现行城市外来人口管理方式的弊端及其对策，本文主要内容关键词为：弊端论文,对策论文,外来人口论文,方式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A 【文章编号】1004-129X(2001)01-0018-06
一、现行城市外来人口管理方式的弊端
近几年来，城市社会为了强化对外来人口的管理，从中央到地方都作了很大的努力，1995年6月2日公安部发布了《暂住证申领办法》，各城市也相继出台了一些关于外来劳动力管理、建筑场所管理、私房租赁管理、外来人口计划生育管理方面的法律法规，建立起多项与之相配套的制度，取得了一定的成效。但是，城市社会对外来人口的管理仍然存在着较大的问题。从根本上讲，迄今为止，与社会主义市场经济体制相适应的外来人口管理制度和管理机制尚未建立。现行城市社会对外来人口的管理办法充其量也是过渡时期的权宜之计，问题甚多。
（一）计划式管理方式导致了管理的低效性
现行管理办法的指导思想是计划经济式的。这可以从社会舆论普遍地将农村劳动力自发地前往城市寻找工作的活动称作“盲流”和有关部门正在致力于建设“民工有序流动”工程等等方面表现出来。尽管理论界、学术界早在90年代初就对劳动力的商品属性形成了共识，但如今学术界和政府有关部门在劳动力商品流动这一问题上的时髦论点仍然是“民工有序流动”，看来计划思维模式在人们头脑中的影响的确是难以迅速消除的。马克思早在《资本论》一书中就向我们揭示过市场经济的规则运动寓于无规则运动中的原理，他说：“规则只能作为没有规则性的盲目起作用的平均数规律来为自己开辟道路”。也就是说，局部的暂时性的“盲目性”恰恰是规则运动即有序运动的表现和必然。显然，由地方政府精心组织和安排农民进城做工的做法只是计划思维模式的新产物，这种“有序”流动由于难以满足劳动力商品供给方（劳动者）和需求方（用人单位）各自不同的需求与偏好，而必然会象计划经济时代的城市劳动力供给体制一样，成为真正的无序流动。实际上，大量的由政府组织的民工纷纷返乡和绝大多数用人单位要求自主招用农民工的事实已经宣告有关部门津津乐道的“民工有序流动”的蓝图基本落空。现阶段的中国，一般的商品都难以实现政府安排的有序流动，何况有七情六欲、有个人需求和偏好的人呢。至于将职业和工种分为三六九等进而也将人分为三六九等的所谓“外来劳动力分类管理制度”则更是计划思维观念的体现，而与市场经济的平等、公正和自由竞争的精神格格不入。以登记、做证、收费和许可证（务工许可证已改称就业证，但实质未变）满天飞为特征的外来人口管理方式显然是一种计划经济色彩甚浓的管理方式。
在计划经济思维观念的影响和支配下，管理措施自然重视行政管理，忽视群众参与；重视强制手段，忽然引导机制；重视上级命令，忽视基层自主；重视对领导负责，忽然对老百姓负责；重视本部门利益，忽视社会共同利益。在我国经济市场化的步伐日益加快的今天，计划式管理办法的巨大力量将在高度自主灵活的市场条件面前逐渐消耗殆尽，变得效率日益低下。由于被管理的对象即外来人口不能自觉地参加到统一的社会管理秩序中来，最基层的管理人员即外来人口协管员既无权力也无责任，积极性甚低；而最有权力的责任的高层领导又不可能时时来关注外来人口的管理问题，重视度自然不够。这样，对外来人口的管理工作必然会陷入穷于应付的窘境，“管不胜管，防不胜防”的局面定将形成。但是，许多管理部门的工作人员似乎还不明白管理机制本身的欠缺，还以为是管理部门的权力不够大，或者是领导重视程度不够，因此他们常常呼吁增加本部门的权力、人员、经费和设施，并要求各级领导高度重视本部门的工作，要求处长、局长、市长及至省长对本部门的工作要月月讲，天天讲，他们说：“老大难，老大难，老大管了就不难”，他们提出的解决管理工作中存在的问题的第一项对策往往就是要建设“一把手工程”，盼望着领导能长出三头六臂。
