非均衡状态下的财政效率与路径改进，本文主要内容关键词为：路径论文,效率论文,财政论文,状态下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国财政处于典型的非均衡状态，国家赋予财政的职能与履行职能的财力极不平衡，履行既定职能与其所要求的宏观体制环境极不平衡。在既定体制下支撑经济运行，一是尽可能增加收入，二是节制支出，三是改善理财效率。在高度重视开源节流的同时，我们要深入研究如何改进收支状况，以累积的“涓流效应”提高财政收支有效性。
一、财政收支效率
财政效率是指在既定预算约束下，以最低社会和财务成本实现政府目标最优化的收支状况，广义的财政效率包括政府的全部收支活动。我国是一个政府长期总揽国民经济、财政收支占主导地位的国家，尽管改革开放以来财政收支占GDP总量的份额有所下降，但政府收入（包括预算外）仍然不低于GDP的1/4，财政直接监管着57106.4亿元的经营性国有资产和非经营性国有资产12043.1亿元，并以收支政策间接影响着政府外的经济活动，财政效绩的好坏极大地影响着经济增长的速度和社会发展质量。
政府理财效绩可以通过绝对效率和相对效率加以描述。绝对效率状态称为“帕累托效率”。当事务的状态在给定的约束条件内时，通过更新改变这种事务的状态使之满足可用的约束条件，已经不能使任何一个人的处境按照自己的观点来说变得更好时，就可以说这种事务所处的状态是帕累托最优；从配置不良状态向更为有效配置方向的转换过程称为“帕累托改进”—通过一种政策的运用，在使一部分人境况变好时，而没有使另一部分人的境况变坏，这种情况称为帕累托改进。帕累托境界的实现需要分别满足生产、交换和分配上的最优条件，三者的一致性就是理想的效率水平。相对效率是指在国际竞争性体制之间，国民投入产出的相对水平和福利改进状况，当一种体制下的投入产出或者收支活动比其它体制更经济地利用了资源并实现了较为公正的社会分配时，低效率的活动就存在着改进的压力。本世纪初逐渐发展起来的成本效益分析，已经广泛应用于许多国家的政府收支管理中。它的主要作用是通过一组评价指标，为衡量收支效绩、作出理性选择提供科学的工具，以减少政策的随意性。
在预算约束下，绝对效率或者相对效率具体地体现为财政收支的经济、社会价值和财务价值两个方面。经济价值是指收支活动究竟在多大程度上实现了GDP增长、稳定、公平和社会的可持续发展，当财政活动满足了既定的目标时就应当说是有效率的，反之则是低效率或者无效率的，但财政目标必须加以界定和量化，一个含义模糊的目标会使财政收支的业绩无法衡量。此外，必须考虑实现目标的代价，无论在何种程度上的社会目标都必须是通过低成本实现的，这就是财务价值。经济和财务价值分别通过目标效率和管理效率表现出来，收支活动对国民经济发展所产生的影响水平构成目标效率，在静态的意义上，存量的收支活动实现了有限资源的最优利用和相对公正的社会分配；在动态的意义上，本期收支活动对下期国民经济运行产生的效应足以保证社会稳定、适度增长和发展的可持续，就可以说目标效率存在；无论处在静态还是动态，当这些目标是以成本最小的努力实现时，也就实现了管理效率。效率和效益是两个不同层次的范畴，效益一般指投入（支出）的产出（收入）状况，当等量投入带来了较高收入或者较少投入带来了更多的收入时，效益存在。效率属于配置的范畴，带来正收益的投入不一定是有效率的，如果当代人的福利改进是以牺牲下一代人的环境为代价，这样的效益在长期就可能是负值。按照上述观点，尽管我国财政效率有所改善，但综合效率不高的状况没有根本改观。
二、我国财政收支效率的现状
