行政化倾向，发展社区志愿服务的主要障碍——上海市浦东新区社区志愿服务的调查与思考，本文主要内容关键词为：志愿服务论文,浦东新区论文,上海市论文,社区论文,倾向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，在各级党政组织的大力倡导下，志愿服务作为一项新鲜事物在中国各地飞速发展，好评不断。然而，志愿服务状况到底如何却一直为人们所忽视。为了了解社区志愿服务的现状，发现其中存在的问题，我们对浦东新区社区志愿服务进行了调查，发现了社区志愿服务中所出现的一些问题。这些问题的存在，不仅制约了社区志愿服务的进一步发展，甚至对志愿服务本身也造成了损害。
志愿服务者的管理和招募问题
1.统计数字严重失真。调查发现，浦东的志愿者数量是一个大问题。其主要表现为各种情况下的统计数字差异很大，而且几乎各层次的志愿服务组织者都承认，志愿者统计数字严重失真。志愿服务在中国文化中是一个崭新的概念，浦东志愿服务历史很短，按理志愿者人数不会很多。深圳义工联从1980年代末期开始在深圳推展志愿服务，直到1997年志愿者还不到2万人。令人不解的是，浦东这几年直线膨胀的志愿者统计数字与在基层推动志愿服务的干部的感觉相距太大。在感觉上，基层干部认为：“主动要求提供志愿服务的人不多，不喊不出来。”但是，统计数字直线上升给人的印象却是志愿服务正在迅猛发展，形势喜人。
根据市民政局的要求，从1993年开始，社区服务行业协会每年都要统计志愿者人数。方法是居委会把数字上报街道办事处，各街道汇总后上报社区服务行业协会。按照这种统计方法，浦东新区1993年第一次统计就已经有志愿者4.5万人，1999年的统计表上是14万人，7年增加志愿者将近10万人。这个数字连社区服务行业协会自己都不相信。
为了得到一个更为接近真实的数字，在1999年上海市精神文明办公室（以下简称“市文明办”）要求用电脑重新造册登记、统计志愿者的时候，浦东志愿者协会明确要求，只统计经常参加活动的志愿者（一个月至少有2小时服务）。重新统计的结果大约只有4.5万名，两种统计差额9万人，使浦东新区志愿者人数下降到1993年的水平。
统计数字的混乱一方面与统计方法有关，但更直接的原因来自志愿者占小区总人口的百分比的行政指标。浦东新区志愿者的登记最直接、详细的数据来自居委会，志愿者统计的数据失真首先是居委会的数字虚假。居委会并没有按照小区实际有的志愿者来统计志愿者人数，而是按照上级检查要求的志愿者人数占小区人口百分比的多少来登记志愿者人数。市民政局要求社区服务示范小区志愿服务人数占小区居民总人口数的15%，市文明办要求更高——文明小区参与志愿服务人数要占小区人口的30%。这种用行政指标来促使志愿者参与率增加的方法，导致志愿者登记数字失真，资料意义荡然无存。
一位街道民政干部说：“现有志愿者队伍包括居民、学校和社区单位共约2万人左右，这是社区服务统计数字，因为达标数是15%；报市文明办的统计数字有3.5万人，因为文明小区要求为30%……”
当然，他并不认可这些数字。事实上他对这种做法很有意见。“从严格意义上讲，纯粹的志愿者很少，数字上搞的名堂多。填张表就是志愿者了……”
B街道社区服务中心负责人承认街道志愿者登记簿上登记的志愿者人数是虚的。“创建社区服务示范居委会要求志愿者参与的比例在15%以上。这是一个压力。达到这个指标很难。居委会的确很苦，各条线都要百分比。他们没有时间深入居民，主要是应付检查。另外，讲是讲志愿者，不过是帮邻居做一点什么……”
调查员根据某街道的应急志愿者登记表随机抽选表格20张进行电话采访。结果发现，8张表（占总数的40%）是无任何联系方式的废表。在接受电话采访的12位“志愿者”中，其中6位不认可志愿者身份，也没有任何参与行为，对登记和填表的事印象模糊；另外6位认可志愿者身份，其中1位有参与愿望，但是身体不好，实际上没有任何参与。参与志愿活动的只有5位，仅占总数的25%。登记是管理和使用志愿者资源、判断志愿服务发展状态的一种基本方式，志愿者组织理应认真对待。然而要科学地登记和统计志愿者，首先要确定志愿者衡量标准，其标准不但要以参与和参与量来衡量，也要以参与者的主观价值判断为衡量标准。在参与志愿服务的不同阶段，参与者对志愿服务的认识是不一样的，这意味着参与者并不一定是志愿者，此其一；其二是完全没有参与行为的人，不能放在志愿者队伍中充数，这样做会大大损害志愿者组织和志愿者的声誉；第三，用行政指标的方法推进志愿服务不但没有任何正面作用，反而会使基层组织者混淆志愿服务本来的目的和价值。