（二）防范式管理方式把外来人口当作对立面
管理模式按其目的大致可以划分为两类：一类为防范式管理，其管理的目的在于通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，从而实现管理主体和他人的平安与幸福，另一类为服务式管理，其管理的目的在于通过管理使管理对象获得安宁与幸福，并实现管理对象与其他人之间的秩序与协调。
目前，我国城市社会对外来人口进行管理的各类管理制度基本上都是防范式的。首先，从法律规定方面看，在公安部的《暂住证申领办法》中，暂住人口除了具有“合法权益受法律保护”的原则性权利和“暂住证不受非法扣押”的具体权利以外，不具有其他任何权利，全部条款几乎全是暂住人员需要恪守的义务和需要承担的责任。其他的行政法规和地方性法规的规定也大体如此。法律是设定公民权利义务的规范，一般说来，在合理的法律规定中，公民享有的权利和承担的义务是大体平衡的。不应相差过于悬殊。其次，从具体的执法与司法实践方面看，各类管理机关（公安、劳动、工商、计划生育等）在行使管理权时，经常采取征收管理费，对未交费者罚款，对违法者打击等手段，超标准收费和巧立名目进行罚款也是一部分管理部门常见的管理方法，按照管理机关的行话来说就是“以收助管”、“以罚促管”。外来民工不仅不可能在城市政府那里领到一分钱的补贴，反而要向政府许多的职能部门交纳各种管理费、许可费等。城市政府的收费已成为外来民工的一项沉重负担。第三，从各类新闻媒体和社会舆论来看，城市社会之所以加强对外来人口的管理其目的就是防范外来人口危害城市居民的幸福与安宁。此类报导不胜枚举。第四，尽管《中华人民共和国劳动法》从规定劳动者合法权益的角度出发规定了参加工作的外来人口的一系列劳动权利和利益，可这些权益常常受到不法侵犯，有时甚至是来自城市执法机关和司法机关的侵犯，即使在这种情况下，许多执法的管理机关也仍然不把保护外来人口的合法权益与管理外来人口联系起来。
防范式的管理方式把外来人口当作了对立面，必然带来诸多副作用。尤其是当少数素质低下的管理人员借管理之机为自己或为自己所在的小团体谋取私利时，这种管理方式就蜕变为一种侵犯外来人口合法权益的工具，成为引发外来人口不满和怨愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如无管理、多管理不如少管理、管理机构与管理人员越多社会秩序反而越乱的局面。
（三）“只管手脚、不管头脑”式的管理方式使外来人口的思想品行放任自流
城市社会对外来人口进行管理的现行管理方式基本上都是“只管手脚、不管头脑”式的管理方式，即当外来人口“动手动脚”即违法犯罪时才进行干预，而平时却对外来人口的思想转变、情操培养、文化学习和法制教育等涉及精神世界的“头脑”问题不闻不问，放任不管。一方面，处在社会转型和城市化进程中的从农村来到城市的民工的思想观念和法制意识，犹如软泥一般，可塑性较强，既有向上演变的可能，也有向下滑落的危险，关键在于城市社会如何引导和塑造了。另一方面，选择入城打工经商的农民多是农村中比较有想法有抱负的青年，与他们在家的兄弟姐妹相比各方面的素质相对较高，许多人都是抱着见世面、学技能的初衷而来到城市的，工作之余多有学习科技文化知识和参加健康向上的业余文娱活动的愿望。