民国时期宁夏省政府救灾的制度化
杨 云
(宁夏社会科学院 地方志办公室，宁夏 银川 750021)
摘 要 ：民国时期宁夏灾害频仍，为了维持统治、安抚民众，宁夏省政府在救灾上既沿袭传统的救灾模式，如施粥、蠲缓、减免田赋等手段，又有所创新，出现了常设化的救灾机构、有了专门的救灾准备金、颁布了救灾法令规章、进行分门别类的救灾统计，在民国宁夏救灾历程中迈出了制度化的步伐。
关键词 ：宁夏省政府；救灾；制度化；法制化
宁夏地处西北内陆，春季易旱、夏季雨骤、冰雹易发。轻则减产、重则民饥。面对灾害频发的社会现状，民国时期宁夏省政府在一定程度上进行灾后赈济，在重大灾害面前也有施粥举措。虽然民国时期宁夏省政府在救灾事业上存在诸多不足，然而在救灾制度的创立和救灾的法制化历程中却有值得借鉴之处。
H.C.库尔纳柯夫于1900年提出，在室温以上温度下，液态烃产品与其他非极性组分混合物的黏度与组分黏度之间的关系呈非线性变化，其混合油黏度可以通过组分油黏度的不同函数的线性加和来表达，如式(1)。
一、机构设置的常态化
(一)民政厅的设立
民国17年(1928)11月1日，南京国民政府任命了宁夏省政府组成人员，指定门致中为宁夏省政府主席，同时任命邵遇芝兼宁夏省民政厅厅长。民国时期，宁夏省民政厅为省政府第一厅，工作范围极广。赈灾、社会救济、烟赌禁政、县乡仓储等都属于民政厅的工作范围。宁夏省民政厅设三科一室，由厅长、秘书主任、第一科、第二科、社会科、视察室组成。其中社会科主管社团登记、社会救济、烟赌禁政等。民国18年(1929)，吉鸿昌代理宁夏省主席，民政厅厅长由马福寿担任。民国22年(1933)，南京国民政府主席蒋介石任命马鸿逵为宁夏省政府主席，2月3日，南京国民政府任命罗震为宁夏省政府民政厅厅长。新组成的宁夏省政府仍然下设民政、财政、教育、建设等四大厅。同年11月，免去罗震本兼各职，任命冯延铸为宁夏省民政厅厅长。民国25年(1936)，南京国民政府下令免去冯延铸宁夏民政厅厅长职务，任命李翰园为宁夏民政厅厅长。民国27年(1938)，南京国民政府任命海涛为宁夏省政府民政厅厅长。海涛任职期间，民政厅机构设置有所变动，但是直至民国31年(1942)，社会救济、赈灾、救贫、烟赌禁政都属于社会科管理。民国31年(1942)夏，增设社会处，办理社会福利、社会救济、社会连动、社会组训等工作。
由图3可知，面对如此繁杂的工作，若在执行过程中不作流程优化和计划安排，轻则导致工作效率低下，浪费人力和物力，办刊预期功能难以实现，重则无法按时出刊或无法保证期刊的质量。
至此，民政厅作为政府部门固定下来了，在民国乃至近代宁夏历史上出现专管赈灾的部门，无疑是一个进步。
(二)赈务委员会的出现
民国时期，宁夏省的救灾机关主要是“赈务委员会”。民国25年(1936)加以改组，民国27年(1938)，宁夏省政府成立了省赈务委员会，各县成立了10个县赈务委员会，后改名赈济委员会，办理灾荒救济事宜。民国28年(1939)9月，奉国民政府调整各省救济机关的命令，10月1日，宁夏省“赈务委员会”改设为“宁夏省赈济会”。设在宁夏省民政厅办公，办理全省赈灾救济事宜。赈灾经费的来源，除遇有重大灾情申报国民政府中央批发救灾款外，平常以赈济会名义向当地各机关团体及殷实商民募捐。全省的大部分市县也相继成立了“赈济会”，民国30年(1941)9月统计已达10个。宁夏省赈济会还辖有儿童教养院1所，收养难童452人。当时宁夏省政府认为“救济恤贫，固人道之美德，亦地方之善政，救济事业，范围愈广，功效愈大。本省办理救济，先由省会开始，继而推广各县。”[1](P194)
