事业单位领导人员任用管理制度改革探索，本文主要内容关键词为：单位领导论文,管理制度论文,事业论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济体制的进一步建立和完善，事业单位改革进一步深化，现行的事业单位领导人员任用管理制度改革相对滞缓，束缚了事业单位的发展。在改革实践中，我们深深感到，当前事业单位领导人员任用管理制度改革面临的问题主要有以下几个方面。
一是对改革的思想认识不统一。从改革的主体来看，一些领导班子和领导干部求稳怕乱，等待观望，阻碍了改革的进程。从改革的客体来看，“官本位”思想在部分领导干部头脑中根深蒂固，他们害怕选拔任用制度改革会丧失个人的既得利益，自觉不自觉地充当改革的阻力。从社会舆论来看，领导干部终身制的弊端，对社会产生了误导。社会上对“下”的干部往往存在诸多偏见，把干部“下”同有问题、犯错误相提并论，给“下”的干部造成很大心理压力。当前，事业单位领导人员选拔任用方式仍然以委任制为主体，推行聘任制的范围主要是文化、教育、卫生系统科级事业单位领导班子成员和县级事业单位中层管理人员。县级事业单位领导人员聘任制还停留在试点阶段，未全面推开。
二是干部管理体制不顺。受传统计划管理体制的影响，长期形成套用党政机关干部职级管理模式管理事业单位领导人员，这种管理体制不符合事业单位工作运行规律，出现了事业单位领导干部“机关化”现象。在推行聘任制过程中，对县级事业单位领导班子成员，按干部管理权限由上级党委或组织部门下发同意聘任或解聘的通知，而在办理聘任或解聘手续时，规定事业单位行政正职由主管部门聘任或解聘，行政副职由单位行政正职聘任或解聘。这种聘任方式，主管部门和单位行政正职实际上只履行了聘任或解聘手续，并无真正的聘任权和解聘权，造成直接管事的管不了人，直接管人的又不管事。
三是法规政策不配套。任期时间不明确。现有政策法规对事业单位领导人员的任期届期没有明确；《中国共产党章程》虽然规定了基层党组织的任期，但大部分事业单位党组织没有按照规定的任期进行换届。在推行任期制过程中，各地确定任期时间的随意性较大，没有法规政策依据。任期目标的制定主体、制定依据、具体标准、审批程序等不明确，加上事业单位千差万别，任期目标各不一样，行政领导人员，党、团、工会组织负责人的任期目标各不相同，制定任期目标的难度较大。聘任管理不同步。在同一事业单位推行行政领导人员聘任制过程中，没有同步推行党、团、工会组织负责人任期制。特别是兼职的领导人员，其行政领导职务解聘后，兼任的党、团、工会组织领导职务是否同时解聘，各地在具体操作中没有统一的政策依据。
四是考核手段落后。考核指标体系不健全。考核指标细化、量化不够，定性的多，定量的少；缺乏体现不同岗位、不同层次要求的考核标准，不同考核对象之间难以鉴别比较。考核机构不健全，力量不足。按现行的干部管理体制，组织部门是考核领导班子成员的机构，但大量的目标考核任务仅由组织部门难以完成。委托主管部门进行考核，也需要成立专门的考核机构。考察方式单一，手段有限。干部考察通行的方式是个别座谈考察，这种方式已不能满足任期目标的考核，对领导人员完成任期目标的情况难以准确界定。民主评价机制不完善。在干部考核过程中，群众参与程度不高，对领导人员完成任期目标的情况掌握不够，在民主测评和民意测验中，凭感觉、凭印象、凭好恶的现象较普遍，不能真实反映领导人员的德才表现和工作实绩。
五是配套制度不完善。事业单位机构改革与干部人事制度改革不同步，机构、编制改革滞后于人事制度改革，制约了事业单位领导人员任用管理制度改革的深化。目前，绝大多数事业单位的机构、编制和领导职数是在计划经济体制下建立的，是按照当时的需要和任务设置的，虽经多次调整，但变化不大；有的事业单位在市场经济条件下，职能已被社会其他机构取代；有的在新形势下发展壮大，但编制陈旧。保障体系不健全。绝大多数事业单位特别是全额拨款事业单位的社会保障仍是空白，养老、失业、医疗、伤残保险制度的健全已成为当务之急。激励机制不完善，目前事业单位领导人员大多数执行的是职称工资，少数执行职员工资，工资水平与一般工作人员和专业技术人员相差无几。监督约束机制弱化，特别是对事业单位主要负责人的决策权、用人权监督不够，力度不大，约束手段不多。
