电力市场政府监管的现行问题及职能调适，本文主要内容关键词为：职能论文,电力论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自上世纪九十年代以来，为打破电力市场的垄断局面，我国对电力行业管理运行体制进行了重大改革，消除了电力行业政企不分的局面和政府对电力行业的绝对控制，实现了电力资源的优化配置，初步形成了国资(控股)公司、地方建设投资公司、民营公司、外(合)资公司竞相投资的良好态势，电力制约经济以致成为经济社会发展瓶颈的状况得到根本改观。
在电力行业内部则改变了由原国家电力工业部一统天下的格局，将其掌控的国有电力资产组建为包括国家电网公司、中国南方电网公司在内的输配电网系统；包括中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司在内的发电系统；和以中国电力投资集团公司为主的投融资系统。加上国资以外的其他所有制形式积极介入电力市场，在一定程度上破除了一家垄断的局面，形成了良性竞争趋势。
与电力行业改革的重大举措不相适应的是，迄今为止，原本就落后的电力监管体系改革没有跟上电力行业市场化改革的步伐，政府对电力市场的监管存在诸多问题，以致反过来滞缓了电力行业的充分市场化。
一、几大问题困扰电力监管
(一)政出多门，责权界定模糊
国家电力工业部撤消后，原集中统一的电力监管职能被分解到众多政府部门，垄断的坚冰破除了，但游戏规则的法出多门，往往使企业无所适从。在市场准入方面，2005年国家对大型基础设施项目由核准制代替审批制，电力基建项目由国家发改委核准，电力重大技改项目由国家经贸委核准；在市场销售末端，电价由国家发改委及各省级物价部门管理，供电营业许可证则由国家经贸委颁发；在企业经营及财务管理方面，企业经营范围由工商部门批准，成本规则的制定和财务监督由财政部门负责。而众多职能部门面对的却是尚未充分市场化、仍存在一定程度垄断的关乎国计民生的基础产业，要求其监管体系具有极强的系统性、产业布局、市场准入、电价审批、投融资管理、成本监控等相关管制必须密切协同，才能取得预期的效果。
政出多门、职能分散导致协调难度大、协调成本高、决策时效差、政府管理效能低、政府管理成本高等诸多不利是显而易见的，同时还存在如下更为严重的弊端：
第一，多头管理、层层过关延长了审批和施工周期，加大了企业投入，甚至使企业错失市场机会。单就市场准入而言，笔者曾全程参与一个电厂的筹备工作，倍尝多头管理给企业带来的艰辛，从项目初步可行性研究开始，可以说事事处处关隘重重。纵向由县到省再到国家，横向从电力建设、电网企业到电力规划设计院所，项目筹备单位逢庙烧香见佛磕头。单是各级政府，就必须从发改委、房产国土管理、环境管理、水利管理、文物管理、气象管理、地质灾害管理、原煤管理等众多部门，层层取得支持性文件。有的管理部门更是狮子大开口，开出了可以说是天价的审(考)查及鉴定费用。无休止的上下往返奔波，极大地提高了成本，消耗了时间。据悉，有的根据一定时期内电力需求上的发电项目，因筹备期和工期太长，到其投产发电时，恰赶上电力市场需求的周期性饱和期甚至过剩期，发电时间指标的不饱和导致投资回报率的低下，从筹备伊始逐步累积的巨额债务，势必将企业压得喘不过气来。
第二，权责分割使电力监管的各个领域因缺乏统一协调而出现矛盾。如前所述，电力成本和电价的管理职能分属不同部门，而成本是价格形成的最重要因素之一。合理的价格监管决策，依赖于合理的成本界定，这是政府电力监管的依据。成本监管与价格监管分离，对企业和监管部门势必都会增加管理难度，提升管理成本。另一方面，投资管理与价格监管分离，难以形成合理的价格形成机制。众所周知，国有资产管理公司行使国有电力企业投资监控的职能，而电力企业投资成本是电力成本的主体，新建项目成本优劣的判断必须从整个系统的边际成本和需求出发，这就要求投资管理与电价管理的高度统一，目前这两个职能，即合理电价的基础——成本监控，与电价监管的分离，很难形成合理统一的电价形成机制，从而在事实上形成了目前集资电厂上网电价过高及“一厂一价”、“一机一价”的现象，导致成本与价格、价值与价格的背离。在不改变监管权责分割现状的前提下，要改变电价混乱的状况，其难度可想而知。且对于关乎国计民生垄断程度仍比较高的电力行业，在价格形成上，市场的作用是微乎其微的。
第三，多头监管、责权分割导致监管主体责任缺失。尽管电力市场化改革已经迈出了较大步伐，中国严重缺电的状况也得到了根本好转，但电力规划、电价、投资、调度的不合理因政府监管的缺陷却仍十分严重。2004年仅浙江省就因高峰期电力短缺造成直接经济损失4亿元以上，全国范围的拉闸限电导致的经济损失更达数百亿之巨。但这些责任却很难落到具体监管部门的头上，现行的监管体制造就了如果要负责，大家都有责任，结果无人负责的监管体系。多头监管、责权分割使分散的监管部门都不能有效地发挥职能。经济发展的周期性无疑会造成电力供应的周期性过剩或周期性短缺，但如果因规划失误导致电力严重短缺，以致制约经济发展，这样的责任又该谁来负?
