公共政策的非公共性及其克服，本文主要内容关键词为：公共政策论文,共性论文,非公论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0文献标志码：A文章编号：1005－460X（2009）04－0042－04
公共政策的本质是对社会公共利益的权威性分配，从这一角度出发，公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则[1]10。据此，可以肯定的是，公共政策是服务于公共利益的政府产品，因而其本质是社会公共利益的集中体现，这一本质决定了公共政策必须具有“公共性”，反映大多数人的利益。概括而言，公共政策的公共性是指公共政策诸要素在公共政策运行过程中表现出来的公有性、公益性、公治性、公享性、公平性、公正性和公开性等“公共”性质的统称。具体而言，公有性表现为主权在民；公益性表现为公共政策以实现全社会公共利益为价值取向；公治性表现为公共政策处理公共事务时应该由全体社会成员共同参与；公享性表现为公共政策的结果是共享的，适用于所有的目标群体；公平性表现为公共政策的目标是维护社会公平；公正性表现为公共政策的制定合法、合理；公开性表现为大众熟悉公共政策制定的各个环节，政策透明度高[2]。
犹如一枚硬币的两面，与公共政策的公共性相伴随而来的正是公共政策的非公共性。所谓公共政策的非公共性指的就是公共政策诸要素（包括公共政策主体、公共政策目标和公共政策信息等）在公共政策运行过程中所表现出来的垄断性、自利性、差异性等与公共政策的公共性相对立或相排斥的性质的统称[2]。公共政策的非公共性实质上是一种利益实现的过程。政府工作人员不可避免地具有“经济人”的性质，他们会主动去追求利益最大化，其手中的公共权力成为他们实现自身利益最大化的工具，使得公共政策严重背离了公共利益，沦为个人或团体谋取私利的工具。公共政策的非公共性偏离了公共政策的核心。在我国，这种背离公共利益、偏离公共政策核心的公共政策的非公共性现象在一定程度上存在。
一、公共政策非公共性的表现及危害
1.公共政策的“非普适性”及危害
公共政策的“非普适性”是指公共政策在其所规定的有效时间和空间内，只适用于部分地区或部分社会群体，只有部分地区或部分社会群体能够享受到公共政策的收益，而其他地区或社会群体则被排斥在利益主体之外[3]。“非普适性”是公共政策的现实状态，现实中并不存在真正“普适性”的公共政策。以我国的素质教育为例，为了适应市场经济对高素质人才的需求，政府制定了“素质教育”政策，以使基础教育摆脱传统的应试教育模式，培养具有创新能力的高素质人才。但是，这一政策在很多地方尤其是贫困地区只是形式性地宣传一通，并未得到具体的落实。因为这些地区根本不具备实行素质教育的条件。公共政策的“非普适性”现象的存在，致使公共政策不仅没有实现其原有的政策目标，反而阻碍了一部分地区的教育发展。
2.公共政策的“负外部性”及危害
公共政策的非公共性还表现为公共政策的“负外部性”。公共政策的外部性，是指某项公共政策（多为地方性公共政策或行业性公共政策）在给目标群体带来收益的同时，也给非目标群体造成损害。其中，给非目标群体造成损害的，称为公共政策的“负外部性”[3]。在现实中，许多公共政策都具有负外部性，比如，我国现行的户籍政策在给城市居民带来诸多利益的同时，也带来诸多社会问题。近几年出现的高考移民在一定程度上讲就是户籍政策的结果，此外，农民工由于户籍受歧视，对他们造成的精神伤害等等。可见，实践中的公共政策伴随着负外部性的问题。
综上，我们可以看出，公共政策的非公共性现象在我国现行政策中确实在一定程度上存在着，为了克服公共政策的非公共性，使其回归公共性，我们必须探其原因，对症下药。
二、公共政策非公共性产生的原因
1.公共政策主体的原因
