从公正与民主的角度看城镇低收入群体问题，本文主要内容关键词为：低收入论文,角度看论文,城镇论文,公正论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.城镇社会低收入群体是指城镇中具有劳动能力、但在投资和就业竞争中居于劣势，只能获得较低报酬的社会成员。目前我国城镇社会低收入群体主要是亏损、双停（停产、半停产）、破产国有、准国有（集体）企业的职工及离退休人员。亏损、双停企业中的职工也称在职失业者，包括富余人员、待岗和下岗职工。城镇低收入群体中有一部分职工另有收入来源，也有的职工不愿接受新职业，但这样的人人数很少，对整个群体没有结构上的整体解释力〔1〕。最近， 我对呼和浩特钢铁厂进行了初步典型调查，这个停产两年的企业现有6000多下岗职工，他们大多在不折不挠地四处寻找工作，但谋到出路者不足30%，其中多数人的工作朝不保夕，极不稳定。
城镇低收入群体是整个社会低收入群体的一部分，与之相提并论的还有农村低收入群体。但为什么将城镇低收入群体与公平和民主联系起来讨论，而不涉及农村社会低收入群体呢？这不仅有个为了行文方便而界定讨论对象的问题，更主要的是因为，目前我国农村居民的收入分配差距处在比较合理的区间，形成差距的原因大体上也是合理的。首先，农村各种承包经营责任制使农民有了生产经营的自主权，从制度上提供了最基本的增加收入的环境。其次，经济结构的不同导致了农民收入的差距。再次，家庭劳动力数量的多少和文化素质的高低与农民收入的增加密切相关。农民之间收入差距的扩大，基本上是在起点平等的基础上展开的，是劳动者个人能力的一种竞赛，应该给予充分肯定。当然，农村的贫困问题和部分农村干部滥施权力带来的不公问题，亦需高度重视。
与农村低收入群体问题相比，城镇低收入群体问题的性质则明显不同。近年来城镇居民之间的收入差距逐年扩大，主要表现为行业收入分化显著，职工名义收入和生活费收入脱节，拖欠职工工资、离退休职工离退休金、职工医疗费用日趋严重，基本生活保障开始受到危胁。呼钢拖欠职工工资（原工资的50—70%）累计达8个月， 拖欠退休职工退休金累计达4个月，医疗费已基本无暇顾及， 有的职工因无钱治病而死在家里，老年职工对自己的余生极为忧虑。这一严重局面的出现，除了企业转轨建制、城市社会结构转型、经济周期波动等因素影响而外，更主要的是由各种社会不公正和不民主制度带来的，某种意义上，其深层次问题并非经济因素问题，而是非经济因素问题。
2.从重建社会保障制度的角度来看社会不公对城镇低收入群体的影响。应该说，建国几十年来，我们不是没有建立社会保障制度，而是建立了一种以企业为该职能载体的社会保障制度，这种企业化的保障制度曾取得了举世瞩目的成就。但它有其自身无法克服的缺陷，其中之一就是在改革条件下苦乐不均，大部分负担较重的老企业，过去都曾为国家做出过重大贡献，当时这些企业对统收统支的“统收”贡献颇大，而对“统支”索取甚少〔2〕。据统计，1980年， 国有工业产值占工业总产值的76%，国有企业上交的利税占国家财政收入的82%，二者的比例差别并不大。但到1995年，国有工业产值只占工业总产值的34%，国有企业上交的利税却仍占国家财政收入的71.1%。国有企业过去几十年上交的利税中也没有预留养老保险金，1979年以前总工会系统按工资总额的3%提取并统筹使用的劳动保险基金的结余几亿元， 也在“文革”中并入了财政。1978—1995年，国有单位离退休退职人员与在职职工人数之比由1∶26.2上升到1∶4.6， 其保险福利费用总额相当于其工资总额的比例由19.0%上升到25.4%。按此趋势发展下去，国有单位的主要职能将有一半是养老〔3〕。而当国有企业最需“统支”来支持时， 这种体制已不复存在了。
