基于“惩防体系”的“廉政审计”研究，本文主要内容关键词为：体系论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“特种审计制度”与“惩治和预防腐败体系”
2000年广东省深圳市为开辟党风廉政建设的新路子，根据中央和省的有关精神，开始调查研究“深圳市反腐保廉预防体系”。2002年深圳市政府批准了《深圳市反腐保廉预防体系整体思路》，提出了创建反腐保廉预防体系的基本原则、总体目标、主要措施和实施步骤，并在中纪委第七次全会上作为书面材料印发。2003年浙江省委、苏州市委先后提出了框架方案。2004年5月，中央纪委在深圳邀请广东、福建等七省市纪委领导研究座谈“惩治和预防腐败体系”。之后，这个地方性惩防体系进一步得到中央的重视，2005年1月3日，中央印发了建立健全反腐体系实施纲要。
我们注意到，在这个惩防体系中，审计已经作为反腐败的重要制度安排，以崭新的面貌——“特种审计制度”出现，与人大监督、政协监督、纪检监察监督并列组成党内外监督管理机制①。“特种审计制度”的名称最早来源于2000年国家哲学社会科学基金项目“新世纪惩治腐败对策研究”。其子课题“惩治腐败与特种审计制度”中，提出要建立“经济腐败审计”的“特种审计制度”。所以“特种审计”一经出现，便打上了反腐败烙印。
特种审计制度的含义为：“政府审计机关除按《审计法》进行常规审计外，开展对防范公职人员违法违纪的特种审计。主要包括政府采购审计、重大工程审计、政府收费审计、基金管理审计、国有企业改制审计及经济案件审计等。政府审计机关依法进行审计时，有权对审计中查证的违纪违法问题的直接责任人员，提出处罚建议，或移交纪检、检察、监察机关处理。影响较大的审计查证及结果，可向社会公开，接受舆论监督。”②
二、“特种审计制度”问题及其改进
尽管特种审计制度是我国审计反腐败历史上的一次制度创新。但是，当我们满怀期待关注特种审计的发展时，让我们感到尴尬的是，最初推行特种审计制度的深圳，在2002年实施以后的两年多时间，除了产生制度创新层面上的新奇效应以外，竟然悄无声息。与此同时，2001年深圳开始推行的绩效审计，却表现不俗。也许连深圳审计人也很难理解，国外的绩效审计在深圳登陆成功，而本土培养的特种审计却“哑火”。既然特种审计属于制度创新，我们还是从制度建设层面找原因。
特种审计“不特”是主要原因。所谓“不特”，是指：审计内容基本上属于财政财务审计工作范围；缺乏审计打击腐败的特殊方法和手段；现有审计职权不够用；特种审计名称令人费解，等等。具体改进方法如下：
（一）将“特种审计”名称改为“廉政审计”。“特种审计”按字面解释，是超常规的、具有特种目的的审计。但是特种审计内容平常、审计反腐败手段落后、审计职权不突出等问题，冠以“特种”字样恐怕不妥。而廉政审计名称言简意赅，对腐败者以震慑，予廉洁者以鼓舞。
（二）由查处违法违纪行为转变为预防和打击国家公职人员腐败行为。“特种审计”范围从财政审计到国有企业改制审计，从银行审计到重点建设项目审计，涉及面广，工作量大，对审计人员要求比较高，如果以查处违法违纪行为为主，势必使审计部门不胜负荷。因此，改革后的“廉政审计”应该把目标瞄准政府部门、重点企事业单位的国家公职人员，特别是握有相当权力、具备高腐败风险的部门及其主要领导干部的经济腐败犯罪行为，同时改进审计方法，增强预防功能，审计效果必定更佳。
（三）改变“特种审计”单兵作战方式，“廉政审计”实行以审计部门牵头，纪检监察、检察部门全程紧密配合协作的审计查处机制。这样，一方面可以借助纪检、监察和检察部门的力量，扩张审计查证所必需的手段和权限，充分发挥审计反腐败的功能作用，另一方面，有利于落实审计问责制。由于纪检监察、检察机关配合参与审计过程，可及时追究有关责任人党纪、政纪处罚并移交司法部门处理。
（四）扭转“特种审计”权利不特局面，加强“廉政审计”处理权。在廉政审计中，以国家审计机关为主，纪检监察和检察紧密配合的审计查处机制，能强化审计处理权。主要包括：（1）借助纪检、监察、检察、公安等部门的配合支持，可在审计过程中运用超审计手段，如封存财产、扣审相关人员等；（2）超越审计权限的处罚。如对于超越审计处罚权限的应予有关责任人党纪、政纪处分或追究刑事责任的案件，在向外移送进行处理时，为确保处理的落实和审计成果的确认，应加入责任认定，并参与过程处理。