按照哲学观点，主体是指进行着认识和实践活动的有意识的人，具有自觉的能动性、自我意识机能和社会性等基本特征；按照政治学观点，主体即政治实体，是指制定实施政策并期望政策能达到预期效果的政治实体；具体对于公共政策来说，其主体则是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或间接决定作用的组织或个人。公共政策主体主导着公共政策的制定、执行乃至调整。政府、利益集团、公民作为当前最主要的政策主体，从不同的角度通过不同的方式对公共政策的制定和执行施加不同程度的影响，他们是公共政策非公共性产生的主体原因。
（1）政府的自利性。由于政府是由人组成的，所以不可避免地会追求自身利益最大化，这就是政府自利性的表现。政府是一个整体，它有自己的特殊的政治、经济、文化地位，这为其追求自身利益提供了特殊的便利机会。如我国长期实行的是政治精英决策模式，政府代替公众决策，缺乏多元的利益表达机制，这导致弱势群体在政策利益博弈过程中败下阵来，从而使部分公共政策由公共利益偏向政府利益，造成公共政策的非公共性。
（2）利益集团的操控。利益集团实现本集团利益的主要方式是影响公共政策的制定。利益集团在不断发展自身的过程中会采取措施，通过各种渠道把对自身有利的要求纳入政府议程，利用其特殊的政治、经济地位操控政府制定有益于自身发展壮大的公共政策；同时，为了达到目的，利益集团会通过各种渠道将要求扩散到公民之中，由于公民的非理性化及短视效应，他们无法预知这种诉求一旦成为合法化政策后是否会对自己的利益构成威胁，因此可能支持诉求。最终，由于利益集团的操控，公共政策的公共性丧失，公共政策的非公共化在一定程度上是利益集团实现自身利益的结果。
（3）公民政治参与的有限性。在某种程度上讲，公民参与是公共政策的基石。但是，目前我国的公民参与机制并不健全，尚存在一些问题，如公民参与的差异性、渠道的狭隘性等，公民政治参与的有限性使得公共政策的公治性难以得到实现，导致了公共政策的非公共性。
2.公共政策客体的原因
公共政策客体是指公共政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面，其最基本的特征就是充当人们处理社会问题、进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。如何科学地认定作为公共政策客体的社会问题和服务的目标群体直接影响着公共政策效果的发挥，也是造成公共政策非公共性产生的重要原因。
（1）公共政策问题认定的主观性。由于不同的利益追求和价值取向，人们对社会问题有不同的认定方式，这就决定了政策问题的主观性。公共政策是解决公共问题的途径，如果在确定公共问题上已经背离了公共性，受到部分人的主观性驱使，丧失了普遍性、公共性，那么，根据这种具有主观性的问题制定出来的政策也就失去了公共性和科学性。我国的政策科学理论研究滞后于政策实践，在对有价值的政策问题的确认方法上研究成果不多，所以公共问题的主观性一直影响着公共政策问题的确认，在一定程度上造成了公共政策的非公共性。
（2）目标群体的利益偏好。政策主体应该高度关注目标群体的利益。一项政策能否达到预期目标，与政策对象对该政策的接受程度有很大关系。在我国，政府仍然把自己当做“管理者”而不是真正的“人民公仆”，忽视了部分目标群体的利益。如我国农村的合作医疗保障政策的实施过程，农民没有谈判和表达意愿的力量，只有被动地接受。这背离了公共政策的公有性，公共权力是公众赋予政府的权力，政府只是代表公众行使权力，没有互动的单方面的决定使公共政策丧失了公有性、公治性和公开性。政策主体对目标群体利益偏好的忽视和错误把握都会导致公共政策公共性丧失。
3.公共政策环境的多样性
所谓公共政策环境就是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个部分。不同的社会内、外部环境严重影响到公共政策的效果，这几乎成为公共管理学界的共识。不同地区具有不同的公共政策环境，一项公共政策几乎不可能兼顾各个地区的具体情况，这时，公共政策的非公共性应运而生。
