到了教育资源配置的死胡同，要么纯而又纯的绝对的公共配置，不顾及配置的效率与公平，使得如今的教育资源在各个层级的各种类别的学校中的配置极其不合理，即既无效率可言，也无公平可言，实际上我们面对的正是这样的现实；要么纯粹地通过市场配置，可是这种没有公平规则的市场在政府的某些扭曲的规则及行动促使下使本来已经不合理的没有效率的教育资源配置更是走向了深渊。
在公平与效率的关系上，多数论者承认公平与效率具有矛盾统一的关系，至于如何统一，有无“优先”与“兼顾”的道理，以及谁应优先，谁应兼顾，又存在不少分歧。[7] 回顾我国的教育资源配置方式，最大的问题就是缺乏一种统一的、长期的、系统的配置教育资源的思想，在配置思想上，总是偏向于一端的。如改革开放前，资源配置一味强调“大锅饭”，结果是没有效率的低水平的公平；改革后的“效率优先、兼顾公平”原则，结果是迅速出现严重两极分化，不但违背社会主义分配原则和目的，而且可能引起社会动荡。如果此时我们再次强调“效率必须优先”的论点，那么，资源将会越来越集中到少数人手里，资源配置不公平的悬殊将会越来越大。不但使百姓享受不到改革开放的成果，而且会使社会、经济中的矛盾激化，到头来，不但失去公平，连效率也会出现大倒退的局面。[8] 如果没有机会均等、政策公平和资源配置的公平，那么，我们即使是实现了历史上空前的效率又有何意义呢，改革的成果不为人民大众所享有，那么政府的合法性也会受到挑战。
(二)平衡的配置模式
如果说政府的主要职能是：第一，稳定价格与充分就业职能；第二，配置资源职能；第三，分配职能，这一职能关注像公平、公平与效率的权衡取舍等问题。[9] 那么政府在教育资源配置中的职能就应该是促进公平，提高效率，在公平与效率间做到平衡。在效率与公平之间的权衡可以借鉴约翰·罗尔斯的“正义的二原理”，它们的优先顺序规则如下图所示。
罗尔斯主张，应由国家提供保证平等的基本自由及均等机会，尤其是国家要对竞争的结果实行再分配，用以补偿那些处于最不利地位的人使他们的利益最大化，即在机会均等的条件下，通过自由竞争，然后将其结果进行协调，以期实现平等。[10] 正是因为教育市场及教育体制都不是完全的，所以“看不见的手”的伦理作用在市场中只能是部分实现，不可能充分而全面的体现出来，即自由的、效率并不能完全实现，它的失灵需要第二原则来调整。在正义第二原理上，我们可以用斯密的资源配置的公平观来解读，即配置的机会均等优先，兼顾配置或分配结果的相对公平，即有差别的可接受的结果的相对平等。[11]
在具体应用教育券这种教育资源的配置工具时，它的配置效率与公平思想都应该得到教育政策制定者和执行者很好的践行，需要他们的智慧与道德，因为道德是经济、政治、教育运行的重要法则。[12] 而有效率的教育政策的决策能否出台不仅仅取决于教育学家、经济学家和政治家的智慧，也取决于他们决策的规则，规则决定选择的结果，决定政策的好坏。[13] 因此，在教育资源的配置方式上，我们可以借鉴或构建教育券这样的方式，无论是弗里德曼式的教育券思想，还是詹克斯的教育券思想，他们都很好地调和了教育资源配置中的效率与公平的关系。从全世界各个国家、各个地区不同阶段的教育券的实施来看，如，詹克斯的教育券思想(可以面向所有学校不论是公立的还是私立的)在美国很多州及世界其他国家和地区得到了很好的实行，最近，一种私人资金资助的教育券类似于弗里德曼的教育券思想的教育券——“儿童奖学基金”，在美国全国范围也开始实施了，这种既带有慈善家式的又是普遍的教育券，面向全国开放。[14] 其成功之处也正是根据各自的实际情况很好地处理了教育资源配置的效率与公平，所以教育券是教育资源的配置效率与公平的杠杆。
(三)教育券配置模式解决失灵并达到新的平衡
我们可以通过教育券这种配置方式实现教育资源配置的公平与效率。其公平就是指使稀缺的教育资源在学校内部实现合理配置，其效率则指使稀缺的教育资源得到有效使用，即有效分配。[15] 而在教育资源的公共配置与私人配置中，可以通过政府直接配置的手段也能通过市场配置的手段，关键是这两种配置手段要有合理的结构，这种合理的结构能够在各教育主体间承担起合理有效的分配的重大责任，通过治理的理念，公共部门如政府与私人部门的联合努力才能保证教育资源配置的效率与公平，而教育券就是公共力量与私人力量的联合，既可以配置公共教育资源，也能配置私人教育资源。在配置公共教育资源时，弥补了政府直接配置失灵的没有做好的地方，即在保证配置公平的基础上提高效率，从而也提高了教育资源的利用效率并保证了教育公平，至少是教育资源享用的机会公平；在配置私人教育资源时，弥补了市场手段配置的失灵的没做好的地方，即在提高效率的基础上也兼顾公平，因为私人教育资源总是要流向最有效率的地方，但是教育券在私人教育资源配置过程中也起到了公平的导向作用。换句话说，如果弗里德曼等的教育券思想是保证教育资源配置的程序性公平，即受教育者在法律规定面前享受教育资源配置权利的机会是平等的，但是这种相似的机会平等可能因不同人的地位、起点、运气和努力不同而呈现出实际配置结果的不平等，因此，詹克斯的教育券思想正好是出于教育资源配置结果比较平等的考虑，这两种思想的融合实现了在自由基础上的机会平等与社会公正的平衡，即实现了教育资源配置的程序公正与社会公正的结合与平衡。[16] 所以，教育券正好能起到教育资源的配置效率与公平之间平衡的杠杆作用。用一图来简单表示就是：
