城市农民工的权益保障与政府责任，本文主要内容关键词为：农民工论文,权益保障论文,政府论文,责任论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D632[文献标识码]A[文章编号]1009—8267[2004]03—0042—04
城市农民工，是指那些在城镇从事非农职业，但户籍身份依然是农民的劳动者。这是一个产生于改革开放之后，生活在城市社会的特殊群体。由于这个群体的边缘地位和弱势地位，给社会管理者提出了一个必须正视和重视的问题——城市农民工的权益保障。
一、农民工权益保障缺位现状
伴随我国农村改革的深化和城市化进程的加快，从20世纪80年代中期开始，大量农村剩余劳动力由农村流向城市，其浩瀚之势持续近20年，至今仍方兴未艾。据统计资料显示，2002年我国外出务工农民达到9400万户，[1]并且规模还有持续增大的趋势。这表明农民工事实上已经成为一个不容忽略的、规模巨大的特殊社会群体。农民工的出现并迅速走向大规模化，是中国经济社会发展进步的一个重要标志，它揭示着农村劳动者从缺乏自由的封闭状态下获得解放，自由流动和自主择业既使农村居民的劳动就业权与生活意愿得到了一定程度的尊重，更使其收入得到大幅度提高。但同时，农民工之所以被称为农民工，则是他们在现行制度下不能取得与城镇居民的平等地位并享有相应权益的标记。
农民工是传统的户籍制度与自由的市场制度相结合的产物。他们的户籍身份是农民，他们的职业身份是工人。这种特殊的身份使得农民工虽然进入了城市，但无法真正融入城市的主流社会和主流生活，成为生活在城市的“边缘人”，同时，这种特殊的身份使得农民工在城市就业的同时，享受不到与城市市民同等的权益，自身的合法权益也难以保障。主要表现在：
（一）劳动就业权益屡遭侵害
1.就业受到严格限制，没有平等的就业权。由于农民工自身素质普遍比城市居民要低，因此在劳动力市场中，只能处于较低层次，从事一些城市居民不愿干的工作。而且近年来，随着城市下岗工人的增多，城市就业压力加大。许多城市，特别是大城市出于保护本地人就业的考虑，严格限制或不允许农民工进入某些行业和工种。例如，1995年12月，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为三类：A类为可以使用外地劳动力的行业工种。B类为调剂使用外地劳动力的行业工种。C类为不准使用外地劳动力的工种。此后，青岛、武汉等许多大城市也推广实施了这一做法，对进入本市的农民工在数量和范围上都做出了严格的规定。
2.劳动力价格低。农民工进城后，由于政府劳动部门对他们没有确定工资级别，只能由老板和用工单位来决定他们的报酬。在这种没有标准的情况下，农民工往往承担劳动负荷最重、最艰苦的体力活，而劳动所得的报酬，只相当于正式职工的一半，甚至更少。而且工资被拖欠、克扣甚至拒付的现象时有发生。
3.工作缺乏稳定性。在我国现存的二元劳动力市场中，绝大多数农民工只能在工资低，劳动条件差的第二劳动力市场就业。由于农村劳动力大量过剩，使得第二劳动力市场上明显存在供大于求的压力，农民工随时都有被解雇的可能性。另外不少农民进城从事个体经营，政府一般都会以影响市容，有碍观瞻，或者不利于社会安定和政府管理为由进行清理，或强迫他们返回农村。
（二）社会保障权利缺失
农民工作为非城市居民，不能享有城市居民所拥有的住房、医疗、义务教育、社会养老等方面的社会福利，这已是不争的事实。而且当农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，也没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护，他们只有依靠自己。
首先从失业保障方面看，城市居民在失业期间有失业补助，但农民工却没有。失业期间他们多数只能靠过去的积蓄或向亲友、老乡借钱生活，一部分人不得不离开城市返回家乡。
其次，医疗保障方面，生病之后，大部分农民工仗着年轻、体质好硬挺过来而不去就医，少部分人不得已而自费看病，用人单位为他们支付的不足医疗费总数的1/12。
