李金华审计署长谈：从源头防止腐败，本文主要内容关键词为：审计署论文,腐败论文,从源头论文,李金华论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
总理说：必须杀一儆百
１９９８年总理在听取审计汇报的时候，提到要全面审计，要按照《审计法》规定的职权范围，更多地强调突出重点。总理的指示，是和我国实际情况相吻合的。我们国家的审计面积广，全国审计对象１００多万个，但我们审计人员只有８万人，按总体人口平均，我们审计人员是世界中比较少的，是肯定不够用的。
总理说要抓重点还有一个原因，就是在机构改革、计划经济向市场经济转轨期间，违法违纪现象很多、很普遍，有些属一般的违反规定，有些是明显的舞弊行为。总理还有一句话：全民审计突出重点，重点抓大案要案。总理的指示对我们审计机关的工作帮助很大，我们明确了抓重点领域、重点部门、重点单位、重点资金。前段时间我们重点抓金融（包括证券）和财税、国家财务预算，再一个就是对国计民生有重要影响的资金。
我们要抓重大的违法违规和经济犯罪。违法违规的事情很多，我可以这样说，审计任何一个单位都能发现违规问题，包括财政部审计我审计署。审计署也有违规的，我坦率地跟你讲，因为现在很多人的观念还有很多实际问题。我举一个例子，每个单位都要给职工发点这个发点那个，免不了。严格地讲，这些问题也都是违反规定的。但这些问题，我们就不去考虑了。也有很多问题，是明显地违反了国家的规定或者有意违反了国家的规定，给国家造成重大损失，不利于社会的发展、社会的稳定，这些问题我们就必须认真对待，绝不手软。比如说１９９９年我们披露的水利部问题，国务院很重视，问题虽然不足以犯法，或者违法但又不是一定意义上的经济犯罪，它是严重的违法违规。严重在哪里？数额大，几个亿；又是水利部建设资金，而且手段也是弄虚作假。这不是因为工作疏忽、不了解法规。像这样的问题，就不能手软。
总理说，要在经济领域中惩治腐败问题，治理经济犯罪问题，必须杀一儆百。这是总理指示的，只有抓一些重大的经济犯罪，而且严肃处理，在社会上才能引起震动，这样才能对后人起到启示作用。
丰都挪用移民资金案是我们审出来的
这些年，我们非常注重抓经济犯罪的案件。当然，审计机关它不是一个办案机关，办案应交由司法、公安部门去办。但是，我们可以在审计中发现重大的经济犯罪线索，由于我们查资金的来龙去脉、查账务处理，从资金的运转就可以看到有的很值得怀疑。比方说：前段时间重庆丰都贪污挪用移民资金案，还枪毙了一个人，这就是我们审计出来的。再一个就是河北唐山豪门集团骗取银行贷款案。
从１９９８年到１９９９年，我们移交司法机关的案件２６００多起，这在历史上是没有的。所以，为了突出重点、集中抓大案要案，我们专门制定了奖励办法，我们２０００年评了几个一等奖、二等奖和三等奖，都是大案，数额都是亿元以上。一等奖奖金８万元，二等奖奖金６万元，奖励的资金不发给个人而是给了审计组。
一些案件都由署领导亲自负责，我们在这些案子的发现过程中，及时跟公、监、法相配合。很多案子是靠我们搞到一定程度，发现这里头有重大的经济犯罪情况，就交给司法机关。应该说，审计部门移交案件的准确度是比较高的，司法部门对审计部门移交的案件都比较重视。另外，有很多案件，国务院领导亲自组织有关部门进行查处、督办。这两年审计工作有比较突出的成效。
必须回答四个问题
审计人员一定要依法审计、严格审计，这是前提。再就是对具体问题一定要具体分析，事实求是地加以处理。依法审计必须加上事实求是。审计人员在处理问题的时候，必须回答四个问题。
首先，必须把行动事实真像搞清楚，是什么？你比方说：这个钱，什么钱？这个钱到那里去了？这个过程你得把它搞清楚。
还要问为什么，他为什么这么做？有些是有意地违反国家规定，为了部门和个人的利益他这样做，有的甚至以权谋私，这个一看就很清楚。