赈济灾民，可以起到维持社会稳定的作用。宁夏地处西北内陆，自然生态环境脆弱。民国年间，宁夏地区各类自然灾害频发，宁夏省政府对一般的灾情不加过问，对重大灾情才进行一些救济。
二、经费保障的常规化
民国初年，宁夏地区的社会救恤事业，仍沿清末甘肃旧制。宁夏建省以后，省会设立救济院一处，收容孤贫残疾、无依贫民，除供给衣食外，重大灾年还开设粥厂，施粥救济。
(一)政府财政预算增加救济资金
民国19年(1930)，国民政府颁布《救灾准备金办法》。宁夏省政府，为了应对自然灾害多发的社会现状，响应国民政府指令，在财政预算中，增加了救济准备金一项。《宁夏财政志》根据历史资料，总结了1928年至1930年各年赈款收支情况。
表 11928年 —1930年宁夏省赈款收支情况表 [2](P273-274)
根据宁夏省政府主计处编制的《拟定总预算书》(国民政府公报 训令 第二三号)从民国25年(1936)政府预算第十项增加救灾准备金2万元，上一年预算数2万元，也即从民国24年(1935)政府预算中已经专列救灾准备金。下面是各年救灾准备金具体数额。
表 2 1936年 —1940年宁夏省救灾准备金具体数额 [3]
虽然救灾准备金数额相对于军费等其他开支，占比并不大，但是在当时的历史条件下，将救灾经费单独列出显然是一种进步，而且根据宁夏社会经济状况，灾害程度，略有增加。比如民国29年(1940)，灵武、中宁、吴忠镇多地发生水灾，政府增加了21629元救灾准备金，救助灾民、恢复生产。灵武“胡回乡由马家大湾及张家湾子等处共冲破口七处，所有张家湾子五名夫之田禾，以近沟沿，水势波涛，全被泥沙淹没，该处人民昨今两年，连受山洪灾害，现在点粮无存……灵武全县共淹没田禾8300余亩。”[4]灵武县“南山山洪为灾，淹田八百亩。灵武县于本年六月二十九及三十两日，因大雨滂沱，以致南山一带山洪暴发，水势滔天，竟将胡回乡、东五乡、西路乡等地漫淹，所有田禾，全行淹没，房屋亦成坵墟，计共淹没田禾八千三百余人(应为亩)，灾情之大，匪言可喻。”[5]中宁县第二区一、二乡“因山洪暴发，民舍田禾淹没甚多。”[6]吴忠镇昨两天连天连夜大雨，将一些不坚固之房屋下倒者，为数不少。[7]吴忠镇“八月二十三日报，昨两天两夜阴云密布，大雨连下，至今早始渐晴，各街各巷一片汪洋。”[8](P110)在水灾肆虐，多地遭灾的情况下，宁夏省政府增加救灾准备金，救济灾民、对于恢复生产，维持社会稳定有积极作用。民国时期宁夏省政府财政支绌，能在这样的财政状态下，专设救灾准备金，并且根据自然灾害的影响程度和受灾地区的多寡，增加准备金数量，无疑是省政府救灾渐趋制度化、程序化的体现。
为了检验本文改进算法的有效性，分别采用文献[15]、文献[16]的算法和本文算法进行对比实验。本文实验是在Visual Studio 2010编译平台下调用openCV2.4.9通过C++编程实现的。实验计算机为Intel（R）Pentium（R）CPU G840@2.80GHz，4G 内存，Windows7 64位操作系统。
(二)募集赈款
宁夏省政府不仅设置了常备的救灾准备金，以备灾害之虞，避免因灾而荒。而且在出现大规模的灾害之时，对外，申请中央支持；对内，呼吁各方捐款。通过各种途径，募集赈款，积极应对灾害。民国26年(1937)因宁夏省接连遭受雹灾、匪患，又受兵燹。“金灵夏朔盐豫等县……灾民之辗转流离者，在十万以上。”[9](P17)若无大笔救济款项，施放赈济，无力挽救灾民于水火之中。只是宁夏省政府救灾资金短缺，每年只有2万元，面对突如其来的天灾人祸，杯水车薪。在这种情况下，宁夏省政府及省赈务会电南京行政院、上海华洋义赈会，及各省市各慈善团体，请求协同赈济。并由省赈务会发起，向宁夏本省各界募捐。南京行政院拨宁夏赈款国币1万元，支持宁夏省政府赈灾。