可见，我国虽然长期实行低工资，但用于社会保障的这部分钱还是有的，只不过没有给个人和保险公司，而是由国家财政统一集中投资，形成了现有的国有企业。因此，按每个职工干部的工龄，解决住房，实行公费医疗是应该的。改革住房和医疗制度，是把这部分基金发给个人。至于退休金更是如此。按照工龄计算，一个30年工龄的职工，如果被企业辞退或下岗，应该按照工龄将以前的存款补齐。在建立社会养老保险制度时，也应该按照工龄，将全体职工过去的养老金，由国家财政补齐〔4〕。目前正在试点推广买断工龄（或买断企业、买断身份）， 应充分考虑到这一点。主要办法就是动用适量的国有存量资产，以补充改革过渡所需巨额社会保险基金的不足。那种通常以为社会保险基金只能来源于企业与职工的共同负担的看法，是行不通的。
在经济学上有所谓“帕累托最优定理”：如果整个社会有一部分人得益，其他人也没有吃亏，那么就达到了最佳状态。把这一定理运用于我们面临的问题，就是必须对受到损失的职工，尤其城镇低收入群体，给予适当的补偿，而不能使这部分人一再付出代价。对于以前的欠帐，如果不是痛快而公正地给予补偿，那么改革将无法前进；即使能够前进，其意义何在呢？
3.从行业收入分化显著角度来看社会不公对城镇低收入群体的影响。城镇居民之间的收入差距，主要表现为行业之间、企业之间的收入差距不断扩大，企业内部则仍然盛行平均主义。这表明城镇职工收入变化是以单位为本位的集团竞争的结果，而不是劳动者之间个人能力较量的结果，因此这种竞争是在起点不平等基础上展开的。少数企业凭借生产资料占有上的优势，得天独厚的市场条件和级差效益，较少的退休职工和富余人员负担，以及特许的优惠政策等，占尽了天时地利，政通人和，成为所谓“效益好的企业”，理所当然地要为本企业职工多谋利益。而另外一批企业，从来就没有那么多的有利条件，在竞争中注定要成为效益不好的企业，或者亏损关停企业，这就使国有企业、准国有（集体）企业之间的职工收入有了很大差别，并且越来越大，制造出了目前这样一个日益庞大的城镇低收入群体。一个城市内，职工平均收入最高的企业与收入最低的企业，相差数倍甚至10倍以上已是十分普遍的现象〔5〕。而且，“肥水不流外人田”， 许多“效益好的企业”的用人制度是“子弟兵制”、“关系户制”，基本是内部封闭，不面向社会和劳动力市场的。
国有企业之间职工收入差距如此之大，这是任何一种按劳分配理论都无法解释的。这就必然会推动大量企业去寻找各种补偿利益的方式，强制性地到制度外去寻找释放矛盾的途径，即所谓“体制外”分配方式。国有资产因之而大量地、悄悄地流失了。有人认为，“国有企业在很大程度上已演变为国民收入分配的一个工具，其自身随着资产的不断流失，日渐成为一个空壳”〔6〕。在这一过程中， 由起点不平等造成的优势企业和劣势企业最终都将垮掉，只是劣势企业输得更早、更惨，由此出现的低收入群体受到不公正待遇是显而易见的。
这表明国有企业分配体制非根本改革不可。目前可以操作的办法是加强政府对国有企业收入分配的宏观调控，进一步完善工效挂钩的管理办法，并将计税工资与工效挂钩结合起来，逐步完善并推广计税工资管理办法，促进企业公平竞争。尤其要对处于垄断经营地位、非劳动收入增长过快的行业和部门进行重点监控，加强对此类企业的财务管理和税收征管工作。当然，用削平“山峰”的办法远不能填平“低谷”，解决低收入群体的问题，更多的还需要依靠财政以外的其他经济手段才更为积极有效，而且原则上并不是要把高收入群体的水平拉下来，主要还是要将低收入群体水平升上去。
4.从“寻租活动”和“内部人控制”现象看社会不公正和不民主对低收入群体问题的影响。所谓“寻租活动”是指官场上的权力出卖活动，其根源是经济转轨期，政府仍保留着部分计划经济直接干预市场和企业的权力，一些追求私利的官员便把这种权力人格化，并转化为资本以寻求承租者。而一些缺乏竞争力的劣势企业，为赚取超额利润，便采用“公事私办、私事公办”的手段，以有形的、无形的、现货的、期货的资财为报酬，从这些官员手中换取超越规定范围的特许，由非公开市场堂而皇之地进入公开市场。所谓“内部控制人”则是对企业而言的，其产生的原因是政府初步转变职能，通过放权让利，以抓利税上缴和承包经营代替监督教育，于是一些国有企业的经营者便通过膨胀的权力，肆意侵犯包括国家在内的出资者的收益权，从中牟取私利。这种利用管理权和经营权的致富者，其人数之多，资财占有之巨，都超过了目前包括“三资”企业在内的私营企业，因而也就成了中国现阶段贫富差距拉大的又一主要因素〔7〕。正是这种官商勾结、权钱交易、 权力拜物教与商品拜物教的奇妙交杂，搞垮了一个又一个好端端的企业，使国有企业效益大面积滑坡，制造了目前这样一个可怜可叹的低收入群体。