要问怎么样？他这样做了，结果怎么样？是国家的资产流失了呢，是国家的财产受到损失了呢，还是使经济发展了，你得分析这个。如果说国家利益没有受到损害，没有影响改革的发展，反而促进了经济发展和科研进步，这个结果很好。
如果他虽然违反了规定，但他主观愿望是好的，那么结果呢？也确实实现了社会效益和经济效益，你不但不能处理他，还要肯定他、保护他，关键问题在这儿。你不能简单地去对照法规，所以我们一直讲回答四个问题：是什么？为什么？怎么样？怎么办？
我举个很简单的例子。有一个科研所的老教授，他以个人名义从国外取得了一些外汇捐赠，他想用捐赠来服务于他的科研、进口一些科研所需的设备，但是这些钱回来以后，单位没有外汇账号，他没办法存。于是，他就以个人名义把外汇存入了银行。按规定，这是逃汇行为，不但要没收外汇，还要处以一定比例的罚款。你怎么办？你要问为什么，他为什么这么办？他为什么要人捐汇？他是为了科研事业的发展，他为什么要以个人的名义存进银行，因为他单位没有外汇账户。虽然他违反了规定，但他的目的不是为了个人利益，他是为了我们科研事业的发展，你不这样分析就出问题了，老教授肯定不服气，我为了国家利益，结果你们还处罚我。他能想得通吗？所以，你得问为什么？
虽然他的做法结果是好的，但这种做法的方方面面是不对的，我们告诉他应该怎么做，你通过这个办法就可以解决问题。很多像这样的现象，我们一定要把事情搞清楚。这个问题绝对不能处理。你处理他，我就处理你。
１９９９年，有人将民营企业告到国务院，国务院领导就批到了我们这里。按理说，审计署是不能对民营企业进行审计的，但是领导交办了，我们也就审了，审出的最后结果，告的情况不属实，然后我们告诉他，把审计的情况予以公布。民营企业很感激，在社会上的反响也很大。
总理批了一段话：“审计这样做好，错的要罚，好的要肯定。”包括我们现在经济责任审计，也是一样的。这样的例子也不少，有人举报一个厂长，说他怎么样怎么样。经过我们审计，理由都不充分，这个干部后来经过我们审计得到提拔重用。这是实事求是，反映了本来的事物的客观性。
一审二帮
有些单位虽然出现这样和那样的问题，比如管理上的问题，我们要帮助他，帮助他提出管理意见，使他的企业能够向好的方向发展。你不能因为这个处罚人家。另外，对企业出现的困难，我们要帮他向上反映，有很多企业接受了我们提出的建议，加强了内部管理，有些主意也被企业采纳，这对企业和国家都好。要不然你让人家怎么办？有些企业违法、违规是不得已而为之的，它主观都不知道该怎么办。那么，这种情况我们也跟他们提出，到此为止不要再继续下去了。我们还给予呼吁，帮助他找财政和有关部门，把问题解决了，这样就使我们审计部门在促进社会进步和经济发展上起到了一定的、积极的作用，而不是抓住什么问题都不放，不管三七二十一就处罚。这个问题，我们审计系统内部还有一个不断加强教育和学习的过程。
还有一个需要强调的问题，就是要使审计人员真正地、自觉地坚持三个有利的原则，必须提高人员的素质。什么素质？就是宏观意识。是对整个国家宏观经济、对整个国家宏观调控的政策、对整个国家改革开放的大局必须有所了解。如果不了解宏观，只知道具体事，绝对做不到三个有利的。
不能因为审计影响了改革开放
在现实生活中，我们遇到的这些问题比较多，领导把关最多的是两条：一条是重大的违法、违规问题，你没有揭露出来、处理不到位，这就不行。该严的要严，坚决查处，绝不含糊！第二条，有些不该处理的你处理了或者你处理偏重，这个也不行。