三、政策条文的法律化
民国时期的宁夏省，水、旱、雹、霜、匪患、兵燹，天灾人祸交相而至。为适应形势，规范救灾程序，宁夏省政府颁布了一系列法律、条文，将勘灾、救灾、急赈等救灾程序，规范下来。
(一)勘灾的法规
1.减免田赋。民国23年(1934)，宁夏省政府公布《宁夏省勘报灾歉蠲免分数单行办法》，规定水、旱、风、雹、虫伤诸灾，先由县长督同区、乡长，实地会勘，分别按受灾程度，灾户姓名、地亩、造册，分呈省政府核准施行。受灾地亩，勘查核实，灾户原纳正赋，作十分计算，按灾情减免。办法规定：被灾一分以上者，免一征九；被灾二分以上者，免二征八；被灾三分以上者，免三征七；被灾四分以上者，免四征六；被灾五分以上者，免五征五；被灾六分以上者，免六征四；被灾七分以上者，免七征三；被灾八分以上者，免八征二；被灾九分以上者，免九征一；被灾十分之地，暂时无法耕种者，全数减免，并令原户垦复。
“以本省向来习惯情形，参订宁夏省勘报灾歉蠲免分数单行办法，都凡十一条，大致以被灾一分以上者，按正税蠲一征九，以次递减，而至被灾九分以上者，按正税蠲九征一，至十分成灾之地亩，暂时不能耕种者，经派员勘查确实后，得将赋税全数蠲免，并限令原户垦复，如系水冲沙压，永远不能垦复时，除将全数赋税蠲免外，由财政厅专案造册，呈报本府分咨内财两部核转备案，凡遇各县呈报灾案，须由民财两厅及地政局，派员会县复勘，并由所派各员会同县长，造具册结，分呈各主管机关，会报本府核办。”[10](P31-32)
宁夏省政府“一方面顾虑谷贵伤民，惟恐日籴升合的人负担不起，一方面要防谷贱伤农，又怕农人不但种田无利，反要贴赔成本。”[15](P31)为了稳定粮价，宁夏省政府一方面打击囤积居奇，一方面进行平粜。“本省因年种年收，而年收年了之故，人民不习于储备，以故年届青黄不接之季，民间颇有饔飨不继之户，政府不予设法补救，势将无以度过年关。所以数年来，本府无年不有一个时期不办平粜。”[15](P32)
(二)灾后急赈的法令条文
灾后急赈和施粥给药是灾后民众维持生计、度过难关的第一方略。民国时期的宁夏省救灾资金匮乏，然而宁夏省政府仍然有施粥救济的急赈措施，并且有办理粥厂的法令条文。
1.上年遭灾，次年救助。民国23年(1934)10月25日，宁夏省民政厅电令各县：“查本省各县夏秋之间，初降冰雹，继则山洪暴发，而又黄河泛滥，灾区之广、灾民之多，较上年尤甚。”“各县灾区按照上年成案，筹备粥厂，以资救济。粥厂每日施救一顿黄米粥，按灾民每日每人大口一合五，小口一合，煮粥施济。”[11](P29)民国23年(1934)宁夏省城西门外设“宁夏省垣粥厂”。[11](P30)
竹韵接过杂志，封面上赫然印着《英雄自杀，都是风流娇妻惹的祸》，她又急忙翻开内文，这篇配有半裸性感美女图的文章，写的是竹韵与海力的“婚外恋情”导致龙斌自杀的故事。尽管文中姓名做了处理，竹韵成了“周筠”，龙斌成了“隆武”，海力成了“A老板”，但文章的线索和情节都是依照不久前的那场风波编造的。编辑还装模作样地写了“编后语”：这是个真实的故事，因涉及个人隐私，编者对人物姓名作了处理……
民国25年(1936)宁夏省多县迭遭洪水、冰雹等多种灾害。宁朔县“自二十五年以来，春种初播，遭雨浸蔽，夏禾欠收，不及往岁二分之一。”[13](P284)金积县“三月二十四日因河水聚坝，暴水横流，沿河居民被灾甚重。”[14](P915)灵武“河忠乡二十五年水淹地一千五百六十九亩，成灾十分。”[14](P915)“宁夏、宁朔、金积、灵武等县迭降冰雹，大同鸡卵，待收田禾悉被摧毁，颗粒无存。”[8](P183)
