“两为主”政策中的政府投入责任探析，本文主要内容关键词为：探析论文,政策论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市外来务工人员子女能否平等接受义务教育，不仅关系到我国《宪法》所规定的公民平等受教育权利的贯彻与落实，而且关系到公平正义等社会价值观的实现以及和谐社会的构建。为此，2001年5月，中央出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。2006年6月修订后的《义务教育法》也再次明确了流入地政府应为外来务工人员子女“提供平等接受义务教育的条件”的法律责任。然而，近来诸多实地调查均显示：外来务工人员子女接受义务教育工作虽已取得了很大成效，但离“两为主”的政策目标仍相去甚远，外来务工人员子女平等接受义务教育的法律权利仍未能得到切实保障。[1]本文从解析现有政策和法律文本关于政府责任配置的相关规定入手，从一个侧面探讨“两为主”政策难以完全落实的制度性根源，并对如何解决这一难题提出政策建议。
一、相关政策与法律对流入地政府投入责任的规定
文献分析表明，“两为主”政策的形成有一个不断演变的过程。随着相关政策的不断演化，中央对流入地政府责任的要求也随之改变。具体而言，这一演变过程可分成如下三个阶段：
1.“公校借读”时期：强调流入地政府提供公校借读学位的责任
1986年颁布的《义务教育法》第9条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”这就在明确户籍地政府负有“合理设置学校”责任的前提下，确立了适龄儿童和少年在户籍所在地“就近入学”的原则。1992年制定的《〈义务教育法〉实施细则》第14条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限，以其户籍所在地规定为准。”这就规范了户籍地政府的“借读审批权”以及居住地政府提供借读学位的责任。及至1998年，原国家教委和公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》第4条规定：“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”第7条规定：“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主。”显然，第4条强调了流入地政府的教育投入与管理责任；第7条则提出了“以流入地公办中小学借读为主”的要求。不难看出，上述规定虽已隐含着后来“两为主”政策的雏形，但其重点却在强调流入地政府负有提供公办学校借读学位的责任。
2.“两为主”政策：强调流入地政府教育投入与管理的责任
2001年5月，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》第14条规定：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”至此，中央解决流动人口子女义务教育问题的“两为主”政策已基本成型。2003年9月，国务院召开“全国农村教育工作会议”，并发布《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，其中第14条规定：“城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育。”接着，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，其中第2条规定：“流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。”该《意见》还规定：“地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学，要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女的九年义务教育普及程度达到流入地同等水平；要建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制，流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予财政补助；流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”显而易见，上述文件非常详尽地规范了流入地政府在解决相关问题上的经费保障和教育管理等责任。另外，由于后面两个政策文本中删除了“采取多种形式”的用语，这就不仅“固化”了中央政府的“两为主”政策，而且明显压缩了流入地政府采取公办学校以外途径解决相关问题的“自由空间”，从而进一步强化了流入地政府的教育投入和管理责任。
