从城乡二元到城乡一体的转变——我国市政体制改革的特色，本文主要内容关键词为：城乡论文,体制改革论文,市政论文,特色论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
The Distinguishing Feature of Municipal Administration Reform in china:the change from the duality to the integral whole of town and country
1955年6月9日，国务院通过《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，这标志着新中国开始建立严格的户籍制度。城市办工业、农村搞农业，市民住在城里，农民住在乡村，实行非农业户口和农业户口分开管理，严格限制农业户口转为非农业户口，这就是我国城乡分割的二元社会结构。
城乡二元社会结构是与我国计划经济体制相适应的。在计划经济体制下，政治上“崇农”与经济上“保农”并举，城乡差别不但没有消灭，反而越来越大，成为农村经济以至整个国民经济发展中的一个突出问题。随着经济的发展，改革开放的深入，这种城乡分割的二元社会结构发生了巨大深刻的变化。改革开放从农村开始，而且很快取得成效，农村出现大量剩余劳动力。据有关方面测算，现在农村有剩余劳动力 1.5亿，要寻找出路。随着城市改革的深入，城市各项事业的发展，需要劳动力，如建筑业、运输业、环卫业和各种第三产业蓬勃发展，城市的劳力已不敷需要，或城市劳力不愿干的重活、累活、危险的活，都需要由农村劳动力来补充。1984年政府采取两项大的政策：一是鼓励发展乡镇企业；二是准许自筹资金，自理口粮，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的农民及其家属进入城镇务工经商，公安部门准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为非农业人口，粮食部门提供议价粮供应，地方政府为他们建房、买房、租房提供方便。原来农民进城的途径只有招工、参军和上大学，如今人口流动大门已打开。
与此同时，我国将农村改革与城市改革联系在一起的市政体制改革大潮，使我国行政区划制度发生较大变化。在相当一部分地区改城乡分治为城乡合治，实行地改市、市管县、县改市，走城乡一体化的道路。
1982年底，中央肯定辽宁省的市管县经验，并把它作为一项改革战略进行推广。1983年初，国务院批准在江苏省全省范围内实行市领导县体制。此后，许多省、自治区也都实行市领导县体制。到1990年，全国3 个直辖市和167个地级市管辖700个县和90个县级市。目前在全省范围内实行市领导县体制的有江苏、辽宁、广东三省。1990年底全国185 个地级市中没有实行市领导县体制的只有大同、乌海、大庆等18个城市。这18个城市到目前大部分已实行市管县体制，即使没有实行市管县体制的城市，也管辖有广大乡村地区，如鄂州、海口、三亚等，实行城乡一体的管理模式。
我国实行市管县体制大约有六种形式：（1 ）以原来的省辖市为基础，划进几个县，如武汉、长沙等；（2）地市合并，如宜昌、 襄樊等；（3）地改市，如江苏盐城、扬州、山东烟台、潍坊等， 把原来的地辖市升格为省辖市；（4）原来不领导县的市，划进几个县归它领导， 如常州、无锡等；（5）把原来的县属镇升格为省辖市， 再划几个县归它领导，如珠海市，以前是海县城镇，升格为省辖市，斗门县划归其管辖；（6）原来为县级市，升格后划几个县归它领导，如广元、 德阳等。
我国城乡一体的市政体制的另一项重要改革是县改市。县改市是指国家根据各县经济社会的发展状况，对于达到一定标准的县，撤销其县建制，设立市建制。相对于合并设市、切块设市和镇升级为市而言，整县改市是我国县改市建制设立的主导形式。截至1990年7月1日，县级市已达262个，占全国市建制总数450个的58%。与大中城市相比，县级市大多有广阔的农村，所谓“小城市、大农村”；在产业结构上，县级市工业一般已经占主导地位，然而农业仍为基本产业；县级市的企业一般属中小型，并以乡镇企业和加工工业为主。
县级市的建立和县改市是经济发展的客观要求，反过来它又能更好地发展地区经济。从实践来看，我国多数县级市有力地促进了区域经济和社会各项事业的发展，经济发展速度明显加快，财政收入有所提高，农业经济有了稳定发展，城市功能得到发挥，城市规划和城市建设得到加强，城市意识增强。