据谭建光等人1996年在顺德市对5615名乡镇企业青年（外省市民工占65%）进行的抽样调查结果显示：企业职工业余生活的主要爱好是：欣赏音乐占15.2%，唱歌跳舞占14.6%，体育锻炼占9.9%，观赏体育比赛占8.3%，书法美术占7.0%，学习外语占5.8%，摄影占5.8%，集邮占5.6%，文学创造占5.55%，麻将扑克占5.5%，棋类活动占4.0%，串门占2.3%，其他占10%。但是，除少数条件较好且领导有见识的企业以外，城市社会几乎谁也不管他们的思想、文化和法制教育等问题。用人单位只管外来人口能否为企业降低成本增大利润，只注意民工的生产与劳动，连他们的基本生活条件也很少关心，哪有精力顾及民工们的业余活动和精神生活。城市政府的各类管理外来人口的机关仅仅对收费、罚款有兴趣，不知为民工服务为何物，更谈不上关注外来人口的思想品德引导、法制观念形成和情操培养等诸如此类的问题了。
在“只管手脚、不管头脑”式管理方式支配下，绝大多数外来人口只能处在一种与城市社会相对隔离的亚文化环境之中，只能在同类间形成交往的小圈子，并接受着城市中的不良文化。据宁波市政法委的调查，外来人口接触最多的文化传播媒体是录像点放映的录像和车站码头兜售的不太健康的期刊、小报，而对正常的大众传播媒体即广播、电视、报刊的接触很少。在这种不良文化环境的干扰下，外来人口自我修养、自我成才和自我进步的道路十分艰难与漫长，少数进取心不强而意志力薄弱者的思想品德自然向下恶化，进而产生并强化违法犯罪的意识，最终成为犯罪分子。另外一些民工不懂最基本的法律，其权益受到不法侵犯时，要么忍气吞声，要么意气用事，报复侵权者，自己成为罪犯。健康的文化知识是人们的精神食粮，思想品德教育和法制教育是一个获得良好社会效益而必须注入的投资，是应当支付的成本，我国城市社会普遍忽视对外来人口进行道德思想教育和法制教育，却希望他们个个品德高尚、遵纪守法，不干出盗抢拐骗的坏事来，岂不是有些一厢情愿？
二、完善现行外来人口管理制度的对策
目前我国城市的外来人口管理制度还存在着许多明显的缺陷和不足，需要不断地加以完善。完善现行外来人口管理制度的关键在于转变管理方式，使旧的管理方式逐渐被新型的管理方式所取代。为此，我们就来对此问题提出粗浅的看法与建议。
（一）新型的外来人口管理方式的基本原则
1.转变管理方式要以市场化为目标取向
社会主义市场经济条件下的外来人口管理制度是一种与市场机制适应的现代化的管理制度，但要建立这一制度不可能一蹴而就，需要政府积极的摸索和必要的时间。在从计划经济向市场经济转型的过程中，对外来人口的管理制度也必然兼具计划性和市场性，但有一点是我们应当明确的，这就是外来人口管理方式的变革方向必须是市场性的，即应以市场化为制度变革基本的目标取向。市场化取向的外来人口管理方式具有以下几个方面的特征：(1)管理机制的运行重市场力量引导，轻行政力量强制。市场引导机制实质上就是利益引导机制。新的管理方式将充分发挥各种管理行为的受益人参与管理的积极性，政府管理机关在这一过程中将起到指挥、协调、监督等顺水推舟式的作用；(2)原来的管理对象的地位大为提高，外来人口不仅参与管理的全过程，成为管理的主体之一，而且将实行自我管理，成为具有群众自治性质的群体；(3)在各类管理主体之间以及在各级管理机关之间具有明确的权力、责任划分，基层管理主体可以在规定的职权范围内自主管理，自主负责，不需要经常请示上级，上级机关也不再权责过分集中，事事亲自操办；(4)各级各类管理主体均对下负责，对外来人口负责，为外来人口服务，受外来人口监督。
2.转变管理方式以为外来人口服务为基本宗旨