开展廉政审计的意义是：第一，有利于加大审计反腐败力度。尽管特种审计制度的建设取得了一定成绩，但是在制度建设上仍存在不足。廉政审计以高腐败风险公职人员为审计对象，配以纪检监察和检察紧密配合的审计查处机制，势必加大审计反腐败力度。第二，开展廉政审计有利于提升“惩治和预防腐败体系”整体效能，从源头上预防和治理腐败。特种审计属于事后审计，无法发挥预警和预防作用。廉政审计则不同，其“廉政指标体系”有对腐败的评价和监测指标，能及时反映权力部门和国家公职人员廉政状况，一旦指标接近“高压线”，有腐败嫌疑，就可以实施廉政审计，使人“不敢贪”和“不能贪”，实现审计监督功能从事后监督向事前监督的转变，充分体现查处与防范相结合、防范贯穿始终的反腐败指导思想。第三，有利于丰富和完善“特种审计制度”。这是因为廉政审计是基于特种审计制度的理论平台，再次制度创新，开发有廉政（腐败）指标体系，由预警审计、查实审计等内容组成，是对“特种审计制度”的深化。
三、廉政审计的概念、目标及其工作程序
廉政审计，从字面上解释，“廉”是廉洁的意思，就是不贪污不腐化，“政”是指政治、行政，即治理国家的活动。因此，廉政的基本含义可以理解为“为政清廉公正”。其对立面是贪污、腐败。广义的廉政审计就是指为保证公共权利的拥有者廉洁从政行为而进行监督所采取的审计活动的总称。因此，经济责任审计、特种审计都属于廉政审计的范畴。
而狭义的廉政审计脱胎于特种审计制度，直接服务于深圳、浙江等地的“惩治和预防腐败体系”。廉政审计目标就是在深圳等地“特种审计制度”的理论平台上，进行审计反腐败的制度再创新，以体现“惩防体系”要求的特点，达到惩防并举、注重预防的效果。本文研究的狭义廉政审计，即指以审计机关为主协同纪检监察检察等部门，对腐败高发多发领域、重点部门、重点项目和资金，以腐败为审计导向，预防、揭露和打击国家公职人员经济犯罪的特种审计。这里的要点是：（1）廉政审计的主体是国家审计机关与纪检监察公安等部门，采取的是国家审计、牵头、其他监督部门联合协调的查处机制。（2）廉政审计的客体是国家公职人员③，特别是握有相当权力、具备高腐败风险的部门及其人员。（3）廉政审计的重点是腐败高发多发领域、重点部门、重点项目和资金。例如，传统高发腐败领域的大型国有企业、金融系统，以及当前群众关注的司法和行政执法等部门，交通、基本建设投资等资金高密集领域，文教卫生等关系民生的行业，电力、电信等垄断行业。（4）廉政审计方法是以腐败为导向的腐败风险导向预警审计，审计方法有其特殊性，有别于常规审计。（5）廉政审计作用是预防、揭露和打击④。（6）廉政审计继承了“特种审计”的性质。
廉政审计为什么要以腐败为审计导向？这是廉政审计的特色和创新之处。廉政审计重点不在于检查会计账表的错误和遗漏，而是侧重于分析腐败多发领域的国家公职人员的廉政或腐败情况。它是对“预警管理理论”、“风险导向审计”、“舞弊审计”等理论的整合和具体运用。所谓预警是度量某种状态偏离预警线的强弱程度、发出预警信号的过程。腐败⑤预警，是指对国家公职人员在履行职责过程中，利用职务上的便利条件，或者滥用职权，或者不正确履行职权所实施的违背职责要求的依照刑法规定应受刑罚处罚的经济犯罪行为而进行的预警。其工作原理是：通过设定指标体系和测量指标值，得出廉政（腐败）状况指标值，再根据预先设定的指标值来确定当前廉政（腐败）的警告级别，按照不同警告级别采用不同审计策略。其工作方式如下：
（一）预警审计⑥。根据纪检监察审计部门获得的腐败线索，以及廉政指标监测结果，运用审计职业判断，确定廉政审计重点和范围。预警审计过程主要是查找可能导致腐败的现象和行为，并确定腐败的可能性存在程度，如果存在腐败可能性概率较大，则进入下一个阶段。预警审计内容包括三大块。