考虑到上述现状和问题，进一步深化事业单位领导人员任用管理制度改革应当采取以下思路与对策。
推进事业单位领导人员任用管理制度改革，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神及党的干部路线方针政策，以建设高素质领导干部队伍为目标，建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位领导人员选拔任用和管理监督机制，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。改革的重点是改变传统的干部任用和管理方式，推行以聘任制为主体的多种选拔任用方式，实行任期目标管理，强化任期目标考核，建立解聘、辞聘制度，健全保障激励和监督约束机制，打破领导职务“终身制”，推进干部“能上能下”。
一、合理确定改革的范围和对象
合理确定事业单位领导人员任用管理制度改革的范围和对象，是整体推进事业单位改革的前提。参照国家公务员制度管理的事业单位，具有行政管理职能，是党委、政府的重要职能部门，其领导人员的任用和管理应参照党政机关领导干部的任用管理方式进行。除此之外，其他所有事业单位都应纳入改革的范围。改革的对象不仅应包括事业单位行政领导人员，而且应包括中层行政管理人员和党、团、工会组织负责人。
二、进一步理顺管理体制
（一）分类推进事业单位机构改革。将各类事业单位划分为营利性和非营利性机构，实行分类改革。营利性事业单位都应改制为企业或实行企业化管理，实行自主经营、自负盈亏、依法纳税，逐步减少直至取消政府投资和事业经费。非营利性事业单位应按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，优先发展适应市场经济需要的事业单位；撤销那些不适应市场经济发展需要和业务已经消失的事业单位；对部门所有、条块分割、重复设置以及规模较小、服务对象单一的事业单位加以合并；对任务严重不是、社会效益较差的事业单位实行压缩或撤销。通过实施精简撤并、合理调整布局、重新核定编制和领导职数，进一步理顺关系，为深化事业单位领导人员任用管理制度改革奠定基础。
（二）适当下放干部管理权限，逐步取消行政级别。为建立与社会主义市场经济体制相适应的事业单位领导人员管理体制，实现管人与管事的结合，应适当下放事业单位领导人员的管理权限，以主管部门和单位党组织管理为主，上级党委和组织部门实行备案管理。管理权限下放后，逐步取消事业单位行政级别。原事业单位领导人员可先保留相应待遇；新成立的事业单位和新提拔的领导人员不再明确行政级别。
三、实行以聘任制为主体的多种选拔任用方式
（一）行政领导人员实行聘任制。事业单位行政领导班子成员和中层行政管理人员，可根据不同情况，分别采取直接聘任、招标聘任和竞争聘任的方式进行。聘任的一般程序是：（1）公布拟聘岗位。根据核定的领导职数，公布拟聘岗位及其工作职责、任期目标、聘任条件等事项。（2）确定考察对象。直接聘任的，在民主推荐的基础上，确定考察对象；招标聘任和竞争聘任的，采取公开选拔和竞争上岗的方式确定考察对象。考察对象人数一般应多于拟聘人数。（3）组织考察。考察对象确定后，由组织人事部门按照干部管理权限进行考察，提出拟聘人选。（4）集体研究决定。对拟聘人选，按干部管理权限集体研究，决定聘任。并对拟聘人选进行公示。（5）下发聘任通知。公示结果不影响任职的，按干部管理权限，下发聘任通知，明确聘任期限。（6）办理聘任手续。聘任关系可以通过合同、聘书或文件确定。聘任合同可以与聘用合同合并签订。单位行政正职由上级主管部门的正职聘任，行政副职和内设机构的正副职由单位行政正职聘任。