（一）支出效率不高。财政支出效率不高突出表现在资本项目的业绩欠佳。我国投资总量膨胀，宏观调控乏力，投资结构不尽合理，重复盲目建设居多，投资体制不顺，客观地影响了财政性投资的质量。据一份研究证明：“八五”时期投产的81个国家项目的效绩不良：由于工程概算对不可预见成本缺乏预见能力，概算超支幅度太大，项目立项时的总概算为917.58亿元，实际投入1442.7亿元，超额57.2%，其中75个项目超概算，占93%；工期延长项目占63%，实际竣工期超过计划期占57%，平均每个项目的延长期多达16.7个月，最长的延期5年；预算内投资仅占11%，多渠道筹资造成的融资成本不低，财政约束力严重不足；项目未达到设计生产能力的占37%，亏损项目除11个项目在1995年竣工投产效益还不便统计外，所余70个项目处于亏损局面的28个，占40%；项目的平均资产负债率75%，负债率80%以上的项目35个，100%的10个。平均利税率偏低，据对62个项目的统计，平均投资利税率为8%，其中投资利税率为负数的16个，占26%。虽然这些项目创造了一些就业机会，但项目的财务成本太高。
（二）政府岁入和成本攀高、影响政策目标实现度。政府岁入除了满足公共支出外，重要的是调节经济结构，体现社会公正，并以尽可能低的成本实现这些目标。政府岁入政策的目标实现程度以1992年为界分成两个阶段（注：参见《财政研究》1997年第11期，第18页下图。），前期大致平滑的收入曲线高居不稳定增长曲线之上，二者之间的较大差距表明政府岁入的较低水平一般与较高的增长率配合，反之则与较低的增长水平配合，收入的引致效应和稳定功能不佳；后期政府岁入曲线和增长曲线近乎弥合并一度偏低。1992-1996年城乡收入差距扩大。储蓄是收入的函数，城乡存款差距悬殊表明城乡的收入差距在扩大，拥有10亿人口农村的低储蓄意味着人均收入低。一般来说，一国工业化在经历半个世纪的发展之后，城乡差距应该显著缩小而不再继续扩大。
税款征收入库过程中所发生的一切费用均可称为征税成本。征税成本的大小首先影响税收净值的大小，进而影响稀缺资源的运用效率，成本率是衡量岁入效率的基本指标。发达国家的征税成本一般在2%以下，按照这样的成本率，我国的税收成本是高的，甚至一省一地的征税成本都差别很大。
我国的税外收入同样具有成本偏高的特点，保持在2500亿水平上下的债务，发债成本大约在400亿元左右，国债很可能变成代价高昂的岁入，尤其是国债的生值能力低，对债务的依赖度越高，岁入的净成本就越大。1996年的还本付息已经上升到1314.4亿元，而1996年的内债发行规模不过2000多亿元，生息国债因之减少。不规范的各类收费成本同样不低。
（三）政策协调效绩欠佳。有效的政策组合在于政府决策部门能够精细策划、高度量化、合理预期。为了缓解前期货币发行量过猛和财政支出膨胀造成的压力，中央政府近年力主贯彻适度从紧的财政和货币政策，但实际执行的则是扩大举债规模和银行连续降息的双扩张国策，加剧了市场前景的不确定性。货币和财政政策紧则双紧、松则同时扩张是经济周期发生的直接原因，经济周期是一切浪费中最具破坏力的浪费，这剂猛药的最初配给对市场内在的自动调节力度缺乏准确的测度。国民经济面临最紧迫的矛盾是增长的结构失调，而不是总量过速。紧缩的财政政策没有温和的货币政策配合往往会冲淡财政政策的效果，反之亦然；当财政政策处于扩张阶段时，部门利益驱动下的金融系统很难执行适度从紧的货币政策；金融政策的质量也是影响财政收支效绩的原因，巨额贷款预见性不强、技术选择不当，利率结构搭配不周，坏帐、呆帐、死帐极大地加重了财政补贴负担。