1、廉情（腐败）信息收集。由国家审计机关接受和收集来自各方面的线索，从中排查出有审计价值的疑点和信息，确定具体审计对象。廉情（腐败）信息来源：财政、财务审计、任期经济责任审计和绩效审计等工作中发现的疑点线索；群众举报的疑点线索；其他来源的立项审计线索。比如，由审计特派办组织的对重点部门、重点项目和重点资金组织的专项审计调查所获取的线索；纪检监察或检察机关移送的专案鉴证审计；利用“惩防体系中纪检监察部门资源优势——廉政预警联系站的线索。比如杭州的“96666”，这是2003年杭州市启用的机关作风和效能投诉电话，开通以来受理群众有关党政机关服务态度不好、效率不高、作风不廉等问题的投诉共8211件，平均每天受理投诉35件。在宁波，96178廉政投诉中心以“96178”投诉专线电话和“178”投诉专用信箱为基本受理形式，受理群众对党风廉政、行风建设等方面的投诉⑦这些热线电话，以及信访部门、新闻媒体等反映情况，既是纪检监察部门关注对象，也是廉政审计的“风向标”。
2、廉政（腐败）指标体系的建立及监测⑧。廉情（腐败）信息的收集的只是定性反映腐败状况，而且存在反映盲点问题。廉政（腐败）指标体系的建立，能从定量上反映权力部门和相关者腐败程度及其发展趋势。廉政（腐败）指标体系是根据警兆反映在具体指标上，并预报警情的。个人腐败的警兆可从以下五个方面获得：岗位特征诱因（实权岗位）；个人习惯诱因（奢侈、赌博、使用违禁药品和毒品、行为不检、品德不良等）；个人财务压力诱因（负债、疾病、报酬不足等）；行业系统特性诱因（经济不景气、竞争激烈、财务困难、存货积压过多、法院宣布暂缓执行或停业处分等）；环境控制特性诱因（缺乏内部控制、董事会无法有效监督、经常更换会计师、不寻常的大额律师费、委托人对审计人员施压、群众反映不良等）。笔者认为这个指标体系主要包括两大部分内容。其一是评价指标，用来正确评价部门、个人廉政或腐败状况；其二是监测指标，能不断随时反映可能存在或发生的经济腐败行为，并进行预警。廉政指标的评价与监测功能与审计监督功能耦合，使审计关口前移，较好体现打防结合、以防范为主的反腐败斗争策略。
3、廉政专项审计。根据廉政指标监测结果，对“嫌疑腐败”⑨分子执行有关廉政规定的情况进行全方位的审核。审计内容有：公款旅游或违规出国（境）旅游，超标准、超范围公款报销应由个人开支的费用问题：违规用公款购买个人商业保险，以及各种有价证券、支付凭证问题；违规超标准装修（饰）办公楼（室）和个人住宅，违规配备交通、通讯工具及报销相关费用等问题：违反规定列支会议费，超标准超范围公款报销学历学位费用和其他各类学习培训费用的问题，虚开发票套取公款，以及违规采购办公用品和其他公用物品，等等。
4、廉情（腐败）分析⑩。就是对所收集到的定性腐败信息，以及廉政专项审计结果进行分析研究，以判别有关国家公职人员权利行为是否突破腐败警戒线。对不同结果分别采取表彰、廉政教育和查实审计策略。
（二）查实审计(11)。它是针对在预警审计阶段所发现的指示性证据进行的审计，以确定腐败性质、触犯的法律条款以及犯罪严重程度。在查实审计中，要充分发挥以国家审计机关为主，纪检监察和检察等部门协调配合的审计查处机制的作用，如借助纪检、监察、检察、公安等部门的配合，封存财产、扣审相关人员等。如果审计职权、手段（含其他部门的配合手段）无法获取充分适当的审计证据以形成审计结论和决定，或者已形成结论和决定，须由纪检、监察、司法等部门实施党纪、政纪处分或追究刑事责任的，则进行审计移交。
预警审计可比作医生根据各种肿瘤症状发现了病人的某个部位有肿块；而查实审计的工作就是给肿瘤定性，解决它是什么“癌”，是“良性的”还是“恶性的”。
廉政审计较好地体现了“审计机关先行突破，纪检、监察、检察、公安协同作战”的办案思路，弥补了纪检监察和司法部门某些手段的不足。
四、廉政审计的特色、可行性与难点
“廉政审计”是由“预警审计”、“查实审计”和“特种审计制度”组成的。与“特种审计制度”不同的是：
（一）审计基础不同。“特种审计制度”以评价内部控制制度为基础，实施实质性测试；“廉政审计”则以国家公职人员的廉政或腐败风险程度评估值为基础，确定审计范围和重点。
（二）审计方法不同。“特种审计”运用的是常规抽样技术，判断会计账册错误和遗漏；“廉政审计”侧重于分析部门或国家公职人员廉政或腐败情况，需要对廉政或腐败程度加以量化后评估，并以评估后的报警区域为审计导向，再进行账项审计，它采用腐败风险导向的审计方法。
（三）审计组织不同。“特种审计”是单纯的以国家审计组织实施的审计；“廉政审计”是以国家审计组织牵头，纪检监察检查机关密切配合的审计查处机制。
（四）审计职权不同。“特种审计”只享有《审计法》规定的权限；“廉政审计”是以借助国家审计机关为主，纪检监察和检察等部门协调配合的审计查处机制，可以超审计手段运用权力，如封存财产、扣审相关人员等。
