当前农村小城镇发展中存在的主要问题和对策建议，本文主要内容关键词为：小城镇论文,对策论文,农村论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
小城镇位于城市之尾、农村之首，与农村经济具有千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系，在12世纪前半期我国实现农业现代化进程中，小城镇必然会以较快的速度向前发展，从而是我国城镇化进程中的中坚力量。本文第一部分分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，以下各部分提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。
一、当前小城镇建设存在的主要问题
改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。下面，我们选择几个主要问题进行讨论。
1.小城镇的规模问题
当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人（注：在西部地区，有的少数民族乡镇只有几百人甚至更少，这种特殊情况不在我们讨论范围之内。）。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区，在该市175个乡镇中，总人口在5万人以上的只有2个，3～5万的75个，3万人以下的占56%，其中7个乡镇总人口不足1万人。中西部地区乡镇的人口更少。根据第一次全国人口普查资料，建制镇的规模和财政收入之间基本上呈正相关关系，即镇区规模越大，财政收入越多。建制镇财政收入(Y)和镇区户数(X[,1])、镇区人口(X[,2])、镇区非农业人口(X[,3])之间的函数关系分别为：
Y=1.1986X[,1]-909.4598(相关系数R[2]==0.9669)Y=0.2989X[,2]+59.6173(相关系数R[2]==0.9447)Y=0.4756X[,3]-470.7504(相关系数R[2]==0.9421)
现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小固然利于管理，但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。
首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。
其次，镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来，一个2～3万人规模的镇吃“财政饭”的人员150～180人而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。
第三，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费。各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍人口和其他资源的进一步集聚。
如温州市的柳市镇和北白象镇，综合经济实力一个是温州市第一，一个是温州市第八，镇域人口都是10万人，镇区人口都是5万人，历史上（1992年）同属于一个区，曾经有过联体发展规划，建成区中心距离4公里，目前事实上已经联在了一起。
再如温州市的龙港镇和鳌江镇，前者是温州市的第二经济大镇，后者也是该市的经济强镇。二镇的建成区人口分别为7万人和6万人，分属于苍南县和平阳县。两镇隔岸相望，不能互通，一条龙港大桥却建在离镇4公里之外的上游。在两镇建成区建大桥的方案提了十几年，终因分属于不同县而未能付诸实施。二镇距离虽近，但经济和社会发展不能形成互动和互补，规划也雷同。
又如在温州的东部，从瓯海区的永中镇到瑞安市的塘下镇，相距20公里，沿公路两侧居然有11个镇，已经成带状连在一起，单边的房屋最大间隔不超过100米，建筑以公路为街道式的布局，且都是“顶天立地”式的民房建筑，下面店铺，上面住家。水电等基础设施各自为政，小城镇管理十分困难。
问题在于，上述问题出现的背景是浙东南极缺具有一定集聚能力的中等城市，使得这一带的小城镇的经济实力很强但发展质量不高。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”是这一带小城镇发展格局的真实写照。在这种情况下，为什么不能突破原来的行政区划，把事实上成为一体的两个镇规划成一个镇或者一个小城市甚至中等城市？而这种现象在发达地区并不少见，如山东省淄博、烟台等地。近年来，北京市、江苏省等省市已经开始合并乡镇工作，通过行政区划变动的方式提高乡镇规模，增加小城镇的集聚能力，同时，也能够有效解决联片镇的发展问题。从资源配置角度看，这项工作不是做得早了，而是晚了。
2.资金问题
资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。正是由于投入资金多寡程度的差异，小城镇建设才有好和坏、先进和落后之分。小城镇建设资金的来源是多方面的，有政府投资，有企业投资，也有居民投资（大多以购房的形式），甚至还有外国组织或企业投资。在经济发展水平一定的条件下，一个小城镇投融资体制的完善程度是决定该小城镇投资强度的重要因素。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在这里，我们首先分析现行财政体制对小城镇投资的影响，然后讨论当前小城镇筹集建设资金的几种主要做法所存在的问题。