我们国家工作大局就是发展经济、改革开放。你如果这个问题处理不好，就会影响社会的稳定。有些地方特别是困难地区，挪用扶贫资金发工资，他们没办法。公务员几个月拿不到工资，老干部拿不到离休费，他们能安心吗？怎么办？所以，像这样的问题，我们只能提出，你这样做是不对的，你要纠正。有些问题，我们还向国务院进行了反映，因为他确实有困难。但是有些问题却不能容忍：用扶贫资金买轿车、盖大楼、搞股票，这绝不能含糊，要坚决给予惩治。河北某地，１９９９年用扶贫资金四处盖楼，我们已经给予了严肃处理。所以同样是挪用，你要看他挪用干什么，如果只要是挪用就处理这是不行的，救人命，什么钱都得用，不用能行吗？所以要具体事情具体分析。在北京你有时体会不到，走一走你能体会到下面的干部他们有多难，他们不是有意而为之，是不得已而为之，所以我老强调：对不得已而为之的，你不能不管三七二十一，打了三棍子再说，那可不行。我到过甘肃晋西，我是五月份去的，人家工资才发到一月份，没办法，你说跟我们比，人家也是公务员，我们也是公务员。说到底，我们还是坚持必须把四个问题搞清楚。你为什么挪用？挪用去干什么了？也不是我们抓住什么就处理什么，你说国家机关发点补贴什么的，你能处理得了吗？太过分了，那当然也不行。太不像话的，就一定要严肃处理。
经济责任落实到人头上
经济责任审计应该说它是审计职能的一个划分。实际上，我很难用一个严格的定义来描述它，经济责任审计说到底，可不可以这样讲：实际上是财政、财务收支审计结果的人格化。过去我们财政、财务审计只对单位。你这个报社，你这个出版社，你这个工厂，你这个部门，这个那个问题违反了规定，应该怎么样就完了。除了个人贪污舞弊行为移交有关部门追究责任，至于你单位有什么问题、领导要负什么样的责任，过去是不提的，责任不落实到具体人的头上。
现在的经济责任审计就不一样了，必须使我们的审计结果人格化，要把问题落实到人头上。按照我国人民民主专政、社会主义制度来说，也是应该的。因为你是一级领导，人们赋予你一定的权力，你就有一定的责任。作为人民的公仆，当你任期满了以后，你履行了责任，履行得怎么样？向人民有一个交待，我想这是正常的。这项工作，中央、国务院非常重视和社会各界非常关注的原因，与我们国家的民主和法制化的进程有很大的关系。你进了一个厂，你进行得怎么样？国有企业最后是盈了还是亏了？其中你有什么责任？得有一个交待吧！这是符合我国依法治国方针的。
我考虑最多的有这么几个问题：怎样界定经济责任？如何界定党政领导干部的经济责任？
对经济责任怎样界定，这个问题是当前我们面临的重大问题，企业领导人的经济责任还是比较好界定的，他的整个经济发展目标，企业各项资产审计情况，他的效益情况，包括管理环节以及在行业的效益排列，界定得都比较明确。现在就是对党政领导干部有一定的难度。比如，一个县委书记你怎样界定他的经济责任？一个县长你怎么界定他的经济责任？按照国务院的要求，将来审计逐步向高层次发展。省长、部长你怎么界定他？我们审计主要是以财政、财务收支为主，它不是全面的，那么就算界定他跟财政、财务相关的经济责任，你怎么去评价和界定，这是一个问题。
审计领导干部的三个方法
第一，就是这个人对于他本单位、本部门或者本地区在财政、财务收支当中存在的一些问题，他该负什么责任？有的负直接责任，比方说，他直接指挥做的，出了问题就是直接责任。有些他只是领导了，可能他下面又分管了，具体他又不十分清楚，他要负间接的领导责任。最近，我们审计了几家银行，这个你们也很关注。这些银行都开始了经济责任审计。在审计中都发现了不少问题，如果叫他行长负责任，他也负担不起这个责任。这不是行长自己直接发生的问题。有些问题还存在着很多客观的原因，所以他只能负领导责任。
第二，重点了解他在任期中有没有
违反决策程序问题、随意决策造成重大损失。这都可以查。你比方说一个县长，他没有经过科学论证就决定上一个项目，最后造成了几千万甚至几个亿的经济损失，这个就是他的直接责任。有些是集体决定的，或者没有经验，那又是一回事。
第三，看他有没有个人经济犯罪的问题。比方说，挪用公款。当然，这也只从可查的资料和群众反映的情况上讲，有些问题我估计经济责任问题很难分析出来，比方说受贿。受贿是两个人的事，群众不知道，除非行贿那家的账上有反映，但很少会有反映。
三个结合
