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中图分类号：C931.9文献标识码：A文章编号：1000-5919(2006)01-0142-07
城市管理相对滞后于城市建设和市民需求，几乎成为各个国家、各个城市的共同问题，特别是在我国一些城市建设已经进入成熟阶段的大中城市，这个问题更加突出。主要表现为信息不及时，管理被动后置；政府管理缺位，专业管理部门职责不明，条块分割，多头管理，职能交叉；管理方式粗放，习惯于突击式、运动式管理；缺乏有效的监督和评价机制等。尽管针对这些问题，各地进行了很多有益的探索[1]，但是，由于我国在建立社会主义市场经济体制过程中，政府职能和城市管理体制、机制尚在转变和变革中，西方现代城市管理理论和实践不能完全适合我国国情，加之国内城市管理的理论研究尚处于对当代城市管理的目标价值、管理原则、管理方式等问题的探索阶段，急需形成一套较为系统的、有效的、符合我国城市发展实际的城市管理解决方案。
一、数字化城市管理模式
从更新城市管理理念入手，以应用和需求为导向，北京市东城区充分利用计算机、网络、地理信息系统和无线通信等多种数字城市技术，研究设计并实现了一种全新的城市管理模式——万米单元网格城市管理新模式（以下简称新模式），即采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，利用自主研发的信息采集器，建立监督中心和指挥中心“两个轴心”的管理体制，再造城市管理流程，从而实现了精确、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理。新模式所指的城市管理主要是市政管理，包括城市基础设施的运营和城市管理的维护，涵盖了市政基础设施管理、城市公用事业管理、城市国土房产管理、城市环境保护、城市园林绿化管理、城市市容环境卫生管理、城市建筑管理等内容。既包括部件，也包括事件和人的行为。新模式主要有六个方面的创新[2][3]：
1.万米单元网格管理法
万米单元网格管理法就是在城市管理中运用网格地图的技术思想，以一万平方米为基本单位，将所辖区域划分成若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控。
我们针对东城区自然地理布局和行政区域划分现状，把全区25.38平方公里的范围划分为1652个网格单元（见图1），从而使东城区在空间层次上形成全区、10个街道、137个社区、1652个网格单元这四个层面（见图2），明确了每个层面城市管理的责任人分别是区政府、街道办事处、社区居委会、驻地单位和门前三包负责人。不同层面上不同管理空间的设置和叠加，为实施新的管理模式构筑了一个新型的、立体全方位的、布局合理、全部覆盖的管理空间体系。同时设立城市管理监督员，每个城市管理监督员平均管理12个网格，他们每天在规定时间内进行不间断地巡视。
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图1 东城区万米单元分布图
万米单元网格管理法实现了管理空间的精细化，由过去每十几个人共同管理2-5平方公里，缩小为每个城市管理监督员平均管理18万平方米。由于管理范围的相对缩小和固定，因而从根本上解决了突击式、运动式管理的问题，实现了由粗放管理到精细管理的转变。同时，将原来的管理层面由三级责任人变为四级责任人，使责任进一步细化，为实施精确管理提供了可能。以万米单元网格为载体，将城市管理的各种数据资、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现了共享，为城市管理的精细化提供了基础和载体。
2.城市部件管理法
城市部件管理法就是把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法（见图3）。
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图2 基于万米单元网格划分的四层管理体系图
我们在对全区所有城市部件进行拉网式调查的基础上，委托专业测绘部门又进行了实地勘测普查，按照不同功能，将168339个部件按照六大类56种进行分类，并赋予8位代码，设计了相应的图例，把所有部件按照实际位置进行定位标图，建立了属性信息数据库和地理编码数据库。同时，调查了全区公共区域内的24000多个地址兴趣点，为城市事件定位管理提供了位置信息。