再次，没有劳动保险。当遭遇工伤时，他们往往是“责任自负”，用人单位要么对受伤农民工置之不理，要么对因工伤致残甚至丧失劳动能力的农民工一次性支付少量费用而将其解雇。
（三）民主政治权益难以实现
农民工虽用自己的劳动为城市做出了贡献，但却没有机会参与社会政治生活，没有能力维护自身权益，成为城市社会中的“沉默阶层”。他们很少与当地人交往，而且往往居住在城郊结合部，形成了诸如“浙江村”、“河南村”、“新疆村”等外来人口聚集地。“沉默的大多数”，是美国社会学者形容美国的工人阶级没有政治权力的一种说法，以此来形容农民工阶层是再恰当不过的了。农民工不仅缺乏对城市社会的话语权，而且也没有掌握对自己利益相关的社会事务的发言权，没有合法的、制度化的利益表达渠道。我国的管理体制是属地管理，居民只有在个人与户籍相吻合时才会拥有各种合法的权利。农民工进入了城市，他们应该享有的政治选举（被选举）权、受教育权，保障权、甚至劳动权却滞留在乡村。在政治生活中他们不能参政议政，他们没有选举权，没有自己的政治代表，这使他们的利益诉求既没有利益代言人也没有直接的表达渠道，成为被动的“无政治群体”，他们的权益只能通过其他阶层和间接的渠道进行表达，如，传播媒介的道德同情心，或学者的正义感，或政府中相关部门官员的关心，或其他阶层代表的呼吁。由于农民工没有自己的行业组织、工会组织，因而无法依靠正式的组织来维护自身的权益。
农民工权益缺乏保障的现状表明，农民工在当今社会地位低下——他们处于城市社会的底层；在市场竞争、政治社会和社会生活中都处于劣势地位，是城市社会的弱势群体，是必须给予高度重视和关注的群体。
二、政府在保障农民工权益中的责任
对于农民工权益问题，我国政府虽然出台了不少政策，也取得了一些成效，但农民工的生产与生活条件尚未出现根本性的改善。究其原因，主要是长期以来，我国社会和政府一直坚持认为，农民工进城就业是个人的短期行为，他们在城市就业虽然为城市做出了一定贡献，但也造成了很多社会问题，是城市的不安定因素。因此，在对农民工的管理中存在着明显的“接纳贡献性”与“排斥参与性”的取向。在这种观念主导下，政府对农民工采取的主要是管治、限制、防范为主的政策，始终都是注重如何管理和控制他们，使之所谓“有序化”，避免对城市造成大的“冲击”，带来社会的不安定，而很少意识到他们是我国社会中与城市居民一样平等的一员，他们具有与城市居民一样的工作与生活等方面的权利，同样需要政府为他们提供有效的服务与支持。政府对待农民工的这种限制和防范的消极政策，所导致的最终结果将是农民工在逐渐被边缘化的同时，其个人风险也在不断累积，进而加剧其弱势地位。
保障弱势群体的权益，是政府的一项基本职能。世界银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。”[2]中国政府作为中国人民公共利益的代表，应当惠及处于社会弱势地位的农民工群体，为他们提供获得公共服务的最低条件，最大限度地实现社会正义。
为此，各级政府应高度重视农民工权益的保障问题，要树立和强化公民观和人权观，打破沿袭多年的“城乡分割”的观念和传统，给农民工以国民待遇。事实上，保障农民工权益正是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。
政府在保障农民工权益中的责任主要体现在以下四个方面：
（一）消除政策障碍，为农民工权益的实现创造平等的环境
为此，应当改革以户籍制度为核心的一系列不合理的歧视性制度。
户籍制度在我国推行已四十多年，其内涵也在不断地丰富与扩展。由于住房、医疗，福利、教育以及社会保障等制度均与户籍制度挂钩，户籍制度在本质上已远远超出了人口管理的范畴，成为以户口管理为核心的一系列制度构成的制度体系。而也正是这些制度把农民工排斥在国民待遇之外。
1.深化户籍改革，为农民工创造与城市居民平等生存发展的条件。如前所述，以城市户口和农村户口为标志的二元户籍制度，是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。因此，政府应当尽快放松原有的户籍管制，允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员，可根据本人意愿办理城镇户口。要逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，在政策上保障农民工与城市市民一视同仁。