3.新《义务教育法》：强调流入地政府提供平等受教育条件的责任
2005年12月，中央出台以加大对中西部欠发达地区教育财政转移支付力度为核心内容的“农村教育经费保障新机制”。随后，2006年3月，国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》第21条规定：“保障农民工子女平等接受义务教育。”而且，该《意见》还进一步要求，流入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，并将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，并要“以全日制公办中小学为主”，接收农民工子女入学。流入地政府要按照实际在校人数拨付学校公用经费；城市公办学校对农民工子女接受义务教育，要与当地学生在收费、管理等方面“同等对待”，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用；流入地政府对委托承担农民工子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导，以提高办学质量。显然，上述规定不仅更加明确了流入地政府的具体职责范围，而且也间接卸去了流出地政府的相关责任。与上述《意见》精神一脉相承，2006年6月新修订的《义务教育法》第12条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”这一法律规定的精神实质在于，中央已经把城市外来务工人员子女的平等义务教育权利法制化。这就意味着，流入地政府将负有法律上的责任，向城市外来务工人员子女提供与本地户籍儿童少年同等的义务教育服务。
通过上述梳理不难发现：中央出台“两为主”政策后，“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校为主”方式解决相关问题的基本方针可谓“岿然不动”；而中央对流入地政府在教育投入与管理上的责任则规定得越来越明确和细致。与此同时，中央对这一问题的关注焦点，也从最初对“流动人口子女”的强调转向对“农民工子女”的高度重视；对相关人群的受教育年限，也由“完成其常住户籍所在地人民政府规定的义务教育年限”，转至“确保农民工子女义务教育的普及程度达到当地水平”；对相关人群的收费政策，更由当初“可依国家有关规定收取借读费”转向“不得加收借读费及其他任何费用”。正是在上述“变”与“不变”之间，中央逐渐把流入地政府的责任细化和固定下来。
二、现行政策对政府投入责任的配置状况与结果分析
如果仅从上述政策与法律文本出发，应该说，中央已经明确划定了自身以及流入地与流出地政府之间的教育投入与管理责任范围。然而，实地调查却发现，流入地政府相关部门对外来务工人员子女就读的民办学校，大都采取“以不管或少管为主”的态度；而且，外来务工人员子女也总是“以在民办学校就学为主”。那么，为何流入地政府在贯彻执行“两为主”政策过程中，总是“悬置”中央的相关要求，从而形成“逆向”的“两为主”局面呢？下面从政府间责任配置的角度对此略作分析：
1.中央与地方政府间的教育投入责任配置尚欠合理
首先，中央与流入地省级政府之间的教育投入责任配置有失合理。由上文可知，中央出台的“两为主”政策，仅对流入地政府提出了教育经费投入和管理上的要求，而对中央和省级政府的财政责任没作任何规定。而自1986年《义务教育法》颁布至今，我国义务教育投入体制已经历了“分级办学”、“以县为主”和“省级统筹”三个不同阶段。2006年新修订的《义务教育法》明确规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”在省级统筹体制下，中央虽然明显加大了对中西部地区义务教育经费的投入力度，但对经济较发达省区而言，却未转移支付更多的义务教育经费。在现行“分税制”之下，中央每年从经济发达省区提取巨额税赋充实中央财力并转移支付至中西部欠发达省区；而在“两为主”的政策框架下，中央只是对流入地政府提出教育投入和管理上的要求，既没有赋予其相应的财税权限，更没有给予其经费投入上的支持。这样一来，对流入地省区来说，就产生了明显的财权与事权不对称现象。譬如，广东珠三角地区，现已接纳了约占全国三分之一外来义务教育阶段的适龄儿童、少年就学，但中央财政对此却没有给予任何经费支持。显然，这一教育投入的责任配置存在着不够合理之处。