城市部件管理法通过地理编码技术，将城市管理内容和管理对象数字化，使城市部（事）件有序、精确定位，将粗放管理转变为精确管理，使管理效率大大提高。城市部件管理和万米单元网格的结合，建立了一个城市管理对象能够定量、定性、定位的信息架构，为今后城市管理、规划、建设和应急响应等多领域的拓展应用提供了可延伸的地理空间。
3.信息采集器——“城管通”
“城管通”是基于无线网络，以手机为原型，实现对现场信息进行移动采集、定位与传送的专用设备。
我们研发了“城管通”应用系统（见图4），输入网格图，使它具备短信群呼、信息提示、图片采集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、数据同步等多项功能。
附图
图3 城市部件之一——热力井盖图
“城管通”解决了现场信息实时采集与传递问题。监督员使用“城管通”，可以在第一时间、第一现场将城市管理问题的现场图片、声音、表单、位置等信息进行采集，通过无线网络快速传递到城市管理监督中心，相关责任单位都能够通过信息平台获取现场信息。同时，通过移动定位技术，还实现了对监督员工作状况的有效监督和管理。
4.两个“轴心”的管理体制
缺少有效监督的管理不是科学管理[4](P5)。在新模式中，我们针对过去监管不分、职责交叉、缺乏统一协调等问题，通过整合政府的城市管理职能，建立了监管分离的双轴化新型城市管理体制。
监督轴是新成立的城市管理监督中心，作为负责城市管理监督与评价工作的专门机构。我们在监督中心专门设立了呼叫中心，同时招聘了400多名城市管理监督员，负责对城市管理中出现的问题巡查、上报和立案。
指挥轴是将原来的市政管理委员会调整为城市综合管理委员会，下设指挥中心，作为区政府主管城市市政基础设施、公用事业、城市环境的综合管理部门，统一调度分散在城管、市政、公用、房管、规划、环保、园林、市容、环卫等27个专业管理部门和10个街道的管理资源和执法力量，共同履行城市管理职责，负责对城市管理中出现的问题进行处置与执法。
附图
图4 “城管通”示意图
这种管理体制将监督职能剥离，城市管理有无问题和问题能否结案由监督中心负责，问题由谁处理和如何处理由指挥中心负责，两个轴心各负其责、相互制约。通过整合管理资源，使专业部门间产生协同效应，克服了多头管理、条块分割的弊病，实现了从单兵出击到协同作战、从多头管理到统一管理的转变。
5.城市管理流程再造
城市管理流程再造，就是在管理体制创新、技术创新以及成熟信息技术综合应用的基础上，对工作程序进行科学优化和重新设计，建立面向流程的组织、人员和岗位结构，辅以相应的组织文化建设和激励约束机制，以较低的投入极大地提高城市管理效率。
新模式的工作流程包括信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价七个环节。具体程序是：每个社区由1名监督员负责（3名轮流上岗），借助城市管理工作手册（每个工作手册上面都印有该监督员分管的管理区域地图），对分管区域实行不间断巡视，发现问题后立即用“城管通”发送图文声信息向监督中心报告情况；同时监督中心也可以通过政府便民热线电话13910001000特别服务号以及“数字东城”网站获得来自社会公众和媒体的信息；监督中心得到这些信息后，进行甄别、立案，并将相关案卷批转到城市综合管理委员会的指挥中心；指挥中心根据问题归属，立即派遣相关的专业部门到现场进行处理，如果市属部件发生问题，由城市综合管理委员会下设的设施办协调市级部门进行处理；专业人员处理完毕后，要报告给区属专业部门，专业部门要向指挥中心报告处理结果；指挥中心将结果反馈给呼叫中心；呼叫中心即派监督员进行现场核查，并收取核查结果，通过对两方面信息核实一致后进行结案，至此一个完整的工作流程结束（见图5）。同时，将这一处理过程作为评价系统的重要基础数据。以上这七个环节的流程，与三个管理阶段相对应，即发现问题阶段、任务派遣阶段、处理问题阶段，可以称为“三段体”（见图6）。
附图
图5 城市管理新模式流程示意图
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图6 城市管理新模式流程“三段体”示意图