2.改革劳动就业制度。我国现存的以户籍身份为基础建立起来的二元劳动力市场，对农民工在就业、健康及劳动报酬等方面的基本权益造成了严重的损害。因此政府要改革现有劳动就业制度，统一城乡就业政策，消除农民工进入城市的体制和政策障碍。在就业政策、就业安排上使农民工享有与城镇劳动者同等的待遇。2003年1月，国务院办公厅已发出通知，要求取消对农民工进城务工的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，对农民工和城镇居民一视同仁。[3]
3.改革与户籍制度密切挂钩的社会保障制度，将进城农民工纳入社会保障的范围。
当然，在现阶段发展农民工的社会保障事业还面临许多现实困难。因此，政府有必要实事求是地进行制度安排，对农民工采取分类分层保障的办法，以有效地解除其后顾之忧。目前，对农民工而言最重要、最迫切的是工伤保险和医疗保险，因为这两者直接关系到农民工的生存和劳动力的恢复再生，严重的工伤和重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易使其陷入更加贫困的危险境地。所以，在条件有限的情况下，政府相关部门应集中精力先办好一两个社会保障项目，再有计划地实施其他项目，最终完善农民工的社会保障体系。这样不仅有助于保障农民工权益，而且有利于维护社会稳定。
4.改革教育制度，解决农民工子女就学的困难。现行教育管理体制是以受教育者户口所在地就近入学为原则的。对于农民工子女来说，他们的户口并没有随他们迁移而迁移，他们的户口仍然在农村，因此要想在城镇入学受教育，困难较大。一些城市中小学拒收农民工子女或收取高额借读赞助费，造成农民工子女就学率普遍低下。目前，在北京300万流动人口中，6—14岁儿童占3.6％，达到10万多人，而其就学率仅为12.5％，其余大部分流动儿童被排斥在正规学校之外，要么辍学，要么就读于设施简陋、师资力量极差、教学质量难以保证的“民工子弟学校”。[4]这反映了我国城乡分割的义务教育体制的弊端。政府有责任改革现行教育体制，使进城农民工的子女与城市的同龄孩子享有同等的受教育的权利与机会。
（二）完善有关劳动法规，开展劳动监察，保护农民工合法权益
为此，政府主要做好两方面工作：
1.大力发展和规范劳动力市场。劳动力市场是劳动力资源配置的主要环节和场所，应当为农民的充分就业提供信息和服务。目前，有些城镇的劳动力市场还不发达，而且部分劳动力市场秩序混乱，不同程度地存在着信息不准确、服务水平差的情况。有些所谓的中介机构打着为农民工介绍职业的幌子收钱，但不提供服务或者发布虚假信息，侵害农民工的权益，从而导致农民工对劳动力市场缺乏信任和认可。据一项调查表明，从农民工进城找工作的途径看，68.2％的人依靠熟人介绍，19.6％的农民工自己找，只有2.8％的农民工是通过劳务市场、中介机构。[5]这种就业方式使农民工在就业时带有很大的盲目性，择业范围也受到很大限制。
因此，政府应加强劳动力市场建设，首先要加强能力建设，提高其服务水平。劳动力市场、中介机构尤其应专门为农民工提供就业信息咨询，负责发布农民工主要输入、输出地的用工数量、素质要求和招工时间等。其次，规范和整顿各类劳动力市场，对非法的职业介绍机构以及发布虚假用工信息等非法行为予以严厉打击。
2.监督和规范用工单位的用工行为。
用工单位是农民工的劳动场所，也是农民工权益受侵害的最直接、最主要的环节。目前，用工单位的用工不规范主要体现在：首先，劳动合同签订不规范。大部分农民工被雇佣基本都没有任何正式合同，即使签了合同，也往往只强调用工单位的权利和农民工的义务，有的甚至是在合同中硬性规定“如果发生意外，一切后果自负”的生死合同，将农民工的合法权益置之不顾。其次，工资报酬难以兑现。为了保证农民工能够较长时间在企业工作，许多企业都要求农民工交纳一定数量的工作保证金或扣押一至两个月的工资，并以种种理由拒绝返还和支付。最后，不能为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施，因而不能切实保障农民工的身心健康。