根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1/5到1/4，有的地方还可能要多一些。该市虹桥镇1997年预算内财政收入7800万元，镇政府分得财政总费用（含教师工资和离退休人员工资）600万元；灵溪镇（城关镇）1997年预算内财政总收入9200万元，镇政府分得1520万元（含教师工资和学校办公费800万元），镇财政预算外收入补贴预算内支出（不含城建投资）300多万元；水头镇1997年预算内财政收入5620万元，镇政府仅分得财政总费用670万元。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。
总的来看，小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来，小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策，乡镇政府很难打破它们的垄断权益，在一些地方县级职能部门在小城镇争相乱收罚款的现象比较严重，乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显。尤其是有些职能部门及其工作人员为了完成上级下达的任务以及受与个人收入直接挂钩的部门利益的驱使，在小城镇市场上吃拿卡要、以权某私的现象比较严重。根据我们的调查，1997、1998两年度南方某镇县级职能部门拿走的正当规费上解和不正当的罚没收入总额竟超过该镇两年财政收入的总和。这种状况不仅大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度，而且由于乱收费和乱罚款，又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体——广大农民和个体工商业者的投资积极性，而这正是小城镇建设和发展的活水源头。
在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。
“以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化；有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查，听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造。
“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。
有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围，有些乡镇还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间，变相加重了农民的负担，引起了广大农民的不满。
总之，把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起，从而使小城镇建设具有急功近利的色彩，而非经济发展达到一定水平后水到渠成的结果，在资金的筹集上就必然出现种种问题，其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展，有些问题甚至会带入下个世纪。
3.小城镇建设与农村经济发展的关系问题
小城镇位于城市之尾、农村之首，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。首先，小城镇是农村经济体制改革的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区，如浙东南、苏南、珠江三角洲、胶东半岛等。原因在于，小城镇是区域经济要素集聚的结果，只有区域经济发展到一定水平后，劳动力、资金和其他要素有了较大的剩余，小城镇才有可能发展起来。尤其是当粮食有了剩余后，农村劳动力才有可能从土地上转移出去，走向小城镇发展非农产业。
其次，从改革开放以来小城镇与农村经济发展的关系看，建制镇数量与农业总产值和农村社会总产值之间存在着极密切的正相关关系。根据《中国农村统计年鉴》等提供的数据，可以构建建制镇数量(Y)与农业总产值(X1[,2])和农村社会总产值(X2[,2])之间的回归函数模型：
Y=8199.65+0.458186X[,1](R[2]==0.963026)
Y=10038.54+0.099878X[,2](R2[2]==0.961067)
两式的R[2]均超过0.96，说明自变量和因变量之间存在着极强的正相关关系。这说明，改革开放 以来，集镇数量的减少和建制镇数量的增加，是和农村经济发展密切相关的。