（二）党、团、工会组织负责人实行选任制或委任制。事业单位党、团、工会组织负责人，按《中国共产党章程》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和有关章程选任或委任。选任或委任的干部按《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的程序产生人选，按干部管理权限任免。
四、全面推行任期目标管理
（一）全面实行聘用合同制。全面实行事业单位领导人员聘用合同制，是推行领导人员任用管理制度改革的前提和基础。根据事业单位推行全员聘用合同制的要求，事业单位领导人员作为事业单位中的一员，必须与普通职工一样，先与单位签订聘用合同，明确单位与领导人员之间的人事关系和权利义务。单位主要负责人、法定代表人与主管部门签订，其他领导人员与单位法定代表人签订。通过实行聘用合同制，实现事业单位领导人员由身份管理向岗位管理的转变。
（二）全面实行任期制。事业单位领导人员，无论是聘任制，还是选任制，委任制干部，均应实行任期制。其职务和待遇只在任期内有效。任职期满，领导职务和待遇自然解除。需要连任的，应重新聘任、选任或委任。通过实行任期制，彻底打破领导职务“终身制”，建立起干部能上能下的正常流动机制。
（1）任期时间规定。任期时间规定是实行任期制的核心。同一单位选任制、委任制和聘任制干部的任期应一致。领导人员的任期不得超过聘用合同期。一是每届任期时间。党、团、工会组织选任制干部的届期即为任期；聘任制、委任制干部的任期一般以3—5年为宜。这是因为《中国共产党章程》明确规定“党的基层委员会每届任期三年至五年，总支部委员会、支部委员会每届任期两年至三年”，将聘任制、委任制干部的任期时间确定为3—5年，与选任制干部的任期时间相一致，便于统一管理。从领导工作的规律来看，通常一个领导干部到一个新的领导岗位上，从熟悉情况、提出思路、作出决策、付诸实施到基本见效、总结完善，一般要3—5年时间。将一个任期确定为3—5年，有利于工作的连续性。一个任期内原则上不调整岗位。二是同一职位上连续任职时间（连任届期数）。原则上3年、4年任期的不得超过3届，5年任期的不得超过2届。干部久任一职，有利于工作的连续性，但时间过长，创新意识、开拓精神、工作热情和工作效率都会受到影响。即使优秀的领导干部，在一个单位政绩很突出，也不宜任职过长，在他们能力，意志衰退之前应及时予以调整。对在同一职位上连续任职时间作出硬性规定，有利于加强干部队伍的党风廉政建设，促进干部的健康成长。
（2）科学制定任期目标。制定科学的任期目标，是实行任期制的重点，有利于促使领导干部在任期内树立长远观点，克服短期行为，推动其所在单位的健康发展，也使任职期间和任职期满的考核有了客观依据。每个领导人员，在任期开始时，都应明确任期的目标责任。任期目标的制定要科学合理、周到全面、重点突出，并符合实际，切实可行。首先要由事业单位主管部门组成专家组，在认真调查研究、广泛听取单位职工群众意见、科学预测和充分论证的基础上，制定单位主要负责人的年度责任和任期责任目标。然后按照分工和职位，将单位主要负责人的年度和任期责任目标分解到每一个领导班子副职和中层管理人员，并合理界定正职和副职的责任和权利。要按照分级管理的原则，签订任期目标责任书，增强任期目标的权威性和严肃性。领导人员任期中如有职务调整，其任期目标不得随意更改，应由继任者继续完成。
（3）强化任期目标考核。强化任期目标考核是保证任期制度落到实处的关键环节，也是防止急功近利和滥用权力等不良现象的重要措施。在制定年度和任期目标的同时，要规定与之相应的年度和任期考核细化指标。任期内每年要结合年度考核对领导人员进行一次以完成年度工作目标为主要内容的考核；任期满，要采取组织考察、职代会评议、专家评审、经济责任审计等方式，全面考核领导人员完成任期目标的情况。领导班子成员的考核由主管部门组织实施，内设机构领导人员的考核由单位组织实施。年度考核分为优秀、合格、基本合格、不合格四个等次。要把考核情况作为领导人员是否连任和奖惩的重要依据。
五、建立领导人员“下”的正常机制