进行管理流程再造，克服了过去没有监督和反馈以及速度缓慢的弊端，实现了信息的实时传递，由滞后变为实时，防止了信息衰减；将问题发现和处理的主体一分为二，使其责任明确，相互制约，起到了监督激励、互动促进的作用；通过建立全区处理城市管理问题的整体案卷，使区政府做到对全区城市管理的问题心中有数、统一调度、科学管理；使老百姓对城市管理问题的反映有了“直通车”，减少了中间环节和管理层级。
6.有效的评价体系
新模式依托网格化城市管理信息平台，从区域评价、部门评价和岗位评价三个方面，对评价对象即城市管理监督员、专业管理部门、城市管理监督中心、城市综合管理委员会和四级责任主体，建立了内评价和外评价相结合的监督评价体系，为新模式的有效实施提供了可靠保证。
内评价是根据信息平台自动记录的有关数据资料实时生成评价结果，评价对象包括区域、部门和岗位。监督员或者群众上报信息后，监督中心只要予以立案，系统的大屏幕上就会立刻以不同的颜色反映出相应管理区域发生问题的情况；同样，解决、核实了一个问题，也可以在评价图上实时地反映出专业部门处置问题的情况。
外评价是对信息平台记录数据不能反映的指标，在征求百姓和有关方面的意见后，进行主观评价。
新的评价体系具有动态性、实时性和阶段性的特点，有利于百姓的参与和监督，从而彻底改变了过去专业部门自己评价自己的情况；通过科学设计评价指标和利用系统自动生成的方式得出评价结果，减少了人为因素，使评价更具科学性；对于迟迟得不到解决的问题，用不同颜色的标识显示在大屏幕上，并将评价结果作为考核职能部门业绩的依据，起到了督促作用。
以上这六个创新点使城市管理新模式浑然一体，它们各有分工、互相依存，成为结构完备、组织高效、系统先进的城市管理解决方案。运用万米单元网格管理法，实现了城市管理的精细化；采取城市部件管理法，实现了城市管理的数字化；利用信息采集器，实现了信息的快速、敏捷采集和传递；通过建立两个轴心的管理体制，使城市管理有了组织保证；按照新的管理流程，使城市管理更加合理、高效；通过实施评价体系，使新模式科学严谨，保障其持续发展。
二、数字化城市管理模式取得的效果
新模式自2004年10月22日开始运行，到2005年10月22日之间一年的情况来看，取得了明显效果。
1.新模式有效解决了城市管理中“政府失灵”问题，建立了城市管理的长效机制
在过去的管理模式下，城市管理部门由于集发现问题、处理问题、监督检查的职责于一身，缺乏外部监督，发现问题后要由本部门来处理，发现问题越多，自身的工作量越大，多一事不如少一事，于是就形成了发现问题多少没人管、发现问题快慢没人管、处理问题是否及时没人管、问题处置到什么程度没人管的弊端，造成城市管理工作中监督不力、信息滞后、效率低下。新模式将监督职能剥离出来，将问题发现、监督和处理的主体一分为二，“两个轴心”各负其责、互动促进，使城市管理系统结构更加科学合理，克服了突击式、运动式、被动、滞后等弊端，有效解决了城市管理中的“政府失灵”问题，真正建立了城市管理长效机制，强化了政府的社会管理和公共服务职能，促进了政府城市管理职能由重审批、重处罚向重管理、重服务的转变。新模式还解决了多头管理、推诿扯皮的问题。如在旧模式下，对混合垃圾处理的派遣工作经常会出现部门间的扯皮。在新模式下，所有涉及城市管理工作的专业部门和街道办事处，都要接受城市综合管理委员会的指挥调度，从而充分发挥了专业部门间的协同效应，大大减少了扯皮现象，城市管理出现的问题都得到及时处理。
2.新模式大大提高了城市管理效率和政府管理水平
一年来的运行结果显示，共立案处理各类城市管理问题25672件，集中解决了一大批陈年欠账，使城市面貌大大改观。系统对城市管理问题的发现率在90%以上，而过去只有30%左右；任务派遣准确率达到98%，问题办理结案平均时间仅为12.1小时，而过去则要一周左右；问题处理率为93.78%，结案率为93.71%，平均每月处置问题2000件左右，而过去每年只能处置部件问题五六百件，事件问题4000件左右，现在处理问题件数是过去的5.4倍。新模式还有效整合了信息资源和管理资源，节约了巡查成本、问题处理成本、管理对象成本，减少了城市部件丢失和损坏以及由此造成的水电气热等资源浪费，加快了建设资源节约型城区的步伐。建立新模式共投入1680万元（含300多万元土建），而在新模式下，由于工作效率成倍提高，管理成本大幅度降低，预计五年内平均每年可节约资金4400万元左右。