第三，为农业和农村经济发展服务的机构主要设置在集镇和建制镇，如农业技术推广机构、庄稼医院、兽医院等。小城镇实际上是区域农村经济发展的服务中心。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系，小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃上新的台阶。北京市大兴县庞各庄镇是闻名遐迩的“西瓜镇”，农业的主导产品是优质西瓜，镇区经济也定在为瓜农服务和西瓜的加工、保鲜等方面，该镇也由此被确定为北京市全国小城镇建设试点镇。湖北省钟祥市胡集镇，本身是一个矿产资源带动型或工矿服务型的小城镇，但在发展中十分注重依托小城镇，加速镇域农业产业化进程。在发展农业产业化过程中，把培植龙头企业、建设市场体系、搞好基地建设与小城镇建设密切结合在一起，着重构筑城镇、企业和农民三者联结的桥梁和纽带。围绕农产品加工销售，着力把小城镇建成农业产业化的加工、销售中心。目前，已经在镇区兴建了生猪和肉鸡产业化龙头企业——湖北富祥畜禽集团和花卉产业化龙头企业——钟祥紫园等三个农业产业化龙头企业，直接和间接带动了1000多个农户走向致富之路。建成蔬菜批发等各类农产品专业市场6个，总摊位5000个，年营业额1.8亿元。胡集镇的做法表明，通过小城镇建设可以把千家万户的小农生产与千变万化的大市场紧密连接在一起。
早期发展起来的小城镇，大都与农业有着千丝万屡的联系，起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看，小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，我们认为，这正是我国小城镇发展迟缓的最重要原因。主要表现在以下几个方面：
(1) 小城镇的工业结构与农业的联系太小。尽管乡镇企业的集中度很低（只有大约8%左右的企业集中在建制镇），但仍然是小城镇经济发展的主体。而乡镇企业与城市大工业的同构性过大，高达80%以上。也就是说，尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50%左右，但其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从乡镇工业自身的产业结构看，80年代以来，乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30%左右，而80年代中期泰国和印度农村工业的产业结构中，以农副产品为原料的轻工业分别占55%和90%以上。另据联合国亚太经济与生活理事会(ESCAP)的调查，在大部分亚太发展中国家，农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50%以上，在孟加拉国占75%以上。我国农村工业的这种畸形结构与其在城市工业的夹缝中成长起来的经历有着密切的关系。
(2) 很多新建小城镇，尤其是相当一部分试点镇，往往把建设重点放在招商引资上，而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果是开发区泛滥，有的县几乎一个乡镇一个开发区，甚至一些根本没有开发价值的乡镇也不得不紧跟“形势”，办起了开发区。开发区泛滥的结果是对土地和资金的浪费。有的乡镇把开发区“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前来投资；有的还在开发区里建起了一定数量的厂房或职工宿舍；有的把土地圈起来后便让其荒芜着。
(3) 当前，农业产业化方兴未艾，农业产业化对于有效解决小生产和大市场之间的矛盾，引导千家万户农民走向市场，并逐步实现农业现代化具有十分重要的意义和作用。农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足，而据有关学者推算，在全国2000万个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业（注：《中国资产新闻报》，1998年10月12日。）。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。
我国小城镇发展中还存在着很多其他问题，如管理体制问题、乡镇企业发展问题等，限于篇幅，本文不赘述。我认为，我国农村小城镇建设在总的原则上应该充分发挥各地的资源优势，农民城农民建，并且通过制度创新推进小城镇发展。当前，最重要的是要解决小城镇建设重点的确定、乡镇合并、小城镇规划以及投融资体系改革问题。
二、合理确定小城镇建设的重点
目前，全国共有19000多个建制镇，26000多个集镇，二者相加，全国以农民为投资主体的小城镇数量已经突破5万大关。这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是17000个一般建制镇；第三个层次是26000多个乡人民政府所在地和国有农林牧渔场所在地等达到一定规模的集镇，这类小城镇规模较小，几乎没有什么城镇功能。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力的能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和不足2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。
分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。东中西部地区的财政能力相差极大，尽管都处于“吃饭财政”的水平上，但中西部地区要更紧一些，有的地区的乡镇连工作人员的工资都无法按时发放，西部地区的镇财政加上上级补贴后仍然收不抵支，更谈不上集中财力建设小城镇。我们认为，根据我国小城镇发展的实际情况，对三类地区应该采取不同的方针，分类指导，有重点地发展。