为此，政府要按照《劳动法》和地方性法律法规，从加强规范用工入手，要求所有用工单位都必须签订合同，并加大相应的监督检查力度。对农民工权益造成损害的单位，要责令其进行赔偿，造成严重后果的，要依法严肃处理。要对农民工权益受侵害问题突出的私营、民营企业和重点行业如建筑、服务行业加强劳动执法力度。
（三）帮助农民工提高自身素质，增强就业能力和维权能力
农村进城务工人员一般来说是农村中素质较高的人口，但是相对于城市人口来说，按城市工商业和市场经济发展的要求来说，农民工素质普遍偏低，特别是缺乏现代文明的熏陶和法制观念。这是造成农民工在劳动力市场的竞争力、就业能力和维权能力严重不足的一个重要原因。据一项调查表明，在城市就业的农民工中，初中及以下文化程度的占80.01％，高中及以上文化程度的占19.99％，受过专业培训的占27.1％[6]而与此形成鲜明对照的是，城市用工单位的就业门槛在不断抬高。在文化水平方面，90％以上的岗位要求具有初中以上文化程度，其中，20％以上的岗位需要高中以上文化程度，在技术水平方面，80％的岗位需要达到初级工以上的水平。[7]这种情况使农民工处于十分不利的就业地位，有时为了保住一个并不称心的工作，不得不忍气吞声，甚至放弃自己的合法权益。
因此，政府要高度重视并加强对农民工的教育和培训工作，提高他们各方面素质。2003年10月，由农业部等6部门共同制订的（2003——2010年全国农民工培训规划》出台，国务院办公厅已发出《通知》，要求各地认真贯彻执行。流出地和流入地政府部门都应当采取政策支持和财政支持的办法，为农民工创造各种培训机会。政府可以采用先培训后收费的形式，通过与用人单位协商，把接受培训的农民工的个人资料输入数据库系统，将其应交纳的培训费逐月从工资中扣除。政府还可以通过给职业培训机构提供补助，使培训机构降低学费等方法，帮助农民工以最低的成本学到最实用的知识和技能。同时要鼓励各级各类教育机构开展农民工培训，还要鼓励企业对农民工进行岗前、岗位技术培训，使农民工和企业的利益都得到维护和发展。
（四）强化政府部门对农民工的援助职能
在农民工权益受损时，政府应当帮助农民工维护自己的权益。据一项调查显示，在遇到劳动争议时，只有13.7％的农民工通过仲裁机构、政府、法律等方式解决，大部分人要么自己解决，要么与熟人一起商量解决。而后两种办法对于文化素质较低，法律意识淡漠的农民工来说，是很容易使他们走向犯罪道路的。因此政府应在工作、生活上给予农民工及时的关心与帮助，多为他们提供法律、权益保障方面的服务与咨询，以避免一些本不该发生的事。
同时，要进一步强化各政府部门，如劳动监察大队和公安局的维权举报热线、司法局的法律援助中心等的援助职能，当农民工权益受侵害时，给予相应的政策和法律援助。
（五）提高农民工的组织化程度
农民工权益易受侵害的一个重要原因是农民工作为个体太分散，缺乏自己的维权组织，因此，应当提高农民工的组织化程度，加强其维护自身权益的力量。
首先，党团组织、工会等正式组织应当加大在用人单位里建立基层组织的力度，将农民工吸纳为组织成员，提高其组织化程度。党团组织应主动关心农民工的生活，在调动农民工党团员发挥作用的同时，通过替农民工排忧解难，维护他们的合法权益。工会主要帮助农民工解决遭遇到的劳资纠纷、工伤事故等矛盾，同时，工会应积极主动地把城镇农民工的维权意识、维权要求引导好，帮助他们提高维护自身权益的能力。其次，在农民工集中的地方，成立农民工协会等农民工自治组织。最后，要动员和培育其他社会力量，主要包括各种民间组织、志愿者组织，非营利组织等，参与农民工权益保障事业。
弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，城市农民工的权益保障问题就是这样一个正在牵动中国的民生问题。农民工现状已经引起全社会的广泛关注，农民工的安危牵挂着城乡亿万个家庭。农民工问题实质上已经由经济层面上升到政治层面，尤其在全面推进城乡经济和社会协调发展的今天，更是如此。农民工的基本权益应该得到保障，这样才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性。