政策的低效绩搭配明显表现在预算内投资衰减太快，而业绩不良的金融性投资增长过猛；政府部门投资失去预算约束。现在看来，中央预算对政府性投资缺乏约束、预算内投资比例的过度萎缩和缺乏公开竞标形式的财政性投资，是投资低效率的直接原因。
（四）收支结构失调降低了效率水平。收支结构的效绩不高表现在收支整体失去平衡，高税入（含各种费）和高债务支撑着存在大量外部性的经常性支出和质量欠佳的资本项目支出，挤出了相对效绩较高的政府外投资和消费，削弱了总供给和有效需求。预算内与预算外收入失调，经常性支出的存量结构失衡，增量结构也失去平衡配置，国债规模和税负水平双增长与GDP增长速度缺乏稳定的比例都客观地影响了效率改善。
在支出方面，经常性支出膨胀压低了资本项目，公用经费严重膨胀侵蚀了经常项目执行目标能力，行政费开支的会议费每年以20%的速度增长，企业用于协助、赞助的会议费占企业管理费的25%，公费旅游、公款吃喝、超标购车更难以计数。
我国财政支出的存量结构是按照维持既得利益格局的基数法确定的，增量分配仍然在按照基数分配，一些理应削减的项目反而不断增加直接降低了调整结构的能力。
通过以上分析可见，造成我国财政效率难题的原因有四：第一，任何目标的实现都需要必不可少的财力支持，财力不足是财政收支的社会经济价值偏低，对缓解贫富悬殊和地区差距乏力以及实现更多就业增长能力低下的基本原因。财力匮乏并不是绝对量不足，而是相对量不足。政府包揽的事务和处理这些事务的部门太多致使有限财力分散使用是降低财政履行目标能力的基本原因。第二，在可支配的范围内，经常项目必须满足日益膨胀的纯消费性需求，削弱了财政支出的基础建设能力；资本项目根据利益均沾的原则伞式分布，宽泛的覆盖面不可能集中重点形成结构性投资创造区域或者产业成长极以收成长点运动带来的回浪之效。第三，收支承受部门的管理和经营水平不高，有限的资金不能经济地加以利用，即使维持现状所必需的成本也相当昂贵。第四，在宏观体制和微观基础的机制扭曲作用下，财政系统既没有必要也没有可能建立起科学的制度、规范的工作程序、严格的执法系统，影子财政只能跟进而缺乏职能目标中性化机制，造成管理的效率不高。
三、改进效率状况的建议
（一）改进收支的指导原则。为了彻底改进政府理财的效绩，更新理财观念是当务之急。适时地从提高两个比例为中心转向有效管理振兴财政是提高财政效率的前提。完成这种战略转变首先要实现从利益平衡转向目标的管理方面。财政必须履行的目标是效率、平等和社会稳定。目标中性决定了财政收支不应该受到利益部门活动能量的左右，也不应当存在治外特权支配“其它项目”，而是根据经济运行的实际独立地运用斟酌使用的财政政策。从因人治财转向依法理财方面也许是根本保证。组织收支的若干方式也应当随之改变，即以零基预算法取代基数法，对经济和社会发展问题从行政解决更多地转向市场竞争解决。从传统的收支平衡原则转向职能收支，根据职能确定收支范围。
依法有效收支需要建立一组相应的目标管理指标，以便客观评价财政支出、收入和政策匹配的效果。基于影子价格的成本收益核算可以区分哪些收支得不偿失；当目标众多时，机会成本分析能够指导代价最小效益最大的选择；运用要素生产率和全要素生产率可以评价既定选择究竟通过粗放还是集约方式实现的。衡量收支活动的效绩需要分别估算经常项目和资本项目中的各项效率指标，同时计算收支结构对经济结构的影响水平，还要计算国有资产的产权界定效应，产权再分配所费成本很小，但对促进增长的4要素中（全要素生产率28%、要素积累56%、农业再分配6%）已经接近10%；还要确定一组明确的政策目标。通过对这些数据的比较，就可以估价收支总量、结构、政策搭配的合理程度。比较收支目标的实现程度应当参照历史最好水平、平均水平和优选样本参照国的目标兑现率。在这个基础上，具体地评价收支改变或者增量是否实现了“帕累托改进”以及“帕累托境界”的接近度。