防范式的管理方式将外来人口预设为可能危害城市社会安宁的洪水猛兽，基本上不考虑外来人口的正当利益与需求，无法把外来人口动员到城市安排的管理秩序中来，必然带来管理的低效率。同时，也常常被不法的管理人员利用，成为他们乱收费、乱罚款的工具，从而引发外来人口和管理机关之间的紧张和对立，使管理的初衷走向其反面。以服务式的管理制度取代防范式的管理制度是外来人口管理方式发展的必然方向。
服务式管理方式的宗旨是为管理对象服务，服务管理对象是管理方式的核心，管理主体所进行的各项工作都要围绕着这一核心而开展。建立服务式的外来人口管理方式要从多方面着手，现行的防范式的管理方式必须经过彻底的实质性的改造。首先，城市政府及各管理部门应当转变观念，正确认识外来人口进入城市的必然性和重要性，认识外来人口对城市经济增长和社会进步的积极作用，认识外来人口不仅是劳动力而是有利益和需求的人，彻底摈弃那种把外来人口视作洪水猛兽的错误观念，确立为外来人口服务也是为人民服务的新观念。其次，应该重新审查并修正以前制定的一些不合理的法律、法规，在修订和新制定关于管理外来人口的法律法规时，应注意增补外来人口可以享有哪些合法权益，可以享受哪些政府服务，政府及管理机关承担哪些责任，有关单位负有哪些义务等条款，使外来人口的权益和可享服务有法律依据，逐步改变现在外来人口的义务与责任过多而权利与利益过少的局面。第三，加强对管理人员进行品德、纪律和法制教育，全面纠正那种重收费、轻管理、不服务的工作作风，严厉惩处借管理之名巧立名目乱收费、乱罚款、乱抓人、乱处理的违纪行为，维护党和城市人民政府的形象。第四，逐步减少直至最后取消目前对外来人口收费过多过高的规定。外来人口也是该城市的纳税人，他们通过自己辛勤的劳动为用人单位创造了巨额利润，城市政府由此而得到了大量税收，城市政府的职能部门对之服务是理所当然的，不应该再要求他们重交一笔管理费。现行的做法实际上是一种双重征税，是不合理的。
3.转变管理方式要以教育外来人口为重要环节
前文所言，现行的外来人口管理方式只强调控制外来人口的行为，而忽视对其思想观念进行引导，等他们的违法犯罪意识形成以后再去试图制止他们的行动，显然为时已晚。放弃对外来人口进行思想教育和法制教育的机会，是现行外来人口管理方式的一大失策。因此，新型的管理方式必须弥补这一不足，将教育民工确立为新型管理方式的一项基本原则。
从外来人口入城、工作和生活的全过程来看，城市社会至少有四个机会教育外来人口，引导其思想观念向积极的方向发展。(1)在外来人口入城市办理暂住证、就业证和计划生育证明的时候，可以将教育资料（比如《外来务工经商人员须知》、《外来务工经商人员法律读本》等）及时地发给他们，并要求他们进行学习；(2)在外来人口与用人单位建立起比较固定的劳动关系以后，用人单位有义务利用空余时间对外来人口进行基本知识和技能培训及思想法律知识教育；(3)在外来人口有了比较稳定的居住条件以后，其居住地的居民委员会可以通过市民学校、外来人口学校等形式向他们进行思想品德教育和法制教育。(4)城市社会的各类传播媒体，尤其是对外来人口影响力极大的电视传媒，可以在任何时候对外来人口展开思想教育和法制教育的宣传。为此，我们建议城市政府认真地研究这一问题，制订出明确的外来人口教育政策和实施方案，将外来人口教育工作落到实处。
（二）政府引导的外来人口自我管理模式构想
现在城市政府对外来人口的管理之所以收效欠佳，原因之一就在于政府把外来人口仅仅视为需要严加防范的管理对象，而未把他们同样当作管理的主体，未能充分发挥他们参与管理的主动性与积极性。