3.新模式对促进社会和谐起到积极作用
新模式使影响群众工作和生活的城市管理问题和居民身边的“琐事”，通过监督员这个纽带成为政府案头的大事，运行一年解决的大量城市管理问题，使东城区城市面貌大为改观，深受居民欢迎，群众反映很强烈，认为新模式是政府为群众办的一件大好事、大实事，进而密切了政府与市民的关系。新模式还把对城市管理的知情权、参与权、监督权还给群众，过去居民要想反映一个城市管理问题给区政府主要领导，需要经过10多个环节；通过信访渠道解决一个问题也要经过很多环节，而且有的问题只有信访，没有回音。在新模式下，群众通过督员或直接拨打城市管理特服号反映问题，通过监督中心的信息平台，都可以直接传递到有关区领导，实现了市民与政府的良性互动，使人民城市人民管真正得到了落实。新模式为融洽邻里关系，化解矛盾，营造良好氛围，大大减少信访量，构建和谐社会奠定了基础。
新模式运行以来，他们认为新模式是我国“数字城市”技术在应用领域的重大突破，在依托信息技术实现市政和公共设施管理方面处于国内领先地位，在同等系统中具有国际先进水平；其管理模式、管理理念及所研究的从信息获取到反馈的快速、准确的信息化城市管理体系具有鲜明的原创性；用现代先进、可靠的科学技术，实现了城市管理模式的创新、理念的创新和管理思想的创新，实现了电子政务的公共服务创新。是信息技术与社会科学、管理科学相结合的成功范例①②③。
三、城市管理新模式引发的思考
1.政府应当重视和解决信息不对称问题
信息不对称容易引发各种矛盾，影响发展与和谐，影响政府与群众的关系，影响社会的稳定。如果城市管理方面存在的问题影响了社区居民的工作、学习和生活，涉及群众切身利益的问题长期得不到解决，而这些信息又没有被政府及时获取并加以解决，或者群众没有掌握党和政府的方针政策和工作部署，就会引发社会矛盾纠纷，出现上访、游行以及衍生灾害等问题。因此，作为政府要高度重视、研究解决信息不对称问题。创建新模式的实践我们更加清楚地看到，信息化建设对提高政府执政能力，创新管理理念都起着至关重要的作用。同时，对信息技术的掌握和应用不仅是技术人员和行政部门的事，更是政府不可推卸的职责，要自觉运用信息技术解决实际工作中的问题，不断提高执政水平。
2.技术创新与体制创新的有机结合必然带动政府管理创新
新模式通过多种信息技术的应用，整合了各种资源，创新了管理方式，提高了工作效率，使信息获取由缓慢变为快捷，由后滞变为前移；通过建立新的管理体制，改变了专业部门的面貌，工作作风由被动变为主动，管理方式由粗放变为精细，大大提高了政府的管理水平和效率；通过再造管理流程，降低了管理成本，节约了大量能源和资金；通过解决大量城市管理方面的问题和部分就业问题，缓解了矛盾，降低了信访量，促进了社会和谐。基于万米单元网格划分和信息化技术整合应用的新模式不仅可以用于城市管理，而且对于其他领域的管理也同样适用，有着普遍的指导意义和广阔的拓展空间，可以逐步运用到社会治安综合治理、公共安全（防火、地下空间管理）、社会保障、社区卫生、学生课外活动等领域。新模式实际运行所取得的显著效果证明，通过技术创新与体制创新的有机结合，可以实现政府管理创新，最终达到人民群众满意。
3.改变思维方式是改变管理方式的先导
创新是一个民族进步的灵魂，要创新就必须坚持以科学理论为指导，运用新的理念去研究、解决问题。在创建城市管理新模式的过程中，我们注意运用先进理念来指导城市管理的实践，把城市精细化管理和加强信息化建设作为地方党委和政府的重要责任，作为转变政府职能。加强社会管理和公共服务的重要内容，从执政的高度来认识城市管理的重要性；将系统化、数字化、网格化、可持续发展、协同、善治、精确、敏捷、效能、以人为本、职能整合、依法管理等现代管理理念与执政理念有机结合，并在新模式中得以全面体现，从而转变了管理思维方式，更新了管理理念。先进科学的理念和正确务实的实践相结合，彻底改变了城市管理的方式，保证了新模式取得全面成功。
收稿日期：2005-10-28
注释：
①《依托数字城市技术创建城市管理新模式课题评审意见》（2004年4月29日）。
②建设部《依托数字城市技术创建城市管理新模式项目验收意见》（2005年2月17日）。
③《依托数字城市技术创建城市管理新模式技术查新报告》（中国科学院文献情报中心，2005年2月6日，报告编号：2005-023）。