（1）政治环境。对公共政策影响最大的无疑是政治环境。我国在公共政策制定、执行过程中存在一元排他型环境。所谓一元排他型的政治环境，即在政治观念层面上只允许一种统治意识形态存在，统治者往往通过多种方式将其他意识形态视为非法；在政治制度层面上，各项法律、法规大都不承认持不同政见者的合法地位，即不允许合法的反对[4]。这种政治环境容易使公共政策成为统治阶级意识形态表达的工具，从而忽视了大多数人的利益，为公共政策的非公共性的滋生提供了土壤。
（2）经济环境。经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。一般来说，经济发展水平越高，公共政策的质量越高。在我国的经济不发达地区，由于人们的文化素质不够高，没有能力识别和评估政策的好坏，也没有能力维护自身的利益。经济环境限制了公共政策系统运行所必需的资源，如物力、财力、信息等。这无疑放任了这些地区部分公共政策的非公共现象的滋生。
（3）文化环境。与政治环境和经济环境相比，文化环境间接影响着公共政策。“其人存，则其政举，其人亡，则其政息”，这种认知强调的是人治，主张明哲保身，与现代的民主格格不入。这一思想深刻地影响了我国政策参与者的政治认知，造成了人们长期对政治的冷漠和盲从，从而在一定程度上造成了公共政策公共性的缺失，为公共政策非公共性现象的发生提供了文化背景。
（4）国际环境。当前，在经济全球化浪潮的激荡下，特别是我国加入WTO成为世界经济大家庭中的一员之后，我国的市场经济必然以前所未有的步伐，全方位、多层次地融入世界市场发展的潮流。然而，我国现有的公共政策体制基本上是在计划经济的基础上形成和发展起来的，所以在转型过程中不可避免地会受到国际环境的影响，为公共政策非公性问题的发生提供了国家环境上的可能。
4.公共政策本身的缺陷
在公共管理领域，许多公共政策偏离了公共利益，背离了公共政策的公共性，表现出非公共性并且在执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关系。
（1）公共政策目标的非公平性。在我国，公共政策目标的公平性还存在一定的欠缺，这影响了公共资源的合理分配，导致公共政策公共性丧失。譬如，各地的高考录取政策、加分政策等在一定程度上剥夺了部分考生平等获取教育资源的机会。公共教育政策的目标偏离了公共性，不仅使公众不能共享发展的成果，也是目前就业紧张的原因之一。
（2）公共政策信息的非公共性。按照公共政策的“公治性”和“公享性”的要求，公共政策信息应该是公享的。但是，在现实中，政府往往垄断着大量的政策信息，剥夺了公众的知情权。在我国，政府与公众之间存在信息不对称。政府的特殊政治地位使其对公共政策信息的占有有法定的优势，而公众则处于明显的信息弱势状态，公众不知情就无法准确地表达利益的需求，由于公众对于政策不了解，公共政策的公共性也就丧失了。
三、公共政策非公共性的克服
公共政策的非公共性是公共政策的实然属性，它的存在使公共政策背离了公共利益，严重地损害了公共政策的公正性。因此，我们必须探索逐步克服公共政策非公共性的对策。
1.从公共政策主体寻对策
（1）实现公共政策主体多元化。在我国，政府在公共政策的全过程中占有主导地位，所以要克服公共政策的非公共性必须打破政府在政策过程中的垄断地位，逐步实现主体多元化。首先，进一步加大政府向企业分权、向地方政府放权的力度，真正实现公共政策主体多元化；其次，要扩大民主参与的有效渠道，有效防止由于政府自利性引发的公共权力的非公共运用，有利于消解公共政策的非公共性。
（2）提高政策相关人员素质。要加强政策相关人员的政策科学素养，提高政策分析者的素质，避免仅凭经验分析导致政策失效的现象。提高政策相关人员自身的自律意识，强化职业道德，增强全局观念，规范自我行为，自觉抵制不良影响。防止或减少公共政策非公共性现象的发生。
（3）增强公民的政治参与意识。缺乏公民参与的公共政策，不能代表公共利益，更加不具有公共性。因而，增强公民的政治参与意识对公共政策公共性的提高具有重要意义。比如，可以通过电子电话会议增加公民参与政策制定的机会，也可以通过听众信箱等反馈机制来增强公民对公共政策执行的监督。