人是需要结群的动物，从农村来到城市的外来人口更需要社群的帮助。外来人口身处举目无亲的城市中，城市环境是完全陌生的，到处充满着危险，单靠个人的能力很难在城市里立足并生存下去。因此，他们必须结伙结群，互帮互济，相互照应，以群体的力量来弥补个人力量的不足，除此以外没有别的选择。由于二元社会结构的存在，外来人口几乎不可能进入城市居民的交往圈子，只能在同样是外来人口的亲友和同乡中结成一个个相对的小群体。聚居一处的外来人口群体通常自发地组织起来，彼此相互帮助，提供服务，甚至共同确立一些简单的规则，共同推举或默认一位“老大”，形成有一定组织化程序的社群，学术界通常称为“自组织”。外来人口的自组织现象，已经被许多调查研究者观察到并且得到公认。中国社会科学院的蔡昉先生说：“这些应迁移者的需要而形成的外来人口组织及规则，因其处于正规性制度安排和组织之外，可以被看作制度外现象，或者说是制度与组织形式上的‘都市里的村庄’。这种制度安排或组织建设的基础来自于三个方面：以行业为中心，以聚居区为落脚点，以共同家庭为纽带”。从功能上看，外来人口的自组织通常有以下几种类型：(1)利益保护型，是以保护群体成员的共同利益而形成的社群；(2)机会供给型，是一种就业机会、收入信息、居住信息和生活信息共享的组织形式；(3)生活服务型，是一种能提供简便、便宜、有效服务的外来人口组织，主要是提供简便医疗、幼儿看护甚至治安保卫等服务；(4)困境救济型，是一种通过相互借钱、跑腿等方式救济成员于失业、疾病、受伤等困境的群体；(5)谋求私利型，是一种倾向使用不正当、不合法手段来维护群体成员共同私利的组织，争压地盘、欺行霸市、索取不义之财的便是这类小群体，其极端形式就是黑社会组织。不过，实际上的外来人口自组织常常兼具数种类型的功能，只是组织程度常常高低不一。
外来人口的自组织是他们“有强烈的制度和组织需求，而政府还没有准备好提供这种服务，就意味着产生了一个制度和组织的空白点，就会生长出一种替代”。虽然这种自发性替代并不正规，但这种不正规的制度却为外来人口入城和生活于城市提供了最基本的服务和秩序。据一项调查发现，约有75%的外来人口是通过自组织的形式而来到城市的，通过政府和企业安排等有组织形式入城的只占14%，而纯粹由自己闯荡的无组织形式入城的仅占7%。在入城市农民找不到工作、失业、受伤、生病以及处在其他困境时，外来人口自组织的相互帮助、相互救济、相互照应往往能起到缓和危难甚至解脱困境的作用，从而减少了处于困境的外来人口为了生存而挺而走险的可能性，在一定程度上保障着城市社会的秩序与安宁。假如没有外来人口自组织的存在，外来人口的痛苦将多得多，城市里的盗窃与抢劫现象将更加普遍。但是，外来人口的自组织毕竟是一种自发的制度形式，不足之处与缺陷甚多，前景堪忧。首先，外来人口自组织没有合法的地位，不被政府认可与支持，组织化程度低，难以进一步发展；其次，外来人口自组织没有经济来源，许多事情只能最低限度地去做，只能缓和成员的困境，要帮成员摆脱困境却力不从心；第三，外来人口自组织的功能比较原始，公德教育和法制教育等组织功能尚未生成；第四，外来人口自组织的发展与演变方向较盲目，缺乏正确的引导，有些自组织倾向于向极端利己主义的小团体发展，有沦为黑社会组织的危险。一句话，外来人口自组织的发展走到了急需政府帮助和引导的地界，有与政府管理制度相协调与结合的需要。与此同时，城市政府也不能作其它选择，只能顺应外来人口自组织的呼唤，来引导和帮助外来人口自组织向前进一步发展。这是因为，一方面，“隔靴搔痒”式的政府管理机制也急待改革，急需调动与发挥外来人口参与管理的热情与积极性，也有与外来人口自组织管理接轨与结合的必要。城市政府对外来人口的管理只有建立外来人口自组织管理的基础上，把准方向，顺水推舟，才能取得事半功倍效果。另一方面，在外来人口有强烈的组织需求之际，如果政府对此视而不见，不去满足外来人口的需求，正当的力量不去占领组织市场，那么流氓地痞就会去“关心”外来人口的需求，黑势力恶势力就会去占领组织市场。这就决定了城市政府必须负起领导与帮助外来人口自组织发展的责任，不容推卸。