具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇（注：这里的“城关镇”是广义的，有的地区县改市后，城关镇也相应改为区，但仍在我们讨论的范围之内，即县级政府所在地。）和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，国家级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。
把城关镇作为小城镇建设的重点是有依据的。首先，城关镇发展的历史比较悠久，有的已有几百年甚至几千年的历史，一直是全县（市）经济、政治和文化的中心，发展的基础条件好。其次，城关镇作为县级政府所在地，其建设状况不能不受到县市领导的关注，能够集中全县的财力、物力进行建设。实际上，县市政府各部门办公用房和住房的建设本身就是小城镇建设的重要方面，对小城镇建设能够起到很大的拉动作用。再次，城关镇的规模较大，对资源的集聚能力强，能够对全县（市）的经济发展起到带动作用。可见，城关镇成为县市小城镇建设的重点后，不仅能够对县级经济产生强力拉动，还能够对其他建制镇和集镇产生带动和示范。
实际上，城关镇和强镇已在农村城镇化和农村经济发展中起着十分重要的带动示范作用（注：本部分资料摘自浙江省农调队专项处邵建伟：《浙江小城镇的发展现状与对策思考》（打印稿）。）。首先是城镇化水平较高。根据小城镇抽样调查资料测算，浙江省的小城镇镇区人口达1000多万人，占小城镇总人口的33%，占浙江农村人口的24%。县城关镇的镇区人口比重为61.2%，百强镇（注：浙江省的百强镇包括部分城关镇和部分集镇。）的镇区人口比重为57.8%。调查小城镇的平均镇域面积为7880公顷，其中镇区面积834公顷，占镇域的10.6%；建成区面积318公顷，占镇域的4.0%。城关镇平均镇域面积11458公顷，其中镇区面积占17.7%，建成区占7.6%。百强镇的平均镇域面积8963公顷，其中镇区面积占17.5%，建成区面积占8.3%。城关镇的建成区面积是非城关镇的4倍多。
其次，城关镇和强镇镇区的基础设施建设情况好于一般小城镇。浙江省小城镇抽样调查资料显示，镇区的自来水普及率城关镇97%，百强镇99%，均已达到浙江省“九五”计划目标95%的水平，而非城关镇为78%；生活用燃气普及率城关镇和百强镇均为92%，超过“九五”计划目标80%的水平，而非城关镇为75%；上水管道铺装率城关镇95%，百强镇98%，而非城关镇为77%；下水管道铺装率城关镇84%，百强镇90%，均超过“九五”计划75%的水平，而非城关镇为60%；电话装机容量城关镇23854门，百强镇23659门，而非城关镇为4069门；绿地覆盖率城关镇12.2%，百强镇7.7%，而非城关镇为4.0%；集贸市场数量城关镇和百强镇均为9个，而非城关镇为4个；各类学校城关镇27个，百强镇23个，而非城关镇为6个；每万人拥有医务人员数城关镇24人，百强镇20人，而非城关镇6人。
第三，经济发展水平高，吸收劳动力能力强。仅就吸收外来劳动力一项指标看，抽样镇镇区平均吸收外来就业人口6650人，占镇区就业人口的31.1%。其中城关镇镇区吸收外来就业人口25110人，占镇区就业人口的34.5%；百强镇吸收外来就业人口24220人，占镇区就业人口的35.5%；非城关镇吸收外来就业人口2659人，占镇区就业人口的25.8%。吸收劳动力能力是经济发展水平的集中体现。就财政收入、乡镇企业利润总额、国内生产总值等项指标看，城关镇和百强镇也远大于一般建制镇。
通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展1个30万人左右的中等城市和1～2个5～10万人的小城镇；人口在50～100万的中等县，发展1个20～30万人的中等城市和1个5～10万人的小城镇；50万人以下的小县发展1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展1个50万人左右的城市和5～10个10万人的小城镇，100～150万人的县发展30～40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展1个20～30万人的城市和3～5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。
三、乡镇合并与小城镇建设
为了有效解决小城镇规模偏小问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。如北京市顺义区1997年经过合并后乡镇数量减少了6个，昌平县1998年调整后乡镇数量减少了10个。山东省正在进行的乡镇合并工作的基准规模是镇域面积100平方公里、人口5万人。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题。
1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化
经过建国50年尤其是改革开放20年的发展，各地都基本形成了比较明确的经济区域。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂，否则，将不利于区域经济的发展和结构优化。当然，当经济区域过大而不得不划分为若干行政区域时，也要考虑到各行政区域资源之间的互补性。总之，要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。
2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰
乡镇合并后面临着一系列问题，如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等，这些问题的解决，都要以能否真正推动经济发展为标准。这些问题在理论上比较容易说通，但在实际处理时往往出现偏差。如江苏省新沂市2000年4月7日宣布该市阿湖镇与黑埠镇合并，镇名为阿湖，镇政府驻地却在黑埠村。而两镇的历史文化、经济发展和小城镇建设状况相差极大。阿湖镇是一个有600年历史的古镇，素有“小南京”之称，被民政部命名为全国农村社区服务示范基地，是该市首批“小康镇”之一，镇区街道纵横交错，沿街店铺林立，是一个已具相当规模的小城镇。而黑埠于2000年2月28日刚刚建镇，到宣布合并时，镇史只有38天，主要大街呈“十”字交叉，街道狭窄，摊点缺乏管理，交通不便，给人的感觉像个集镇。在办公场所上，原黑埠镇政府只有一排平房和一栋两层小楼，而原阿湖镇却拥有一座设计合理、功能齐全的办公大楼。在这种情况下，将合并后的镇政府驻地确定在黑埠村，广大群众有很多担心：担心政府在新驻地搞重复建设，给农民增加负担；担心已有的基础设施造成浪费；担心阿湖经济得不到发展。市委、市政府得知这些担心后，派出工作组进行考察，最后作出了“两地办公，共同发展”的决定。现在，镇党委、政府的领导和各职能部门的工作人员每天奔波在两地之间，原阿湖镇的基础设施也处于闲置状态，经济发展也受到很大影响（注：周伟：《“以小并大”怪，两地办公难—江苏省新沂市阿湖、黑埠两镇合并情况调查》，载《光明日报》，2000年6月19日，第1版。）。应该看到，镇驻地的选址是历史形成的，与其经济实力、文化底蕴、历史条件密不可分，不应当人为确定，目前“两地办公”就充分说明了这一点。这一教训也应该被其他地区合并乡镇时所汲取。
3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业
主导产业一般不是指在经济结构中所占比重最大的产业，而是指具有较好发展前景，对相关产业能够起到拉动作用的产业，并以此拉动区域经济的发展和农村剩余劳动力的转移，使小城镇真正成为区域经济的“发展极”。实践证明，主导产业的形成和崛起，能够有力地带动相关产业的发展，促进小城镇的经济发展和小城镇建设。主导产业的形成要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的，它的确定，应该以市场为导向，以经济效益为原则，以资源条件为基础，而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设上新台阶。主导产业是一个镇经济发展的“品牌”，如北京市庞各庄镇的西瓜产业，平谷县有关山区乡镇的大桃产业等，同时，也是带动其他产业发展的“龙头产业”。
4.与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模
村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。
四、注重小城镇的规划工作
1.小城镇规划方面的现存问题
规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循，就会变成一团乱麻，也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题，主要有：
(1) 过分贪大求洋，好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道，有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15～20万人作规划，有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地……这些现象的出现，不仅浪费了宝贵的耕地，而且由于规划过分超前，实际上也无法实现。
(2) 很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇，都可以看到相同或近似的高楼大厦，层出不穷的“某某精品一条街”，大面积的玻璃幕墙，清一色的“水泥丛林”，这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来，“把马路让出来，把电灯亮起来，把垃圾收起来，把高楼建起来”等等，这就是城镇化了，就由农村变成城市了。这实际上是对城市的误解，是只看到了城市的躯壳，没有看到城市的精髓。
(3) 很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展，才导致镇与镇之间首尾相连，成为“龙形”，已经成为进一步发展的“心腹大患”，应该尽快制止这种做法，起码在中西部小城镇的发展中不要重现。
(4) 随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。
2.合理的小城镇规划的特点和要求