（二）规范政府行为、减少外部性。优化政府目标。本着地方能够有效做到的放手让地方去做，非政府部门能够有效做到的政府不去包揽的优先原则和经济运行系统需要调节的控制原则，政府行为方式的根本转变是作为立法者、协调人和基础设施与环境和安全的供给者；将资本项目转向对竞争性产业和社会发展必需的基础设施方面；朝向一个廉洁、廉价、高效的政府目标运作，还要确立一套维护区域安全的高水平平衡阀战略。
1.基于职能确定收支格局。根据职能与能力和能力与作用相符的原则，财政主要是为经济增长和社会发展作好基础工作，其中包括：提供创造法律基础、保护财产权、社会稳定所必不可少的财力支持、投资于基础设施和公共服务、保护对市场竞争承受能力不足的人群体、保护生态和人文环境健康、运用产权政策保证国有资产有效经营。在这个基础上，加快两项分工精细化的进程：重新界定财政与其它涉管经济部门的职能，政府公共活动不宜财出多门；中央和地方各自事权的细分化，根据事权界定各自的财力，根据市场经济的国际惯例，通过合并、重组一个财经或者财政货币委员会以指导经济活动，借此减少过多的政府涉管收支部门。同时通过中央一级的法律规范明确划分省、县两级的事权和收支活动；本着分级管理、最低限度和富有建设性的原则，中央一级的专款应当改变一竿到底，高度分餐和滚动增加的惯性。
结束多线收支并存、税外收入大致已与税收持平的局面。预算外资金的产生有其合理成分，但不利于改进效率。权利和责任是共生的，简单地将预算外统一划归预算内并不可取，问题是税外收入必须缩减到最低限度，按照成本收益确定一个预算内与预算外的恰当比例，预算内对预算外的控制能力须依立法定位，堵塞不合理的税外收入。
2.提高预算约束力度。显著改善财政效绩需要提高制定预算过程的透明度和实现帐户的细分化，虽然预算中的含混不清和编制过程上下脱节不影响政府预算按时出台，却足以混淆不合理的收支。《预算法》的贯彻与执行程序的吻合是一项应当尽快完善的改革。层层编制预算造成的预算两本帐以及支出的短期法定约束空白，使“自上而下”或者“自下而上”控制支出的努力力不从心，这就需要建立更加完善的信息反馈网络、规范和细化预算报表、税收计划与预算不应继续脱节，以减少随意性。本着有节、克制、理性的原则编制复式预算，可以提高收支质量。控制经常性项目扩张，简单地节支不宜奏效，有节在于区别对待，突出压缩重点（不合理的支出），循序渐进，先压增量后调基数比重；鉴于国有企业的不良业绩，采取克制的原则编制资本预算是必要的；资本和经常性预算的理性原则要求明确两者的相互作用以及政府本年度预算对未来几个财政年的经济、社会影响方面。
（三）改善收支结构的配置方式。在收支总量既定时，经常性支出、资本支出、税收、预算外收入和债务的不同组合与平衡原则会产生不同的效率水平。
1.改进经常项目。第一，实行零基方案为彻底消除“免费乘车”创造条件。我国行政事业单位非经营性国有资产占国有资产总量的21.1%，倘若零基方案全方位推广，经常项目的支出压力可以因之缓解。第二，在此基础上，实行零增长计划和逐步累退的编制规则。面对3500多万机关、事业人员和供养经费逐年增长，简单的精兵简政不易奏效。摆脱臃肿—精简—臃肿循环的办法是执行零增长计划，将重点放在内部调剂、培训转岗上，然后，实行累退增长规划（降低一般雇员的法定退休年龄、鼓励提前退休、开创富有吸引力的就业渠道、实行人员分流、提高工作熟练程度和任务质量标准、限制非减员部门的办公自动化进度、建立编制负增长的激励和约束机制）。同时将有条件的事业单位企业化，合并撤消一些单位。改善支出还在于压缩几项大宗非生产性支出的绝对数量，调整资本项目的分配办法。