那么，城市政府管理机制与外来人口自组织管理方式该如何接轨与结合呢？显然，取二者之长，补二者之短的结合形式是最佳的选择。政府管理机制力量强大但失之灵巧，外来人口自组织管理方式灵活却不明方向，故能取长补短的结合形式当是“政府引导的外来人口自我管理模式”。在这种新的对外来人口进行管理的模式中，城市政府的职能管理部门（应当设立统一的管理部门）对外来人口的管理将是宏观的间接的管理，具体事务交由外来人口自组织办理。
外来人口自组织的性质可以定位为“城市政府引导下的外来人口自我管理、自我教育、自我服务的群众性自律自助组织”，名称可用“外来人口自律协会”或“外来人口互助社”等。外来人口自律协会（暂名，下同）的宗旨在于通过自我管理、自我教育、自我服务的手段，培养外来人口的公德观念和法律意识，帮助成员克服困难，增强成员摆脱困境的能力，缓和各种矛盾与冲突，维护外来人口的合法权益与安全，整合外来人口群体的形象，从而实现外来人口与城市居民的和睦共处。外来人口自律协会的成员仍以自发的亲缘、地缘社群为基础，可作一定程度的调整，规模也可大可小，过大者下设外来人口自律小组。政府管理部门与外来人口自律协会之间的关系应由城市政府通过规范性文件或法规的形式予以明确规定，外来人口自律协会应该既有权利又有义务和责任。一般而言，外来人口自律协会负责登记外来人口的基本情况，办理或代办各种证件，教育成员遵纪守法和遵守计划生育的规定，调解纠纷，对所在社区的治安状况承担一定的责任等等。政府管理部门负责进行宏观引导，提供组织建设指导和具体业务服务指导，提供政策及必要的经费支持，监督自律协会的发展方向，制裁各种违法行为等等。
外来人口自律协会的内部管理方式当由城市政府以规范性文件的形式进行规定，应确保民主管理为基本原则，具体管理方式可灵活多样，一部分自律协会可参照他们熟悉的村委会或居委会的形式进行组织管理。参照村委会形式进行组织者，其管理机关为“外来人口自律委员会”（暂名，下同），由外来人口民主推选委员若干名组成。以主任委员代表自律协会，统筹全局，另设教育、调解、保卫、监察、联络、互助等委员，各负其责。外来人口自律协会内党、团员者，应根据党章、团章规定组织相应党、团组织，直接隶属或接受当地党、团组织的领导，要充分发挥他们在律己助人和遵纪守法方面的领导作用和先锋模范作用。自律协会内的受雇佣者即狭义外来人可依工种行业组织工会，接受当地工会机关的领导。个体经营者可以参加当地个体协会。自律协会内的女性外来人口可组织妇女组织，接受当地妇联的领导。当地政府、党团组织、工会、妇联应以与市民一视同仁的眼光来看待外来人口及其组织，热情关心他们的生活与发展，为他们排忧解难，积极引导他们进步。
政府引导的外来人口自我管理模式是一项重大的制度创新，是对现行的外来人口管理制度的一次大改革，涉及面甚广，牵一发而动全身。可供选择的实施方案是，先选择一些外来人口自组织程度高且当地政府比较重视的乡镇或城市社区进行试点，大胆试验，积极探索，总结出成功的经验以后再逐渐推开。
[收稿日期]2000-08-16