民国24年(1935)“平罗县镇朔乡山田因天久不雨，禾稼枯槁。”[12(P24)同年，“宁夏县属之通昌、张亮、丁义等乡，荒旱成灾田赋43053亩。”[10](P33)民国25年(1936)，宁夏全省因上年灾害较多，宁夏省政府下令各地设粥厂施济。
1.办理平粜。民国31年(1942)宁夏省政府颁布了《宁夏省平粜暂行办法》。制定平粜办法的初衷是“于青黄不接之际，救济极穷贫民，及平抑粮价。”[15](P34)第一，规定了办理平粜的机关，省垣为财政厅，各县为县政府。第二，办理平粜的地点，省垣在指定的米粮市一处办理，各县至少应在境内选定人口稠密，粮食缺乏的商镇，分设平粜处三四处。第三，办理平粜的对象，只限于家无升合的穷苦人家购买食用，其他商贾及富裕之户，不准购买。第四，贫民购买平粜粮时，须经过所辖保的保甲长的证明，确定为贫苦穷民，方准购买平粜粮，每人每次，以购买四升为最大数量，少者不限。第五，各县平粜处，每日应将平粜具体情况、平粜价格，填报表格，报送县政府审核。第六，每日所售粮食价格，省垣由财政厅交宁夏银行；各县由县长交宁夏银行办事处代收，并由县长将该收据呈财政厅核收。第七，如果不是贫苦者购粮，是打算通过平粜谋利，或者是非贫苦者购粮，一经告发查实，经粜人员、保甲长等，一并受重惩。第八，平粜价格，按照当地市价，减低一成出售。第九，各县平粜处，选择合适地点进行平粜，短途运粮，借大户车，但不准借过三次。
土的灵敏度定义为不扰动土的不排水抗剪强度与完全重塑土的不排水抗剪强度的比值。Schmertmann（1978）建议用摩阻比Rf（%）来估算土的灵敏度：
2.颁布法令，施粥救助。遇到多种灾害齐发，民无所食的情况，宁夏省政府大多会施粥赈济。为了施粥工作的有序进行，宁夏省政府拟定《宁夏省会暨各县设置灾民粥厂办法》共十三条。从粥厂办理机构、经费来源、工具来源、粥厂地点、衣物救助、每个人领粥标准、赈务会监督、灾民食粥地点、食粥证的办理、粥厂各项工作呈报审查、购买粮食选择等一些具体事宜进行了详细规定，尽量杜绝流弊的产生，使施粥能真正起到急赈和救济贫民的作用。
(三)保持粮价稳定的法令条文
民国23年9月2日，中宁县政府呈报第一二三等区田亩受灾，省政府饬令财政厅派专员会同中宁县政府人员一同查勘，据报经查属实，因为手续不合规定，省政府饬令几经更正，于民国24年2月呈案，奉令准予豁免。为了避免报灾过程中出现谎报、多报等情况，民国24年(1935)4月，宁夏省政府颁布《人民捏报灾歉八条惩治办法》，违反者视情节轻重处以有期至无期徒刑。
尽管夏冰很小心，衣服还是不时被花枝勾住，偶尔还会撞上一张湿漉漉的蛛网。走了十来米，终于穿出花丛，前面是一片草坪。草坪中央，四根砖柱顶着一个平台。一侧有台阶通到平台上。
民国26年(1937)宁夏全省因上年遭受冰雹、洪水、风霜灾害，城乡饥民甚多，宁夏省政府下令设立粥厂施济。“因惨遭雹匪各灾，灾黎遍地，待哺情殷。省赈委会为谋救济，俾资全活起见，特就省会及各县普遍设立粥厂，以资救济，计省垣决定筹设粥厂两处，第一粥厂地址设在西塔，由赈会拨款办理，第二粥厂设在南关外普济寺，所需经费，除由马太夫人拨付外，由赈会补助一千二百余元，统于元月一日开始施粥。至各县粥厂则责成县长筹划办理，经费由县筹募，由省赈会补助，统限于元月二十日开始施粥。”[9](P15)宁夏省政府在宁夏、宁朔、金积、灵武、中宁、中卫、平罗、预旺、盐池等县设立了粥厂。宁夏省城于1937年1月1日开始施粥，各县粥厂均于于1月20日开施，2月底结束。