志愿者统计严重失真的事实，提醒人们反思推动志愿服务的科学方法。可喜的是，去年浦东的志愿者统计，并没有追求数字的大小。尽管新区只有将近5万人在榜，在全市101万志愿者大军的统计数中（徐中振，2000），这个数字很小。但是，注重数字的真正含义，说明浦东新区志愿服务的组织者愿意实事求是地寻找浦东新区志愿服务发展的内在动因。
我们建议，在弄清楚为什么要登记的前提下，首先确定志愿者标准，重新登记注册。第一，在参与过程中界定志愿者。在参与的不同阶段，参与者对志愿服务的认识是不一样的，但是如果参与者在服务过程中有正面的价值体验，他们就会成为真正的志愿者。建议学习青年会两次登记的办法：第一次是预备登记，角色是参与者或被考察者；第二次是正式登记，角色是志愿者。第二更新淘汰制。比如两年内不参与活动、不履行成员义务的人，自动退出志愿者队伍。第三，取消小区志愿者参与率的行政指标。其次，服务登记。服务登记很重要，一是为了真实反映志愿者的工作，让社会看到志愿者的贡献，从而给与志愿服务组织和志愿者更多支持；二是能让志愿者自己看到服务成绩，鼓励志愿者多做贡献；三是志愿组织表彰志愿者的科学依据。志愿者服务登记的方式很多，各志愿机构可以根据不同的立意设计不同的登记方法和登记内容。登记者可以是志愿者本人，但是由项目组织者确认；也可以是被服务的机构员工。登记内容可以有服务时间、项目或服务质量评估等等。
2.对参与者的个性尊重不够。调查发现，有些组织根本不考虑、不尊重志愿者特长。比如在《XX街道社区服务征询表》中设计了专项栏目询问居民的特长。但是在志愿服务的编队，即在使用志愿服务资源时，却完全没有考虑居民的特长和需要，绝大部分人分入治安队，而其中包括有抄写、看书、唱歌、唱戏、太极拳、缝纫、机修、教书、助工、土木建筑、体育等特长的人。设计居民征询表，了解居民的特长和参与小区事物的态度，是发动小区志愿服务的一种好方法。但是调查单位并没有充分重视调查数据所表达的含义，把有志愿参与积极性的居民进行如此简单的分类，只能打击志愿者参与的意愿，最终会失去志愿者，也失去了调查的作用。这个问题，也许导致了另外的问题，这就是“有参与行为，但是心理并不认同的参与者”的问题。采访中我们听到有的志愿者不无埋怨地说：“我们在职党员要求每月值班一次，少一次要记录。我们俩口子每个月4日晚上7点到9点在居委会值班。如果你问我，是不是参加了夜间值班，我说，参加了。如果你问我是不是志愿者，我说，不是。如果你问我老头子是不是小区党支部书记？是不是楼组长？我会说，是。如果你问我是不是志愿者，我会说，不是。……你不来叫我，我不去。否则，湿手沾面粉甩都甩不掉……”
从逻辑上说，在被动的氛围下，不可能产生持续、有效、真正意义上的志愿服务。因此，尽管有参与行为，但只是被动地参与志愿服务的人不能叫志愿者。由于没有心理上认同，被动的参与者本人也不承认自己是志愿者。这位居民参加了小区夜间巡逻，但是态度勉强，只是迫于自己的党员身份和“少一次要记录”的压力。这个问题在上海其他志愿服务调查中时有反映（刘豪兴、徐珂，2000）。
3.参与者参差不齐。被招募者中有才能的人少，有文化的中青年人少，主要的参与者是社区中身体尚好，有大量闲暇时间的老人，党员参与也不平衡。
4.对参与者缺乏有效支持。激励方法不多、效果不太好。有质量的培训还没有开始，表彰和鼓励也主要沿用传统的评先进的办法，表彰的面比较小，评比方法也很少定量化。一些居委会社区志愿服务组织，在工作中积累了一些经验，比如平常及时宣传志愿者的服务事迹、过年过节送小礼物、邀请志愿者参加各种活动、上门慰问生病的志愿者，等等。但是受到居委会经费的严格限制，礼物很少，志愿服务组织者往往觉得过意不去。
志愿服务项目中的问题