2.从公共政策客体寻对策
（1）正确界定公共政策问题。为了正确界定公共政策问题，我们设计了一个六阶段流程，以便确保公共政策问题的科学性和真实性。具体在于：第一阶段，问题的搜索机制是一个了解民情的政策信息机制，这个机制的目标不单是发现单独存在的社会问题，也是根据政策科学的理论找出涉及大多数人利益的社会问题；第二阶段，回到原社会问题，分析该社会问题牵涉的各利益相关人；第三阶段，通过对该社会问题涉及的利害相关人共同感受到的问题情景的分析和调查，进行问题陈述，形成书面材料；第四阶段，对发现的社会问题进行更加详细、具体地描述，主要任务是认清问题的本身性质；第五阶段，运用数学模型、分级论证等科学的政策问题分析方法发现实质问题；第六阶段，对实质问题进行进一步的分析，常用的分析方法有边界分析法、综摄法、多面透视分析法等，来帮助确认政策问题[1]102。通过六阶段的循环过程确保公共政策问题认定的客观性，使被确定的公共政策问题是一个有意义的真问题即公众真切关心的涉及公共利益的问题。这样，从问题本身中减少公共政策非公共性问题发生的可能性。
（2）协调目标群体间的利益冲突。在协调各方利益的时候，政府需要让人们获得的利益与他们对社会作出的贡献的多少一致。换句话说，政府需要保证公共政策的公共性，对社会资源进行总体动员和利用，对社会发展进行全面的策划和部署，推动社会经济与文化的发展。
3.从公共政策环境寻对策
（1）从政治环境寻对策。促使政治环境向多元并存型转变。有效防止一种主流意识形态的控制，可以使公共政策的主体或者客体都有一种兼容的功能，也会提高公共政策的质量，从而推动民主政治的进程，确保公共政策的公共性。
（2）从经济环境寻对策。很难想象在一个连温饱都难以维系的社会里，主客体能进行健康有效的政策参与。可以说，良好的经济环境为公共政策的改善提供了土壤。在现实生活中，为了克服公共政策的非公共性，我们应以经济建设为中心，注重提高人民的生活质量，让其有时间和能力去关注公共政策过程。
（3）从文化环境寻对策。建立服务型行政文化。坚持“以顾客为导向”，倡导把公众利益放在第一位，处处为公众的利益着想。继承和发扬中国优秀的传统文化，强化公众对公共事务的心理归属感和社会责任感，促进公共政策公共性的有效提升。
（4）从国际环境寻对策。坚持提高政策环境开放性的同时，不能完全被动地去满足、迎合某些国际组织的要求。要加快经济发展速度，避免依赖某些国际组织，要把握主动权。政策主体要尊重且不依赖国际环境，才能发挥其主观能动性，保证公共政策的公共性。
4.从公共政策本身寻对策
（1）确保政策目标的科学性。政策目标首先应该明确具体，在目标表达上，其内涵和外延都应当科学和严格。其次，政策目标要现实可行。目标应根据客观条件量力而为，具备可行性。最后，要注重目标的协调性。由于公共政策解决的社会问题比较复杂，所要达到的政策目标也不是单一的，往往是由多个子目标构成的目标体系。这些子目标之间要相互协调一致，而且不能与总目标相抵触。目标的一致性必将减少公共政策非公共性发生的机会。
（2）完善公共政策的信息传播机制。政府不能欺骗隐瞒公众，应扩大民众对重大决策的知情权、发言权和监督权。推进决策的民主化和科学化，建立政府与群众的互动机制，完善专家咨询制度，实行决策论证制和责任制等规范。只有这样，才能稳定民心并取信于民，才能在利益表达和协调的基础上维护社会的稳定。可以说，完善的信息传播机制必将使得公共政策从制定到执行的全过程在阳光下进行，这样的公共政策将体现更多的公共利益，进而减少非公共性问题出现的可能。
通过上述从政策主体、政策客体、政策环境和政策本身这四个方面对公共政策非公共性问题的分析，笔者认为，公共政策非公共性不是由单一因素造成的，因此要克服公共政策的非公共性也不是哪一个对策或办法单独可以解决的。为此，有必要进一步深化对公共政策的非公共性研究，这种研究无论对于我国公共政策的理论拓展，还是对我国公共政策的实践发展都具有重要意义。
收稿日期：2009－03－16