2.禁止囤积粮食。为了防止囤积居奇，在灾害时机粮价高涨。宁夏省政府颁发《训令各机关兹制定惩办奸商囤户维持民食民用办法除布告外合行令仰遵照》(宁夏省政府训令〔财田字第一一二二号〕)一共13条政令，从个人存粮数量到集体购粮数量到对保甲长的职责等等，从各个方面做出要求，禁止屯粮居奇，禁止多购粮食。民国30年(1941)为禁止商人屯粮居奇，宁夏省政府颁发《令为限三月底以前查封囤积食粮呈报核办仰遵办由》(宁夏省政府训令〔财地字第四十六号〕，再次重申严禁囤积居奇。
光催化法是在光照条件下使催化剂与VOCs发生氧化反应，将其分解成无污染的H2O和CO2[18]。常用 催 化 剂 有 TiO2，ZnO，WO3，CdS，ZnS，SnO2，Fe2O3等，其中TiO2因催化活性好、价格低廉、无毒无害而应用广泛。
四、救灾流程的程序化
(一)勘灾诸流程
宁夏省政府在救灾中，有一整套程序化的救灾流程。先是由地方政府上报灾歉，然后是复勘、根据受灾等级，由省政府减免田赋或其他形式赈济。每遇到遭受大灾的重灾地区，可用全省救灾准备金内拨款补助，并将下拨数额分别报告国民政府赈务会，内政部、财政部，转呈行政院查核。灾情特重，急赈者，可边预赈下拨，边直报行政院核定拨款数目，以期国民政府尽快准拨并增给补助。
民国25年(1936)，《宁夏省行政报告》中记载了宁夏县、中卫县勘报灾歉的几个例子。第一起是宁夏县丁义乡农民因土匪四起，田地荒芜，申请免赋；第二起是宁夏县第三区清水乡乡长杨玉魁等呈请该乡东西两甲田园靠黄河西岸，地带碱硝，难堪种植，申请免赋；第三起是宁夏县丰登村农民哈生海等因所种地被淹，不堪耕种，呈请彻查注销，豁免差役赋税；第四起是中卫县第三区第二乡受旱灾田，为九分成灾，呈请派员复勘，豁免田赋。宁夏省政府根据受灾县别、受灾区域、受灾成数(几分成灾)，派员勘查，并记录勘查员姓名、勘查结果、应免正附税数目、办理情形。[16](P7-8)
(二)制定救灾措施
民国18年(1929)年2月，宁夏省政府颁布《修正勘报灾歉补充办法》。民国23年(1934)，国民政府行政院根据全国自然灾害多发，制定《修正勘报灾歉条例》。将灾害分为十个等级，根据受灾情况，制定蠲免正税税额标准。同年七月，根据国民政府行政院的条例，宁夏省政府略作调整，公布了《宁夏省勘报灾歉蠲免分数单行办法》。
民国23年(1934)中宁县遭受水灾，宁夏省政府经过勘灾，减免各项税赋“灾区粮赋计该县(中宁县)第一二三等区共淹没粮田二万二千三百三十五亩八分，所有二十三年度应纳地丁正银九十五两三钱六分六厘一毫，正项仓斗粮一千五百一十八石八升四合四勺，小草七千零九十九束四分，准予豁免。至二十三年度应纳清乡费三万二千九百二十二元七角二分九厘，亦准准予缓征。”同年宁夏县李岗乡农民王金玉等田亩受水灾，省政府饬令财政厅派员会同宁夏县县长勘灾。经复勘受灾属实，“所有二十三年原额田亩一百五十亩零五分五厘，一两六千九分九厘，仓斗银二石八斗零九合，应准豁免，至于二十四年度该田既未复垦，按照新清丈亩数计为三百六十亩零五分一厘，应纳正税洋三百三十三元八角七分附税洋二百八十八元四角零四厘亦应准予豁免。”[12](P18-19)
胡四一强调，水是生命之源、生产之要、生态之基，解决我国日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。《意见》这一水资源纲领性文件的出台和实施，将极大地推动该项制度贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展。
2.拨款赈济。民国25年(1936)宁夏、中卫、灵武、盐池、同心等7县相继遭受冰雹灾害。10月，省政府拨款2000元(法币)，用于当年和第二年赈济灾民。民国34年(1945)，金积遭水灾。宁夏省拨款5万元赈济。当年，宁夏省政府共拨款12173760元，赈济全省灾民，赈济灾民25376人。