建立任期满自然解职的正常机制。任职期满，领导职务自然解除，可根据考核情况和工作需要作出适当安排。对没有达到最高任职年限，任职一届结束后，经组织考核为优秀、合格的，可参加新一届竞聘或重新选任、委任；考核为基本合格、不合格的，原则上不再参加新一届竞聘或不再选任、委任。对已达到最高任职年限，经组织考核优秀、合格的，可实行交流或提拔使用。
建立解聘（免职）、辞聘（辞职）制度。事业单位领导人员任期内有下列情形之一的，予以解聘或免职：（1）任期内不能履行职责，完不成目标任务或因个人失职使工作造成重大失误和损失的；（2）因闹无原则纠纷，影响班子团结，严重影响单位工作，经教育不改的；（3）有违纪违规问题或严重违反社会公德，有损领导干部形象的；（4）年度考核不合格或连续两年考核为基本合格的；（5）因工作调动、职务晋升、到龄退休的；（6）违反聘用合同的约定或因其他原因应予解聘或免职的。领导人员因个人其他原因，可以申请辞聘或辞职。解聘（免职）、辞聘（辞职）后，其领导职务自然解除。选任制领导人员免职、辞职的，按有关法律和章程规定的程序办理。兼职的领导人员，其行政职务解聘后，所兼任的党、团、工会组织领导职务也应按规定程序予以免职。
六、健全保障激励和监督约束机制
（一）明确领导人员的相关待遇。为确保改革的顺利进行，在当前还不能全面取消事业单位领导人员行政级别的情况下，可以适当明确相关待遇。事业单位原委任或选任的干部，如因年龄、身体原因在改革中不再担任原职级职务的，可保留原职级待遇。事业单位在改革后任用的干部，在职期间担任什么职务享受什么待遇。退休时按以下规定明确待遇：任最高职务满5年的，可按最高职务确定待遇；任最高职务不满5年的，按下一职务层次确定待遇。
（二）健全保障激励机制。一是建立长效激励的事业单位保险制度。启动事业单位养老保险制度改革，把所有事业单位全部纳入社会养老保险统筹范围；建立事业单位领导人员补充养老保险制度，将业绩、报酬与养老保险挂钩，实现长效激励。同时应逐步建立健全事业单位领导人员医疗、伤残、失业保险等各项保障制度，为实现人才资源的合理配置和正常流动创造条件。二是建立灵活自主的分配激励机制。要根据中央“建立体现不同事业单位特点的工资分类管理制度，进一步扩大事业单位内部分配自主权。重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜”的总体要求，在国家政策指导下，积极探索适合本单位特点的多种分配形式和办法。以岗位和业绩为主要依据，按照“效率优先、兼顾公平”的原则，建立领导人员工资分配随岗位变化的机制，做到岗变薪变，绩优薪优，合理拉开收入差距。同时，积极探索管理、技术、信息等生产要素参与分配的实现形式。对非营利性事业单位领导人员，可实行系数工资制，系数最高可以为职工平均工资的5倍；对营利性事业单位领导人员，可探索实行年薪制。
（三）建立监督约束机制。一是建立健全日常监督管理机制。要把事业单位领导人员的监督纳入领导干部监督的重要主体，落实领导人员对群众反映重要问题回复制度、领导人员报告重大事项制度、谈话制度、实名举报反馈制度等一系列监督管理制度，不断加大对事业单位领导人员的监督力度，促使其在任期内严于律己，勤政廉政。二是实行经济责任审计制度。事业单位主要负责人、法定代表人和负有经济责任的其他负责人，在任期届满以及晋升、调离、解聘、辞聘时，均应接受经济责任审计。未经审计，不得解除任期内的经济责任。审计结果作为晋升、续聘和解聘的重要依据。经审计，有违纪违法行为的，移交纪检、监察或司法机关按干部管理权限和法律规定程序，追究其纪律或法律责任。三是实行任职保证金制度。为强化领导责任，领导人员从任职之日起，每年缴纳一定数量的任职保证金。任期满后，实现任期目标的，如数退还保证金；任期满后，未实现任期目标的，不予退还；任期未满，主动辞聘或辞职的，根据其完成年度工作目标的情况决定是否退还保证金；任期未满，因考核不称职或受党纪、政纪处分和追究法律责任等原因被解聘的，不退还已缴纳的保证金。
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