第一个结合，是经常性的审计和经济责任制结合起来，我对你这个单位每年进行一次审计我们每年审计的时候就和他的领导的经济责任联系在一起。我年年审，等到你领导届满的时候，我的资料都有了，就像我每年给你检查一次身体，隔三年五年我给你下一次结论。
第二个结合，就是要把离任审计和期中审计结合起来，别等到最后算总账，这和第一个结合有些相似。
第三个结合，要把国家审计和内部审计结合起来。他的部门和企业要有审计处、审计部，它的下面还有子公司，子公司自己管理账户，有些可以委托社会组织，比方说会计事务所、审计事务所。审计机关去把握审计质量。
将来我想建立一个庞大的资料系统，我审计一个单位建立一套资料，把审计的情况和存在的问题全部记录下来，然后年年审、年年不断输进新资料，这样搞到最后的时候，被审计的单位情况都很清楚了。因为企业是有规律的，你去年成本项目和今年一比较，哪个突然高上去了，这里肯定有不正常的现象，我一查就出来了。这就跟人的血压一样，去年７０，今年９０，肯定出问题了。任何事物都是有规律的。
组织部门的风险转移到审计部门
有的时候，有些问题通过审计可以反映出来，但有些时候由于我们审计人员的水平的局限性，就不一定能够反映。如果说他有问题我没发现，这个干部却被提拔了，我向社会不好交待。所以说，这个问题我很担心。实际上是组织部的风险，转移到审计部门来了。本来是组织部门的事，现在好了，你认为没问题，我就用了，假如出了问题，人家问你为什么用？审计说没问题我就用了。这就是一个麻烦事。当然，我们审计部门的规定和有关准则的问题，不能疏忽。
这两年多时间，我们审了５７０００多人。同时在对干部的监督、考核上也加大了力度，对惩治腐败的措施方面也在逐年细化。经济责任审计工作是其中的一个方案、一个措施，它能发挥一定的作用。另外，我们审计人员的数量和水平也还无法适应社会的要求，我们还有一个不断学习和提高的过程。我现在很担心。我们这个工作还有很大的差距，现在我们宣传说它重要，但我们适应这个要求还有很远的距离，还要做很多的工作。
现在有很多法规还需要健全，比如审计准则、审计标准，你怎么评价他？你评价他好与不好，总有一个标杆，到底责任是什么？有些不是很明确，这还要有一个不断规范、摸索的过程，不断完善法制的过程。
２００１年也要审计省部级干部
什么事情都有一个发展过程，从２００１年开始，我们已经要求各地区都要实行县级以上干部审计。现在湖北、浙江等几个省区已经审计到省厅了。省长、部长，我们２００１年也想找时间试试。但这个事情不是简单的事情。发展到省厅一级还可以，省委、省政府支持就好办。今年我们金融审计工作，也审计了几个副部级干部，慢慢往前走吧。这个问题我是这么想的：可能我们审计也有审计质量不高的。也许将来哪个贪污分子被抓出来了，我们没有审计出来，先打个招呼，这不是为我们自己推脱。
自己监督自己
我们专门有一个法制厅是监督审计质量的，各项审计全部都交给它，它来进行各项复核的审计。另外，还有就是《审计法》规定的，你对这个单位进行审计，如果你对我的审计不服你可以申诉。是下面审计的，我们审计署来进行复核，复核后我们给你下一个复核决定。如果你对复核决定再不服，可向法院起诉。法院受理，最后可以判决。出现审计错误的可能性有两种，一种是你提供了假证，你提供假证就必须负责任。第二就是他的问题没有审出来，他不会到法院去告。这种情况，我们有分段责任，如果是经我们审计复核了，最后责任由我们来承担。
复核很重要。这可不是闹着玩的，小数点一点错了，一个亿变成十个亿那就差远了。如果遇到这种情况，被审计人会和我们提出来的，我们的审计程序非常复杂，审计完了要有审计报告，审计过程中还要取证，审计底稿写完了，经办人必须在上面签字。比如这条摘自哪儿？什么时间？是不是事实？被审计人同意后在上面签字。另外，还要写出审计报告，提出几个问题，送到被审单位，征求意见。如果有不同看法，审计署还要进行再审，审完后，基本上认同，事实上被审计单位或个人认同才能定性。至于说你挪用，他说不是挪用，这个不怕，定性总会有不同看法的。到了署里，署里还要进行复核，然后提交一个审计报告进行讨论，最后才下审计结论。