1.居委会服务项目中存在的问题。居委会是浦东新区志愿服务的组织机构。但是居委会自身的局限性，使它在组织志愿服务项目中产生一些值得注意的问题。其一是定位不准，对象不明确。采访中我们听到：“我们在社区里搞了社区服务网点，理发按照最低收费标准一次2元钱，可是老人们宁可用这2元钱去打麻将，也不愿到理发室理发。而到了大型服务时，免费理发点前的老人很多，四、五个理发师也忙不过来……”。老人的行为证明他们并不是没有支付理发费的能力。采访中，我们发现这类问题不是个别现象。比如，某街道有个有能力支付服务费用的军属家庭，仰仗社区服务“照顾军属”的政策，大事小事长期无偿使用志愿者。有的居委会或者学校经常组织小学生去居民楼为住户清洁楼道的扶手，等等。其二是绝大多数人参与的是针对小区安全、卫生的项目，针对特定个体需求的比较少，针对特殊个体精神需求的更少，同时也很少有服务项目涉及小区以外的事务。
2.社区服务中心热线和"999"热线存在的问题。"999"热线创办于1996年，是浦东新区委托青年会代管的一个为浦东新区居民服务的项目。热线电话主要有两类服务项目：一是咨询；二是应居民求助，派员上门服务。1998年以来，浦东新区的社区服务中心相继建立为居民排忧解难的热线服务电话，并与新区"999"热线联网，社区应急志愿者也为新区"999"提供上门服务。每个中心都有大约10-20名应急志愿者。
其中存在的问题一是电话服务总量很少，热线资源大部分时间处于闲置状态。新区"999"热线的记录如下：1996年到1999年的4年间，电话服务总量分别为5849次、7858次、9801次、10039次。每年以365天计算，平均每天电话服务人次分别为16次、21次、27次、28次。以每天24小时的服务时间计算，4年间平均每小时的电话服务人次分别为0.7次、0.9次、1.1次、1.2次。尽管每年的服务量都有一些提高，但是幅度很小。
二是咨询项目和咨询量少。社区服务热线和"999"热线主要的服务是提供咨询。以"999"为例，1996到1999年，咨询类服务分别占总服务人次的86%、90%、94%、90%。调查员随机抽取2000年11月6天的所有电话。结果为电话总量133个，平均每天22个。电话内容分8类，其中90%的咨询内容可以通过114查询台或其他电话查询台获得；生活求助的比例约占2.3%，最值得关注的服务是青少年行为问题的求助，可是这类求助所占的比例只有0.7%。
三是上门服务项目不多，服务量少。主要项目是家电维修、水电工、修配钥匙、制冷维修等。这些服务虽能满足居民的一些需求，但其广度和深度还存在一些问题。据街道社区服务热线电话统计，2000年1～10月，全区10个街道社区服务中心共接收电话6182个，其中上门服务约占20%。根据推算，平均每个街道社区服务热线每月上门服务12次。
四是服务对象定位有问题。根据统计分析，上门服务中很大一部分服务项目应该属于物业公司负责的，但是热线却在帮忙代劳。有人也许要问，在物业不到位的情况下，热线是不是也应该提供服务？热线是否应该为居民解决困难，提供应急服务。但是真正好的服务热线，应该明确代劳的目的不是帮物业，而是帮居民。为了从根本上帮助居民解决困难，热线要做的是思考其他办法，采取必要行动，包括社会相关部门的联合行动，促使物业到位，而不是仅仅代劳。因为代劳的后果只能使物业更加不负责。而这种后果与"999"的服务宗旨和服务理念是相违背的。
五是服务性质的定位问题。作为志愿者的一种回报，浦东新区热线服务在绝大多数情况下是要收费的。志愿服务者需要正面体验，需要回报，这是可以理解的。但是回报方式是物质的还是精神层面的，却引起一些不同的看法。有些人赞同物质回报也是一种回报，考虑到志愿服务者自身的需要不同，回报可以是多层面的。志愿服务项目收不收费的分歧，正是基于上述两种认识的差异。由于认识不一致，使得一些以志愿服务为旗号的收费服务性质变得复杂起来。
看来，新区社区服务项目的选择和提供服务的方法都值得反思。
讨论与结论
20世纪90年代，当浦东新区在上海的版图上崛起的时候，志愿服务和志愿者组织这一新鲜事物也在浦东出现并迅速推广。几年之内，浦东志愿服务已经取得了很多成果，特别是居民志愿服务组织的广泛建立和广泛开展的邻里互助型服务，在浦东新区文明小区的建设中发挥了多方面的不可替代的作用。然而浦东志愿服务还处在起步阶段，其基本特征是志愿服务组织的行政化倾向。这个问题在上海市其他区的志愿服务中也普遍存在。