通过财务约束，使已经占总支出21.43%的科教文卫支出走出条块分割，改变开办规模，提高管理水平。第三，对增量支出施加必要的法定限制：任何项目的支出增长不应超过财政支出的平均增长水平；任何项目的支出增长须以效率的改善为前提，在限定的财政年内没有取得效率改进的支出项目应降低其增长水平；财政支出增长速度与GDP增长速度需要保持一个稳定的比例，长期超过经济增长速度的政府收支增长应当受到限制。第四，建立政府采购制度是健全支出管理效率的重要组成部分。按照国际惯例，政府支出分为转移支出和采购支出两个部分，采购支出是对建设性支出项目，通过公开招投标、公开竞争，财政部门直接向供货商付款的方式购买商品和服务，并将预算用合同的方式法律化。政府采购制度不仅适用于资本项目，还可以运用于大量的经常性消费方面，以增强买方议价的能力，降低成本费用，收取质高价低、售后服务周到之效，这是通过“货币价值最大化”实现支出最小、效益最大的途径。
2.调整资本项目配置机制。为了进行技术上得当、财政上可行、经济上健全的投资，基本建设、新产品试制和挖潜改造投资最好合并为基础设施项目以改变过于宽泛的定义，将基建、挖潜、改造、新产品试制集中在基础设施建设领域。投资体制方面需要产生一套综合平衡社会成本收益的机制，通过规范的投资选择、程序化管理和技术专家团的咨询介入与竞争性招标相结合确定投资方向、规模和技术。资本项目支出还可以考虑根据结构主义投资方式集中财力在行业或者地区创造一个新生长点，以规模投资制造起飞的基础，在市场存在的条件下，结构主义的规模投资方式容易产生区域或者行业的成长极，贯彻这样积极的财政补偿原理比单纯依靠转移支付更有创造力。有限财力的分散使用远不如集中规模奏效。国有资产的主导地位在于产权界定和重组，依靠收入赢余和市场融资解决，财政支持的重点是通过有效监督防止政府部门的不当干涉，建立有法可依的财务约束，以产权政策促进国有资产有效经营，并为国有企业创造良好的基础环境。
3.优化岁入结构、降低税负水平。政府岁入的中长期目标，是通过调整税收结构，完善税基增加收入，渐次过渡到降低整体税负水平，刺激新业以增加收入。保持一个稳定的债务水平与较低的税负水平相搭配，同时将税外收入降至最低限度是可能的。只要为资本项目融资，借债得法、用财有方，本利终归于民。虽然政府债务也有挤出效应，但低税负又增加了国民现期消费和储蓄能力，增加了需求；因延期消费所积蓄的未来需求能量也会因政府现期投资的未来供给能力相对满足。降低预算外支出在政府总支出的比例以稳定预算内支出增长速度，放慢政府岁入的增长速度，借以减少国民收入再分配的成本和增强政府外经济的活力。税入的经费来源不能采取“讨价还价”或者依靠超收分成、奖励和地方政府补助的办法，经费与“两税”挂钩等于把征税部门企业化。制度完善有待于加快征管机构的改革，理顺内设职能，建立纳税申报制度、推行税务代理制度、实行征管公开化和社会化，建立严密的税务稽查组织，改革经费管理办法，借以降低征税成本。考虑到增征项目出台和税外加征的存在，我国整体税负水平已经不低，问题是税收制度尚不完善、结构有失公平、税基覆盖率偏低影响了岁入水平。因此岁入总量的增加主要应当来自完善税基，调整结构。
（四）突出支持重点、优化政策分工导向。没有重点就没有政策，政策分工是管理效率的基础。强化政策分工以支出政策创造更多的就业机会，实现稳定；以税收优惠优化经济结构、以税收和转移支付政策调整收入分配，实现公平；以产权政策重组国有资产以改善企业的经营业绩，在明确分工的基础上，根据劳动生产率的结构状况、经济运行的突出矛盾、不同政策的功能和财力限制，确定重点支持目标。