从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点：一是超前性，即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性，即优化布局，节约土地。每个小城镇都要规划好六区（基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区），并妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，做到量力而行，又尽力而为。三是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、社会、文化特点的集中体现。因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，即完全把大城市高楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇来，必然使小城镇失去自我，失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。
鉴于小城镇规划的重要性，国家建设部门要对其进行统一管理和规范，各个小城镇在制定或修订规划时也要放在“百年大计”的高度。具体说来，注意以下几点是十分必要的：
(1) 培育或建立起一批擅长或专门从事小城镇规划工作的单位。小城镇是处于城市和农村之间的过渡性层次，它的特点是既具有城市的特征，又具有农村的特征，最主要的是与农业、农村和农民保持一种水乳交融的密切联系，否则，小城镇的建设和发展就会成为无源之水，无本之木。小城镇规划也要体现出这一特征。但我们注意到很多小城镇的规划是由大城市的规划设计部门做的，这类部门最擅长的是大中城市的规划设计，抓不住小城镇最主要的东西，因而做出来的规划往往是大中城市的翻版，小城镇“小”的和“农”的特色体现不足。山东省某县城关镇原聘请上海一家大型规划设计单位用了半年的时间做出了规划，但各个方面都不满意；后又聘请济南市某高校一家专门从事小城镇规划工作的单位进行设计，几个月就拿出了真正体现该镇特色的规划。问题在于，目前专门或擅长从事小城镇规划设计工作的单位很少，而从90年代到21世纪前半期，我国正处于小城镇高速发展时期，小城镇规划的供和需之间严重脱节，这是目前小城镇规划不能令人满意的最主要原因。因此，建设部门应针对小城镇的特点，培育或建立一批专门或擅长从事小城镇规划设计工作的单位，并不定期推出一些设计得比较好的示范性规划，以供其他小城镇参考。
(2) 小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的最基本点。我们之所以对许多小城镇的规划不满意，最主要的原因就是规划者在设计时没有完全体现“以人为本”的思想。二是让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样，才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。
(3) 把老城区改造放在小城镇规划中比较重要的位置上。小城镇规划要以节约土地为重要指导思想，在处理新老城区之间的关系时，首先要体现老城区的更新和改造，仍然满足不了小城镇发展的需要时再开发新城区。
(4) 规划的制定要严肃认真，要发动社会各界广泛讨论，一旦制定出来以后，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，要严格按照规划来执行，不能随着乡镇主要领导人的变动而随意更改。
五、小城镇投融资体系改革
当前，绝大部分小城镇建设仍然以镇财政投资为主，这是小城镇建设进展缓慢的重要原因。改革的方向是坚持多渠道、多方面筹集资金，逐步建立起集体和个人投资为主，国家、地方、集体、个人、企业（包括外资企业）共同投资建城、兴城的多元化投资体系。
1.政府投资应该主要用于引导小城镇的发展方向，引导其他主体的投资
政府投资包括两大部分，一是小城镇政府，其财政节余主要用于城镇基础设施建设。二是县级以上政府，建议设立小城镇建设专项资金，用于重点小城镇的建设。尤其是中央政府和省级政府的专项资金，应该主要用于试点和示范小城镇的建设，取得经验后向一般小城镇推广。
2.建设银行应设立专项资金用于小城镇基础设施建设
借贷的主体可以是镇村集体经济组织，也可以是内资或外资企业，但这部分资金不能用于小城镇基础设施建设以外的其他用途。因此，银行应对这笔资金的具体用途作出严格规定，如道路、给排水设施、饮水设施等。其他银行也可以设立这方面的专项资金。
3.通过制度创新，增加小城镇资金来源
(1)改革土地管理和小城镇土地使用制度，以地方性文件或法规形式，引导农民和镇村将征地费转化为城镇开发性投资，在此基础上，逐步建立和健全土地征用费管理办法，将土地资本转化为产业资本。
(2)改革户籍管理制度，进城农民需要建房、购房，以及其他花费在生产、生活上的投资，也是小城镇建设的重要资金来源。
(3)改革金融体制，在小城镇创办股份制性质的金融机构，为小城镇建设提供更多的资金来源。
4.鼓励农民和农村集体经济组织积极投资小城镇建设
农民和农村集体是小城镇建设的主体，要按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，鼓励农民进城务工、经商、办企业，鼓励农村集体经济组织的资金等资源向小城镇流动，鼓励他们开发和从事小城镇基础设施建设。
5.采取灵活的投资机制，扩大小城镇建设的资金来源
积极发展小城镇房地产业，一方面可以满足进城农民的需要，另一方面可以通过房地产开发使这批资金流动起来，不断增加收益，形成小城镇建设的重要资金来源。推行小城镇基础设施有偿使用和有偿服务制度，不仅可以有效缓解城建资金的不足，而且有利于促进小城镇基础设施建设步入良性循环的轨道。
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