民国时期，宁夏自然灾害较多。面对灾害宁夏省政府乃至南京国民政府都有一些赈济措施。拨款赈济属于灾后急赈的一种，对于短期内维持灾民的生计极为有用。民国20年(1931)、民国26年(1937)、民国32年(1943)宁夏省灾害程度较深，南京国民政府拨款赈济。民国25年(1936)、民国34年(1945)宁夏省政府拨款赈济灾民，而且赈款不仅用于灾后急赈，也用于灾后恢复重建。无论当时的宁夏省政府还是南京国民政府，拨款赈济并非常态，但是在当时灾害频发的条件下，对于挽救灾民和恢复生产无疑都是有积极作用的。
长征时的川陕省委委员谢兴华 （1984年4月11日）谈红军长征在四川的有关情况时，指出：“我们在瓦钵梁子筹粮，是要用川板买，我们共买了有二，三十万斤的粮食，是以包谷为主，还有一部分青稞麦子，买了粮食推成面，送到山下。”② 《谢新华老谈红军长征在四川的情况》，《中共阿坝州党史研究资料》，1984年4月。
五、救济统计的分门别类
为了救济各类游民、儿童，宁夏省政府设置各类登记册。第一，社会类(民政厅或赈济会)设置登记册。游民训练所游民登记册、救济院所概况登记册、游民工作成品登记册、救济院所工作成品登记册、残废教养所残民登记册、残民工作成品登记册、保育员所婴儿儿童登记册、育幼院儿童登记册。第二，社会处(民政厅或赈济会)报告表名称。收容游民报告表年龄别；教育程度别、不良嗜好别、家庭人口别、曾任职业别、失业原因别，其二游民工作成品数量报告表，其三，收容残民报告表。年龄别、教育程度别、家庭人口别、收容残民、曾任职业别、残废原因别、残废状态别，其四，残民工作成品数量报告表，其五，保育院所婴儿儿童报告表。分为年龄别、先天情形别、在院期间别、家长职业别、死亡原因别、包括年龄别、家长职业别、健康情形别、智力情形别、在院期间别、死亡原因别。[17]
宁夏省政府对本省灾民进行了详细的统计，并且对收容的灾民、难民、儿童都进行了详细的分类登记。其中对残民和游民工作成品有统计，结合《十年来宁夏省政述要·民政篇》“除给以衣食外，并教以各种手工艺，如编制蒲草门帘、扇子、苇席等物品，藉以养成其劳作习惯，增长其谋生能力，复教以认字，期于救济之中，收教养兼施之效。”[1](P194)可以看出，省政府在收容灾民、难民、儿童方面还是颇有作为，不仅对各种收容人口进行详细登记，并且教以技艺，使其具备生存技能。
六、结语
民国时期宁夏的救灾机构经历数次改组，更加趋于专业化、部门化。宁夏省政府的救灾进程有了法制化的趋向。省赈济会成立后，专门负责地方赈灾。遇到灾年普遍施放救济款，减免田赋，实施农民春耕无息及低息贷款，等等这些措施对恢复生产、保障民生意义重大。
虽然民国时期宁夏省灾害频发、税收过重、征兵频繁，彼时之宁夏省并非是宜居乐土，然而宁夏省政府秉承南京国民政府政策，在救灾的法制化中也做了一定努力，值得后人借鉴。
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中图分类号 ：K25
文献标识码： A
文章编号： 1674-1331(2019)03-0080-06
收稿日期 ：2018-12-09
基金项目 ：国家社科基金西部项目“近代宁夏地区的自然灾害与救济研究”( 14XZS024)。
作者简介 ：杨云(1980-)，女，宁夏海原人，硕士，宁夏社科院地方志办公室副编审，主要研究方向为宁夏地方历史。
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