其次，流入省区各级政府之间缺乏相应的财政转移支付安排。目前，在经济较发达的流入地区，县(市、区)级行政区域内的义务教育投入体制，大都保留着过去的“分级办学”特征。我们最近的系列调查显示，在珠三角不少县级行政区域内，2007年才刚完成区(市)、镇、社区(行政村)“三级办学”向区(市)、镇“两级办学”投入体制的过渡。这就表明，在现有的“两级办学”体制之下，即使流入地本地户籍学生的义务教育经费，也无法得到县(市、区)级以上财政的支持，就更不用说向上级财政争取对外来务工人员子女义务教育的经费投入了。调查发现，根据解决外来务工人员子女教育问题的成效，虽然有些省级政府也出台了一些对流入地政府的奖励措施，但皆尚未建立公平合理、规范长效的专项转移支付制度。围绕着经费投入责任的配置，在流入地各级政府之间同样缺乏较为公平合理的制度安排。调查中，珠三角地区的相关人士大都表示，当地经济虽较为发达，政府财力也较充足，但若只靠自身力量解决问题，地方政府仍感力不从心。譬如，2007财政年度东莞全市税收总额虽达560亿之多，但当地财政只能支配其中的186亿元，其余要全部上缴中央和省两级财政。当地政府十分希望中央和省级财政能够对地方予以一定程序上的财政支持。
最后，中央亦未赋予流出地政府明确和具体的责任。从上述分析可以看出，流入地政府在外来务工人员子女义务教育上的投入与管理责任可谓相当繁重。然而，在解决外来务工人员子女义务教育问题上，流出地政府究竟应负何种具体责任，中央至今尚未作出明确和具体的规定。目前，可以看到的流出地政府应予承担的“责任”，只有《流动儿童少年就学暂行办法》第5条所要求的要与流入地政府“相互配合，加强联系，共同做好流动儿童少年义务教育工作”，以及《国务院关于解决农民工问题的若干意见》所规定的“输出地政府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”这两个方面。对于前者而言，中央至今仍未出台具体的政策措施和办法，规范流出地政府应承担何种责任以及应如何与流入地政府“联系”与“配合”；对于后者而言，按照《义务教育法》确立的“就近入学”原则，这原本就是流出地政府职责范围内的“必为之事”。实地调查也显示，流出地与流入地政府之间几乎没有开展任何相关的“联系”与“配合”。这里除流出地政府方面的责任之外，中央相关政策要求模糊不清也是一个重要的影响因素。
2.在“两为主”政策过程中存在着政府间的博弈现象
上述背景以及宏观财税体制和义务教育投入体制的共同约束，造成了流入地政府和社会各界对“两为主”政策的抵触情绪和观望心态。流入地政府往往采取种种“软性策略”，以抵制其所认为“不合理”或“不公平”的政策。调查发现，这些策略主要可归结为两个方面：一是在口头上肯定中央“两为主”政策的正确性及其重大意义，但与此同时，更突出强调地方政府在落实相关政策时的诸多困难；二是在行动上，往往采取政府不作为方式，放弃对辖区内外来务工人员子女学校的监管和指导，或通过设置多种高门槛以“阻挠”外来务工人员子女进入当地公办中小学读书。就前者而言，流入地政府往往过多强调自身在财政投入和教育用地等方面的巨大压力，甚至强调如果开放外来务工人员子女就读公办学校，将导致难以控制的“读书洼地效应”。就后者而言，流入地政府往往通过设立多种政策门槛等方式，限制外来务工人员了女进入公办学校接受义务教育。各种调查也显示，多数流入地政府在制定教育规划和学校布局调整过程中，未能充分考虑到外来人口这一重要因素，更遑论把外来务工人员子女的义务教育切实纳入当地经济、社会、城市建设和教育发展之中加以统筹规划和布局；一些流入地政府不仅对当地民办教育的发展缺乏应有的规划与规范，而且也未把民办学校纳入正常管理轨道之内加以监督与管理。这些都表明，不少流入地政府根本就没有把外来务工人员子女的义务教育看作是自身职分范围内的事情加以对待。
若从政府间博弈的角度[2]考察上述现象，就会发现一个简明的事实：在“省级统筹”的义务教育投入体制之下，“两为主”政策实质上乃是一种典型的中央为提高自身合法性而下卸教育事权的行为。但由于我国中央集权的“制度刚性”，尤其是受到现有党政领导干部任免制度的约束，流入地政府根本无法透过公开方式、循着正常的体制内渠道表达对相关政策的“不同意见”，于是就只好以“消极不作为”方式，或采取“上有政策、下有对策”策略，对该政策加以“冷冻”或“悬置”。因被中央无形之中平移而“豁免”了部分义务教育投入责任，流出地政府自然乐得“逍遥”于《义务教育法》之外。然而，上述政府间博弈的最终结局却是，由于中央未能合理配置政府间的教育投入责任，又未能及时向流入地注入相应的政策资源，“两为主”政策就只能面临被流入地政府“束之高阁”的命运；作为流入地区社会弱势群体的外来务工人员子女，则大多只能“以民办学校为主”就学，而无法享有新《义务教育法》所规定的本应由流入地政府提供的“平等接受义务教育的条件”。
“两为主”政策相关各方博弈图
三、在政府间合理配置教育投入责任的相关建议
综上所述，外来务工人员子女在接受义务教育过程中出现的诸多问题，一再凸显出流入地政府在权利与义务上的不对等，尤其是财权与事权的不对称。而“财政乃庶政之母”，要有效破解外来务工人员子女平等接受义务教育这一难题，就必须构筑积极长效的外来务工人员子女义务教育经费保障机制。有鉴于此，提出如下建议：