这个问题反映出组织者对志愿服务的本质内涵缺乏了解。志愿服务的含义是公民自觉地、自发地把有共同志向的人组织起来，通过志愿结社的方式持续有效地、长期地致力于缓解或解决社会问题。在这种实践过程中，志愿者为社会的进步、人类的福利奉献自己的时间、精力和智慧，同时自身也得到成长。在这种解释中，志愿服务的核心要素一是公民自愿；二是公民参与解决的现代社会问题；三是公民使用自己的、组织起来的资源；第四个要素是公民能够明显感觉到参与有价值、很快乐。志愿服务者的价值主要体现在现代公民主动关心他人，承担社会责任的公民责任的精神。志愿服务之所以弥足珍贵是因为服务与接受服务的过程始终蕴含和表达着深刻的人道关怀。这种美好的情感和高尚的价值是通过服务者与被服务者之间真诚的、长期的心灵沟通慢慢建立和巩固起来的。志愿者用温暖的心，默默地帮助需要帮助的人。而只有长期默默奉献，志愿服务的内在价值才能体现，并得到社会和受助者认可。
志愿机构在浦东和其他地方大量产生和蓬勃发展也体现了“小政府，大社会”的中国社会结构改革的基本思路。正如全球最大的志愿康复组织总载约翰·R·瑟夫琳指出的那样：“我们组织存在的先决理由是由于一些重要的人类和社区需求无法由私营的营利机构或是政府部门充分提供，因此，我们存在的理由就是填补空缺，在社区层面上为推进我们的民主社会的总体福利做出我们的贡献。”志愿组织与行政组织有不同的功能和目标。行政组织的基本要求是下级对上级负责。志愿者组织却要求市民自觉、自愿承担现代公民的社会责任；行政组织要求服从，志愿服务组织要求成员间平等和相互信任。由于组织本质特征不一样，志愿服务的主体不能是政府，只能是公民；志愿服务不能沿用行政组织的一套方法来进行管理，否则就要出问题。学者刘豪兴、徐珂指出：“我们注意到在组织化和制度化过程中出现的运动式和政府垂直控制对社区党员志愿者的积极性所带来的伤害……现在的党员志愿者活动，也包括其他的志愿者活动，都很少能够跳出‘会战式’的老框子。往往不是突击搞卫生运动，就是‘学雷锋活动日’的‘摆摊’。看起来似乎声势浩大，但往往一阵风之后就没有了下文。志愿者之间再也没有联系。不是通过建立稳定和重复不断的交往来加强志愿者之间、志愿者组织之间、志愿者和社区之间的互动，而是为了某种形式和工作需要建立临时性的交往，从而使互动肤浅化；不是通过志愿者和志愿者集体的沟通去促进共同意识的形成，而是通过将志愿者个体化、孤立化，从而抽掉了共同意识形成的基础。这可能导致党员志愿行动的退化，即个人觉悟因为缺乏共鸣导致内心激情消逝，进而志愿者活动仅仅是组织上或制度上的一种安排或一项任务（刘豪兴、徐珂，2000）。”
行政性的志愿服务很难达到志愿服务预定的目标，原因主要是这类服务往往是在上级要求下进行的。这种形式上的志愿服务往往导致服务动机、目的和对象的不确定。其结果一是很容易让旁观者感到虚假，从而很快失去社会教化和宣传的作用；二是不能使参与者感受到服务的价值，从而不可能真正调动参与者内在的志愿服务精神和服务愿望；三是不会给真正有需要服务的人或者是服务需要的人带来福利；四是不可能真正减少社会问题；五是很可能把志愿服务的目标和初衷等同于完成政府的某项任务；六是容易被某些人利用，成为所谓的政绩指标。
研究证明，开展社区志愿服务，只能遵循志愿服务内在的、自然的逻辑，任何人为的、行政命令式的推动都将无济于事。而志愿服务的行政化倾向只能导致形式主义的蔓延。沿用行政方法推动志愿服务，市民的被动性和依赖性无法改变，社会问题会越来越多，其最终后果只能扼杀志愿服务的精髓，损害志愿服务者和志愿服务组织的声誉，贬低志愿者的服务价值，打击公民自觉参与的热情，危害志愿服务的初衷。这样的恶性循环只能越来越加重政府机构的负担，阻碍和制约政府机构的改革，从而滞缓中国社会结构改革的进程。
标签：志愿服务论文; 社区志愿者论文; 志愿者管理论文; 项目组织论文; 社区功能论文; 正能量论文; 统计调查论文; 志愿者论文; 社区服务论文;