1.贯彻“一点两翼”的支持战略。我国第一产业的劳动生产率和产值远远落后于第二、三产业，农业基础相当薄弱。工农业增长的不均衡问题严重，用不变价格计算，1978年第一与第二产业的产出比为1:1.72，到1995年扩大为1:5.01；两者的增长速度也很悬殊，1993年我国农业增长速度为4.7%，而工业增长速度为20.1%；1994年农业增长速度为4.0%，而工业为18.9%。按照比较劳动生产率（某产业的比较劳动生产率＝某产业产值占GDP的比重÷该产业劳动力占总劳动力的比重）的结构要求。随着人均收入水平的提高，第一产业的劳动生产率会趋于稳定，在进入较高水平后会明显上升，第二、第三产业的比较劳动生产率明显下降；而且当第一产业的比较劳动生产率接近第二、第三产业的比较劳动生产率时，产业结构的效率水平较高。但我国第一产业的劳动生产率出现了下降趋势，第二产业在经历了持续的走低后略有上升，只有第三产业的上升幅度波动较小趋于稳定增长。这样的劳动生产率结构决定了第二产业的持续发展有待第一、三产业劳动生产率的提高来创造支持和消化能力。
随着我国市场化程度的提高，对劳动力需求的递减趋势已成定局，向劳动密集的第一、三产业倾斜以释放更大的就业潜力，实现更多就业的经济增长是政府收支不能不关注的大事。近半个世纪的振兴开发，环境欠帐太多，已经严重制约了经济、社会发展质量。在财力有限约束下，财政支出最好采取充分就业为重点，兴农基础设施、科技教育和可持续发展为两翼的倾斜政策，以优化结构、缓解就业压力、增强基础设施服务能力。
2.以税收政策改善结构、改善分配。以税收政策优化经济结构首先是通过税收优惠实现的。税收优惠是政府为了实现特定目标，对某些特定的课税对象、应纳税人给予的减轻税率、免除税收或者缓收待遇所斟酌使用的政策。税收优惠包括，确定减免目标、时间跨度、制定有吸引力的税率、允许缩短加速折旧期限、亏损抵补优惠、投资扣除和再投资退税等。税收优惠从区域性优惠向不发达地区转移，并将优惠的重点转向产业调整、新技术、增加就业机会等几项精心筛选的方面，税收优惠政策能够鼓励投资、调动劳动积极性、推动技术进步、引导产业重组、促进地区间经济协调发展。
（五）健全决策能力，提高管理质量，强化效绩监督。财政管理的效率高低首先来自决策的质量，误导的决策会使千辛万苦的努力付之东流。决策质量的高低来自信息的完整性、组织机构的健全性、决策人员的公德心和综合素质。在可以调整的范围内，建立一个高质高效的研究机构和相对完善的信息网络，才能改进信息和科研质量。最好将综合调研部门、科研所汇总成立财税、资产研究院，附设财税信息中心（合并各类协会、期刊、杂志），以求规模研究和信息完全的好处。
中高级财税官员不仅是许多重大决策的初期策划者而且又是执行人，他们的素质高低基本决定了收支管理水平。建立公正客观的考核方式和程序是必要的，加强对中级（处、局）官员基础素质的后继教育更重要。解决中级以上官员培训比例偏低难题的办法是确立培训与晋级刚性的制度。
改进监督机构的工作目标是重要的，财政监督实际包含收支合法性监察和收支效率监督双重职能，后者是前者的延伸。在财税监察系统有必要存在一个具有财税效率指导委员会功能的机构（非增编的），指导和评估收支的效率状况及改进，推行电子化跟踪评估技术、重建依法监督的激励和约束机制。
（六）以温和扩张的财政政策与适度管制的货币政策相配合。即使对财政效率作出了内部管理改进，没有财政政策和货币政策的恰当配合，效率的前景仍然不容乐观。转向温和扩张的财政政策与适度管制的货币政策相配合，将经济增长推进到一个更高水平的时机已经成熟。
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