（五）审计类型不同。“特种审计”是事后审计；而“廉政审计”有廉政指标体系，可以正确评价部门和个人廉政情况，监测指标能及时反馈可能存在或已发生的腐败而进行预警，使得审计关口前移，较好体现打防结合、以防为主的反腐败策略。所以“廉政审计”是事前、事中、事后审计。
因此，“廉政审计”具有权威性高、组织性强、监察面宽、打击准、权限大、能预防的特点。廉政审计是否可行，除了政府部门公共管理部门需要的因素以外，从专业角度看，廉政（腐败）指标体系的设计和运用成为关键。但不是没有经验可循，比如，四个国际组织提供的五种腐败评价指标(12)，还有韩国的“汉城反腐败指数”等，这些指标的构成、设计思路、计算方法，为廉政指标体系的设计提供了可资借鉴的经验。在国内，廉政考核指标、行风评议指标，以及机关事业单位经济责任审计评价指标、干部绩效考核指标等内容，对我们设计廉政指标体系具有重要参考价值。其次，风险导向审计、国际舞弊审计为“廉政审计”提供了以腐败为导向的审计理论基础。其中风险导向审计的风险评估方法，舞弊审计以舞弊警兆为导向的指导思想，为廉政审计的腐败计量和腐败导向理论提供了方法论。鉴于目前审计职能分工和机构设置的情况，特别是在大张旗鼓推行领导干部任期经济责任审计，并强化其反腐防腐作用的前提下，可以借助任期经济责任审计机构，兼司一段时间的廉政审计工作，但有必要在审计对象、审计程序和审计重点等方面提高经济责任审计对廉政审计的兼顾性和包容性，并在必要时将任期经济责任审计直接转换成廉政审计。
理论创新的创新点也是难点。首先，这套廉政或腐败指标体系，能否全面概括、准确衡量部门和个人廉政或腐败状况，为审计判断提供预警信号是关键；其次，需要解决廉政审计组织结构，以及与执法机关协调配合的查处机制如何运行；廉政审计策略、审计标准等理论问题。
前审计长李金华说过：“中国审计是惩治腐败的重要力量。”担当反腐重任的“廉政审计”任重而道远。
注释：
①参见《深圳市反腐保廉预防体系整体思路》，其第七大措施“建立和完善监督管理机制”中论及。
②参见《深圳市反腐保廉预防体系整体思路》对“特种审计制度”的解释。其他城市、单位建立的“特种审计”含义相同。
③对国家公职人员，目前争议颇多。我们既要依据权威法律文本解释，又要考虑廉政审计特点，如果概念过于宽泛，势必分散廉政审计的力量。
④廉政审计作用直接源于其独特的审计方法和内容。
⑤腐败的形态、种类颇多，其中世界银行的Chery W.Gray和Daniel Kaufmann（1998）从公共权利被私用角度，把腐败划分为5种：政府合同、政府收益、公共收入、节省时间及避免监管。本文所涉及的腐败只限于经济腐败，不研究其他类型。
⑥美Howard.R.Daviazai在他的著作《欺诈101：识别技巧和应对策略》中，提及“预警审计”，意思是“受害者没有察觉到有任何欺诈发生的情况下进行的审计检查”。文中只是借用“预警审计”名称，与原文语意不同。
⑦参见《浙江：建立廉政预警机制》，《人民日报》2003年10月20日。
⑧北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，廉政预警是21世纪廉政发展的重要趋势，目前北京东城区已请专家建立一套廉政测量指标体系。但是还不是文中的“廉政（腐败）指标体系”的概念。参见李成言著《廉政发展》，北京大学出版社，第274-275页。
⑨2004年1月中央纪委第三次全体会议上，关于山东电力集团公司超前防范腐败的工作经验中有“嫌疑腐败”提法。
⑩浙江萧山实施的“惩治和预防腐败体系”，这项工作由纪委担当。但如果实行“廉政审计”，建议可改由审计机关接任，以方便审计工作的开展。
(11)美Howard.R.Daviazai的《欺诈101：识别技巧和应对策略》中，提及“预警审计”和“反映审计”，但是我以为“反映审计”不适合廉政审计内容，故进行了名称和含义的更新。
(12)四个国际组织提供的五种腐败评价指标有：透明国际组织的清廉指数（CPI）和行贿指数（BPI）；世界银行的腐败控制指标（CC）；世界经济论坛的全球竞争力报告指标（GCR）；国际商务组织的商业国际组织指标（BI）。
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