最近的一项权威调查显示：国有企业盈利的诸多因素中，“产品适销对路”和“一个好的领导班子”位居前列；国有企业亏损的诸多因素中，第一位的就是“领导班子素质差、窝里斗、决策失误”；职工认为国有企业最需改革的诸多方面中，首先是“企业经营机制”，其次便是“企业领导干部体制”〔8〕。 企业领导干部制度的改革就是“内部控制人”制度的改革。大量事实证明，搞好一个企业需要一个好产品，一个好班子和一支好队伍，而搞坏搞死一个企业，一个厂长就足够了。这已成为企业内外上下的一个共识。应该说，国有企业效益滑坡，低收入群体的出现和扩大，现行企业领导干部制度难辞其咎，其责任不仅仅在厂长、经理，也不仅仅在领导班子，更主要的在于党委政府任命厂长（经理）和领导班子的制度。既然有那么多素质低的、不团结的、私欲重的领导班子，这不是任用者一手造成的吗？被用者如果有责任，那么用人者的责任就更大。就此而言，企业广大职工群众是无辜的，但受害的却是他们。
代替上级选拔任命制的最有效办法就是还用人权于职工群众，由职工群众以一定的民主程序推荐聘任并监督企业法人代表。要相信职工有能力做到这一点，而且比其他任何方式更容易做到这一点，比现有的用人制度经济许多倍。只有这样，才能真正实行厂长（经理）负责制。因为只有这样，厂长（经理）才会对国家、企业、职工负责，而不再对上级和自己“负责”。目前还要注意，即使对实行股份制改造的国有企业，在这转轨时期也不可完全按个人股份多少来确定企业经营者，并防止政府变相任命企业经营者，而必须严格按《公司法》确定“两会一长三师”。
对于国有企业的生存和发展来说，对职工群众的生活和工作保障来说，关键在于用人制度，而用人制度的改革关键在于发挥职工群众的民主权利。近年来，包括《劳动法》、《公司法》在内的各种法规不可谓不健全，但何以执行不力？无民主之故也。这时，民主绝不是奢侈品，而是必需品；只有政治民主，才能保障职工的经济民主。否则，他们必将成为潜在的低收入群体，并很快转化为显在的低收入群体，进而掉入贫困绝境的深渊。
5.从社会分层制度体系的“身份制”和“单位制”改革角度看社会不公正对城镇低收入群体的影响。在计划经济体制下，全部社会资源都控制在国家乃至中央政府手中，与此相对应，中国社会分层最突出的特征是“身份制”和“单位制”的制度体系。所谓“身份制”，是指全社会成员均依“城市人”和“农村人”两种身份或“干部”、“工人”和“农民”三种身份被区分开来。这种身份划分是国家赋予的，不同身份之间是有明显的差异，不能随意转换。所谓“单位制”，是指城市中的大多数社会成员被国家组织到一个个具体的、由国家所建立的“单位组织”中。这些单位组织一方面具有社会资源分配的功能，另一方面还是国家实行社会控制的重要方式。社会成员进入某个单位组织，他的权利、地位就有了不同程度的保障。“身份制”和“单位制”这样一种制度体系，在中国现代化过程中曾发挥过极为重要的作用；但其弊端也是显而易见的，如制度的刚性化对积极性的压抑，先赋性地位决定因素对社会行为的误导，以及在此基础上产生的利益差别的固定化〔9〕。
70年代末以来中国社会所发生的变革，使国家占有绝大部分社会资源的状况发生了根本性变化。社会资源一方面从国有体制向外分散和转移，即非国有经济的发展；另一方面在国有体制内从上向下、向地方和单位分散和转移，即地方和单位组织自主权的扩大。概称之曰：放权让利。由此，原有的“身份制”和“单位制”社会分层制度体系发生了重大变化。