总理改字
“人、法、技”的问题，是１９９８年我向总理汇报审计工作时，我向他提出来的。总理听了之后，就问：“这个‘人、法、器’是谁提出来的？”我说是我提出来的。“你提出的，就好办。你提出来的，我建议你改个字，这个‘器’是一个硬件，条件、设备、工具。光有硬件不行，还得有软件，要提高技术水平，因此，我建议你改成‘人、法、技’。”改得很高明，软件、硬件都有了，为什么要加上“人、法、技”呢？我觉得审计机关未来的竞争是人才的竞争，以人为本，没有掌握现代科技的人，什么也不行。所以，我们首先加强人的建设和队伍建设。
人的建设，我们主要考虑几个方面：一个就是对现有审计队伍结构的调
整，调整什么结构呢？现在我们的审计人员大部分是学会计的，过去审计就是查账。从长远发展来看，审计队伍不仅要精通会计，还要学宏观经济管理、财政金融各项专业的知识；再一个就是需要学工程的，比方说，一些建设项目审计、一些效益审计，不懂工程及技术是不行的。据我了解，国外这方面人才各占三分之一：学会计的三分之一，学法律的三分之一，学工程的三分之一。经过这两年的调整，我们大学本科、硕士、博士，审计署就已经占了很大的比例，说明审计工作干部已经知识化、年轻化和科学化。
程序化是关键
国务院转发了我们一个建议，现在我们规定了地、市、县级审计局长的条件。你符合条件就上，不符合不行。所有审计人员重新进入岗位的，必须由上级机关进行考核，考核合格后才能进入岗位，不合格者一律不准进入岗位。在德国，审计干部是在大学毕业以后，在财政、金融这些部门工作１５年以后才能进入审计机关，所以说是很严格的。审计员不是说懂财务就行，你要有社会经验，大学毕业生刚刚走出校门，是不了解社会的，只有具备丰富的社会阅历和社会经验的人，才能严格把好这一关。除此之外，我们还要加强人员培训。否则，水平再高，也干不好事。一个服务员，盘子怎么端、碗怎么拿都是程序。我觉得各行各业都有严格的程序。你有水平，懂程序，懂规矩，你工作就能干好；你水平再高，博士生，你不懂规矩，照样干不好。
总理火了
各级政府关心，社会各界关注，特别是人大越来越重视，我们感到有压力。现在，我们队伍的精神状态不错，大家都在努力把工作干好。我还想补充一点，我们还特别要加强审计机关的廉政建设。国外不叫廉政，叫独立性。这样审计机关就不再被动地依靠被审计单位了。过去我们不是这样，要给哪个单位审计，先发个通知，叫他们把住的地方安排好，我一天交你一块钱，你得给我吃好，周末你得拉我出去玩玩，后来发现这个不行。
２０００年，我跟总理提出来这样不行，为什么？我们有一个插曲：在审计豪门集团的时候，审计员住的房间都是他安排的，他们把审计员住的房间的钥匙全部配了一把，然后再把所有的审计资料全部偷走，复印一份；在请审计员吃饭的过程中，派人撬开车的后备箱，把计算机所有软件全部拷贝，包括初稿都复印了。我跟总理一说，总理就火了，你们哪还搞什么审计，这太不像话了。我说，我没办法，我没钱呐。总理说，那怎么行！从今以后你们要多少钱就给多少钱。八不准就是这么来的。
八不准是用来保证审计机关的独立性的。过去，人家接待我们也花不少钱，他接待不好，怕手下不留情。现在就好办了，我们连车都不用，办公用品都使用自己的，这样跟被审单位一点关系都没有了，工作的严肃性也体现出来了。
要加强法制建设。我觉得“法”这个问题，是保证审计质量的一个硬杠杆。另一个是“技”的问题，我们是抓两条，第一条就是计算机的开发应用，开发软件，把计算机作为审计的重要手段。现在各单位都电算化了，我们过去审计是翻账本、打算盘。现在不行了，你不懂计算机你就没有审计资格。因为你进了门，连账都打不开，你怎么审人家？人家软件拿来了，我们还没法直接去审；所以，就必须有自己的软件。跟它接上口后，把他的东西转化成我们的东西，我们才能审。我们要开发一套我们自己的软件。现在这套软件开发得还可以，海关、国税、银行，我们都搞了一套软件。２０００年１１月１５日，我们在南京举办一个计算机开发展览会，展示一些我们的成果。