1.中央应高度重视为“两为主”政策提供配套资源的必要性
美国政治学者戴维·伊斯顿指出：“政策乃对全社会的价值所做的权威性分配。”[3]从政策科学的视角出发，政策的核心问题就是要解决社会的利益分配问题，并由此促使社会上原有的利益结构加以调整。实际上，在一个国家的政府体系中，不同层级的政府在制定和执行政策时，对价值观与利益这两类重要因素的重视程度肯定有所不同。一般而言，较高层级的政府在制定政策时，往往十分重视价值观的因素，而较低层级的政府则更为注重利益配置问题。这就要求中央在出台某项政策时，不能只强调某种抽象社会价值观的重要性，而无视地方政府对利益因素的考量。其实这也意味着，中央出台任何一项所谓“好的政策”，都应赋予执行者相应的配套资源；否则，这项政策就会面临着被地方政府“冷冻”或“悬置”的危险。如中央在出台“两为主”政策后，至今却没有向流入地政府提供任何配套资源。这就反映出中央仍未把“两为主”政策资源的配套问题作为解决外来务工人员子女义务教育问题的关键来对待。这种态度和观念将不利于相关问题的解决。
2.中央与地方政府须合理分担外来务工人员子女义务教育的投入责任
要真正贯彻落实“两为主”政策，归根结底是要构筑公平合理的经费分担长效机制。从财政学的角度观察，任何一级政府的事权与其财权之间都应具有较高的对称性。而现行“两为主”政策最受诟病之处，即在于流入地政府的事权远远大于其财税权限。因此，中央应考虑调整相关的政策措施，尽快建立公平合理的外来务工人员子女义务教育转移支付制度。中央和流入地省级政府必须加大对外来人口特别集中地区的义务教育财政转移支付力度，以减轻流入地政府过重的财政负担，并调动流入地政府解决相关问题的积极性。从长远着眼，中央政府尤应在将来制定《教育经费投入法》或《非户籍人口子女教育条例》时，明确规范中央政府、流入地省级政府、流入地基层政府以及流出地政府在外来务工人员子女义务教育中的财政责任，从而把外来务工人员子女义务教育的经费保障纳入规范化、制度化和法制化的轨道。
3.中央宜授权流入省区开征用于外来务工人员子女义务教育的专项税费
按照中央最新的政策精神，流入地政府要按“就近免试入学”的原则，安排外来务工人员子女就读公办学校。如果严格按照中央政策办事，仅以广东为例，2001年在该省就读义务教育阶段学校的外来务工人员子女约为80万人，2007年底即达到244余万人，平均每年新增27万人之多，这也意味着全省每年需新建270所1000人规模的义务教育学校。再以东莞为例，目前新建一所容纳1000人的学校，至少需投入基建费用2000万元，这尚不包括土地、师资和公用经费等其他投入在内。近年来，东莞每年新增义务教育阶段外来务工人员子女约6万人，这就意味着，该市每年需平均新建招收外来务工人员子女的公办学校60所，共需投入基建经费12亿元。而广东全省每年则要投入50多亿元新建外来务工人员子女学校。这对外来务工人员子女数量特别巨大且增速过快的流入地政府财力而言，几乎是难以承受之重。因此，为尽可能降低流入地政府财权与事权的严重不对称，中央应考虑授权流入地政府开征用于外来务工人员子女义务教育的相关税费，以抵补当地财政支出的相应缺口。同时，中央也可考虑允许流入地政府从土地开发和增值税中切出相应比例，用于外来务工人员子女的义务教育之中；或从外来人口缴纳的工商税、房租及购房税中，提取一部分作为外来务工人员子女的义务教育费用。
4.中央与流入省区应加快外来务工人员子女义务教育立法和政策创新步伐
正如已有论者指出的那样：“受教育权利的平等不仅要从行政上、财政上加以保证，更要从法律制度上加以保障。”[4]作为流入地社会的弱势群体，外来务工人员子女的义务教育权利尤需国家从法律层面予以切实保障。而且，从长远来看，随着城市化进程的进一步提速，我国非户籍人口子女的义务教育问题将更加严峻。为此，中央应改变以往被动应付的做法，而预作长远打算和通盘考虑，着手制定一部高层位的教育单行法律或行政法规，以扭转目前相关部门规章和规范性文件效力偏低、支离破碎甚至相互抵触的局面。此外，由于我国幅员辽阔，各流入地情况差异甚大，仅有国家的统一立法尚不足以圆满解决外来务工人员子女的义务教育难题。为此，2006年新修《义务教育法》第12条已明确授予流入地省级政府地方教育立法权限，这就为流入地政府制定相关地方教育法规提供了法律依据。譬如，调查中发现，为缓解入学压力，多数流入地政府皆为外来务工人员子女就读公办学校设立了父母职业、本人学绩、投资兴厂、购房入户、居住年限和计生表现等政策性门槛。对于此类现象，上级政府不可仅以“歧视外来务工人员子女”为由判其“死刑”，而宜对其加以总结和推广，以便为将来彻底解决外来务工人员子女的义务教育难题，探索一条积极稳健的可行之路。