一开始是先向农民放权让利。农民问题一直是我国的首要问题。我国实行工业化并未提供让农民分担工业化成果的有效机制，农民一再成为工业化的牺牲品，而城乡分割身份制则使这一问题制度化，使农民处于社会分层结构中的最不利地位。所以对农民放权让利意味着给予和补偿，农民的地位大为改观。
随后是对城市的各类单位组织放权让利。就国有企业来说，行政放权和承包使企业成为相对独立的利益主体，企业管理一方面追求利润的最大化，另一方面也追求职工和个人利益的最大化。对行政事业单位的放权让利则变成了国家鼓励各单位“创收”，而单位又倡导或默许职工从事第二职业，其结果是一些政府部门、司法机关、国家垄断行业和非营利性的学校、医院等事业单位，都利用各自的权力进行“创收”，第二职业在很多人那里成了主业。表面上看来，各单位组织、各类劳动者都皆大欢喜，但深层问题则十分严重。放权让利使中央财政的再分配能力降低。与此同时各种行政开支的膨胀对财政形成倒逼机制，原有的“单位制”非但没有被削弱，某种程度上反而得到了进一步加固。与“单位制”相联系的“工人”和“干部”的“身份制”，虽在“体制外”意义有所丧失，但在“体制内”仍未发生实质性变化。放权让利已走到了尽头，“单位制”和“身份制”需彻底打破，否则改革将无法进行。
但问题是，打破“单位制”首先是从企业开刀，行政单位和事业单位则仍然留在体制内而安然无恙。如果单位保障制向社会保障制的过渡已经完成，倒还说得过去，而恰恰社会保障制度又未完全建立起来，企业职工由谁来保障呢？退一步讲，如果行政、事业单位机构设置合理，人员精干，工作高效，将其基本纳入体制内也许是应该的，甚至是必需的，尤其国家机关，更是无可厚非。但问题是恰恰出在行政、事业单位始终机构臃肿，人浮于事，效率低下，而行政费开支却连年膨胀。何以一方面要先行使企业部分职工缺乏生活和工作保障，另一方面又要让纳税人来供养那么多闲人呢？
从身份制的变化来看，“工人”大多集中在国有企业，“干部”大多集中在行政、事业单位。工人逐渐改变了原有身份，现在实行的股份合作的国有企业，工人以新的身份出现了，但干部的身份还未发生实质性变化。当然，问题的关键并不在于谁的身份改变了，谁的身份未改变，而在于现在工人缺乏保障，而干部仍有保障，不能同甘苦，共进退。这是不公平的。改革是要付出代价的，但何以要让工人付出代价，而不让干部也付出代价？何以要让群众付出代价，而不让领导也付出代价？而且工人群众付出代价的数量不在少数，时间不会是短暂的，程度不是轻微的。那种笼统地以改革必然要牺牲一部分人的利益为理由，而无视问题的性质和严重程度的态度和做法，是不能令广大工人群众尤其是低收入群体所接受的。因为这样的改革其意义已被扭曲，方向已经偏离。
从社会公正与民主的角度来谈城镇低收入群体问题的根源，除了上述一些表现外，还有许多其他表现，这里不一一追究。我们之所以侧重在社会不公正和不民主现象的讨论，并提出相应的改革思路，那是因为，这样才有可能揭示出低收入群体问题的深层内涵，并能达到标本兼治、效率与公平兼顾、眼前利益与长远利益相结合之功效。换句话说，我们的出发点在于，既要解决城镇低收入群体面临的迫在眉睫的问题，又要从根子上防止城镇低收入群体大规模的迅猛增加。
注释：
〔1〕樊平：“中国城镇的低收入群体”， 《中国社会科学》（京），1996年4期。
〔2〕牛仁亮：“关于重建我国社会保障制度的几个问题”， 《人民日报》（京），1995年3月8日第11版。
〔3〕李培林等：“中国改革中期的制度创新与面临的挑战”， 《社会学研究》（京），1997年1期。
〔4〕杨帆：“劳资矛盾将成为我国社会矛盾的焦点”， 《沿海新潮》（汕头），1995年2期。
〔5〕〔6〕俞建国等：“我国居民收入分配关系对策研究”，《经济改革与发展》（京），1996年7、8期。
〔7〕王培暄：“试析我国现阶段贫富差距的状况、 根源及性质”，《南京大学学报》（南京），1996年4期。
〔8〕“职工眼里的国有企业改革”，《工人日报》（京）， 1997年1月14日。
〔9〕李路路：“当代中国社会分层的制度化结构”， 《教学与研究》（京），1996年3期。