另外，建立一批数据库，把审计结果都输入进去，这样才能有一个资料的积累，组织一个庞大的数据城，并能使各级审计机关联网，资料共享。如果这几项工作抓好了，人的水平提高了，法规也建全起来了，审计手段、审计技术也提高了，我想审计质量也能有保证了。
不可能有假审计
社会审计在某些环节上可能出现这种现象，比方说，它的验资可能搞假的。没有资金，他给出具一个假证明。如果搞一套假审计，这是不容易的，因为审计的整个程序，有一个复杂的、专业的取证过程。另外，它不是一个人，是一个审计组，一起来搞假的，这个不那么简单，起码审计机关目前还没有发现假审计现象。但可能有些问题，出现睁一只眼闭一只眼。比方说，涉及到利益关系问题，或者有关人员打过招呼。我不能说没有这种可能性，但到目前，我还没发现制造假审计的。我觉得，大家也不要希望问题查得越多越好，问题多也是客观存在，但总的趋势是好的。现在查的很多的案子，基本上都是前一段的，这几年有，但少了。包括目前的金融、银行的审批制度和手续都相当严格了，不像以前一个人说了算，现在财政预算也在细化。所以有的时候我想，再经过３年的努力，使我们国家机关、中央各部委不再发生违法、违纪现象，我认为是可以做到的。至于下面怎么样，那是另外一回
事，起码机关是不能胡来了。像水利部这样，肯定是不行的，现在各部委非常重视这个事情，否则将来会追究经济责任。
加入ＷＴＯ，必须完善审计政策
在审计过程之中，必须遵守一些最基本的原则和一些主要方法，以及一些需求。这个计划到２００３年要完善。这其中包括三个类型：
一个是基本准则，这个基本准则跟国际上基本是一致的，对审计人员的要求，这里也涉及到了对审计报告的要求、计划审计执行的要求，这一个准则是通全局的。
第二方面是通用准则，比方说，审计人员应该具备什么样的条件？审计人员违反制度应该怎么办？还有审计调查准则、审计取证，包括怎么取证，审计底稿怎么做？
第三方面是专业制度，财政审计它需要什么准则？金融审计、企业审计需要什么准则？为什么要实行准则？如果审计员按照准则去做，审计员就可以解除责任。最后出了一些问题，要在准则范围的，那审计人员就可以不负责任。如果违反了准则，出了问题你就要负责任，但你不能叫他负无限责任，如果没完没了的，一个单位几十个亿的资金，最后他有点错，你就放不过他，让审计人员受不了。在准则范围内，我规定你怎么干，你就这样干了，最后出现问题，可以谅解。
有的企业自查，那是几十个亿，自查时是真是假，你把几十个亿的自查一个个地盘点，你盘不起呀！我举个很简单的例子，你就说审计署吧，审计署沙发有３００个，你把３００个沙发点清楚也不容易，是不是这个道理？单位有多少亿多少亿，你大致看一下可以，但是真真实实地也点不清楚呀，所以，你要对财务报告进行审核。企业有几百种东西甚至上千种，你哪知道那个东西怎么样？但有一个规定，就是抽样调查，这是主要一条。
还有就是加强人员培训，有的人水平不行，你就必须使他的水平符合审计的要求。现在我们培训主要从三个方面入手：第一个，加强规定制度的培训，加入ＷＴＯ之后，整个国家的改革方向有个新问题，这是一个主要的课题；第二个是计算机的运用，要把计算机用到审计上来；第三个就是外语培训，要培养一批这方面的人才，我们主要就是考虑这几个方面。至于说将来会遇到什么问题，那我继续改进。我是这样看的，真正要将准则落实到基层，落实到每个审计人员的头上，我保守一点说，也得十年。这一道一道程序是很严的，你不这样做的话，我们的审计水平也很难提高。
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