中心城市计划单列也是80年代以来市政体制改革的重要内容之一。大城市在国家计划中单列户头，最早始于五六十年代，当时的计划单列，仅仅是计划管理上，市的国民经济计划在全国计划中进行统筹安排，综合平衡，是名符其实的计划单列。1983年开始实行的计划单列，主要是为了发挥大城市经济中心的作用，即以中心城市为龙头，带动整个经济区域的发展，形成以城市为依托的开放式网络型的经济区，以促进商品经济的发展。其目的是要在计划管理体制上改变目前我国条块分割、城乡分离的状况，逐步走出一条以大中城市为依托的经济区来组织经济的道路，探索一条政治与经济系统适当分开的发展经济的新路子。
我国80年代以来市政体制改革的城乡二元到城乡一体的转变是有其客观必然性的。
第一，它符合城乡关系的发展趋势。城乡分离缘于社会生产力的发展，同时城乡分离又为社会进步创造了条件。城乡对立是在城乡分离基础上产生的，但分离并不意味着一定对立，相反，在城乡分离的同时，也产生城乡结合乃至融合的必要。城乡一体化是社会进步的内在要求。城乡之间由分离对立向结合乃至融合的方向发展，是城乡关系发展的必然趋势。
第二，它是经济发展的客观要求。由城乡分离对立到城乡一体这一发展趋势的实现“取决于许多物质前提，而且一看就知道，这个条件单靠意志是不能实现的”（《马克思恩格斯全集》第3卷，第57页）。 十一届三中全会以来，我国出现经济一体化的发展趋势，城乡经济迅猛发展，农业稳步增长，乡镇企业迅猛发展，弃农从工、从商的非农业人口大量增加。恩格斯曾指出：“消灭城乡对立并不是空想，……消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的要求。”（《马克思、恩格斯选集》第2卷，第542页）经济一体化必然要求城乡一体化。
第三，它是我国解决行政区划不合理状况的有效途径。我国自解放以来城乡建设尽管取得了很大成就，但城乡关系在十一届三中全会以前是很不协调的。事实证明，经济中心应以符合经济规律的原则（如中心地理论的原则等）确定自己的联系范围。另外，我国的户籍制度，一方面在控制城市人口和保证经济发展方面发挥了重要作用，但另一方面，使“城里人”和“乡下人”法定化、固定化，甚至作为社会等级的标志而带有“世袭”的色彩，这是行政区划不合理的表现。80年代后实行地改市、市管县、县改市的市政体制改革可以改变一些地区城市布局不合理，行政区划与经济区划不一致等缺陷。
第四，它适应了建立和完善市经济体制的需要。实行市场经济必须具有包括消费品市场、生产资料市场、资金市场、劳动力市场、技术市场、信息市场、房产市场、土地市场等在内的统一、开放的市场体系。为此必须打破计划经济体制条件下的城乡分割、条块分割的格局，建立国内统一市场、大力开拓农村市场。而开拓农村市场必须针对农村市场的特点，要以城市市场为中心开拓农村市场，加速农村经济内部产业结构的调整；要加强农村商业建设等。城乡一体化的市政体制改革适应市场经济的需要，强化城镇对乡村的辐射，发挥城市带动乡村的作用，形成国内统一的市场。
第五，它是实现城市化的重要途径。我国在十一届三中全会以前限制农民从事非农业劳动，提倡“人心向农，劳力归田”，城市化率只有17.9%。改革开放以来，我国工业化发展较快，到1992年，城市化率达到27.6%，但与1992年我国工业化率48%相比，差20.4个百分点，低于世界城市化率40%的12个百分点。我国城市化的方针是严格控制大城市规模，合理发展中小城市。实行这个方针就要改变二元社会结构，使大多数居民聚集到城市里来，实现区域现代化。到1993年我国有560个市，15230个镇，市镇人口达33351万人，新型城乡关系已经出现且将进一步发展。
第六，它有利于正确处理农业、农村和农民问题。我国要继续改革和发展，要实现现代化，重点和难点在农村。温家宝在《关于农村政策研究的几个问题》中指出：“90年代我国农业和农村问题能不能解决好，一个重要问题是农业剩余劳动力能不能安置好，使其发挥应有的作用。”解决农村剩余劳动力问题的途径主要有：农业内部（扩大资源利用，搞开发性农业）；乡镇企业（吸纳剩余劳动力的主要途径）；发展小城镇（我国小城镇有1.9万个， 是我国农村剩余劳动力转移的主要集散地）；大中城市第二、三产业的发展，对解决农村剩余劳动力的作用也很大。城乡一体化的市政体制改革可使这些途径充分发挥其功能和作用。
城乡一体化的市政体制改革也暴露出一些问题，如，县改市出现把关不严、贪多求快的失控现象，市管县体制出现市管市这一与法律相抵触的情况，与“县改市热”一样出现“市管县热”，中心城市计划单列在目前实际意义不很大。我们相信，随着改革的进一步深入，城乡一体的市政体制将会进一步完善和发展。