(二)监管法规缺失，监管部门无法可依
《电力法》已实施8年了，但许多必要的配套法规仍迟迟未能出台，尤其是监管方面的法规和规章，基本上还是空白。实体法和程序法的缺失，致使许多监管领域无法可依，监管程序也无规可循。电力监管法规的缺失一是造成监管中的政策思想缺乏连贯性，严重影响政府的形象和信誉；二是导致政策信号混乱，投资者无所适从；三是使监管决策过程不透明，不仅投资者不能从正常渠道获取决策所需的全部信息，相关政府部门间也难以进行正常的沟通和协调行动，加剧了沟通的不规范性，增加了社会的交易成本。
(三)对监管者缺乏监督
电力作为关乎国计民生的基础产业，在国民经济发展中占有十分重要的地位，其监管者相应也掌握着重大的公共权力，从市场起端的准入，到市场末端的定价，监管部门必须兼顾有关各方的利益，正确处理发电企业与电网企业之间的关系、电网企业与终端用户的关系及发电企业间的关系、不同类型的终端用户间的关系等。由于电力投资额度巨大，在处理这些关系中往往伴随着巨大的经济利益，不排除电力企业为此上下打点。这就要求监管机构不仅要对社会负责，还要向各利益相关者负责，要创造公平与效率并重的竞争环境。但在实际监管过程中，具体的监管人员未必都能克服个人的感情倾向，更多的人则不能抵御经济利益的诱惑，滥用监管权力人为造成事实上的不平等竞争。对电力这样的尚未充分市场化的特殊的行业监管，如果没有一个抑制监管机构滥用权力和减少决策失误的监督制约体系，很难保证其公平与公正。
但在我国电力监管中，除被处罚者可依法提请行政复议和行政诉讼外，其他各项审批是否合理，基本上是由监管机构自身及其行政上级做出判断，并无消费者、被监管企业等利益相关者实施民主监督的正常渠道。
(四)监管部门缺乏独立性
主要指两个方面的问题：一是将政府的宏观调控与电力监管相混淆。宏观调控的对象是经济增长率、通货膨胀率、失业率及国际收支等经济总量，目标是宏观经济的稳定，主要的手段是货币政策和财政政策；电力监管的对象是具体的产业或企业，是经济的微观个体，目标是被管制产业或企业的效率及维护有关各方权益，手段是决定价格结构、审核企业财务收支、批准市场准入、处罚违规行为等。如将二者混淆，则电力监管工作就失去了本来的意义和作用，对宏观经济目标的实现也未必能够有所助益。但多年来我国电力监管一直被当作政府的宏观调控手段，如在通货膨胀时期，压制终端售电价格特别是居民用电价格就常被作为抑制物价上涨的重点领域。从而使已经扭曲的终端售价体系更加扭曲，使电价体系的合理化更加困难。
二是监管机构应有的独立监管权力受到干扰。如中央政府的有关政策或决定，在执行中就常因地方政府领导人的干预而走样。此外，在电力项目的审批中，地方政府领导人直接向投资者做出价格、投资回报率承诺的现象也并不少见。这都为后来的电价管理规范化及电网经济调度设置了难以克服的障碍。
(五)监管人员结构不适应市场经济下的电力监管要求
目前，我国监管人员结构方面存在着“三多三少”问题：一是技术人才多，懂经济管理和法律的复合型人才少；二是既制定产业政策又进行监管的“政监合一”人员多，专事电力监管的专职人员少；三是具有传统经济管理思想的管理人员及一般性人才多，真正掌握现代经济监管理论的人才和学有所长的专家少。而现代电力监管政策性、专业性、时效性很强，“三多三少”的监管队伍，极不适应市场经济下电力监管的要求。
二、电力市场政府监管机制的调适
尽管国家按照市场化要求，对电力行业实行了重大改革，但原国家电力工业部撤消后，由其统揽的政府电力监管职能却基本上只是从电力工业部分解到了其他相关的政府部门，大部分沿袭了计划经济时期从项目审批到市场定价的监管方式。因此，按照电力市场化改革目标要求，我国电力市场监管机制调适，几乎要从“管什么”、“谁来管”、“怎样管”、“谁来监管监管者”等所有的基本问题做起，实际上是电力监管体系的重新建立。要使政府电力监管与电力行业市场化改革实现良性互动，至少要对政府电力监管机制作如下调适：
(一)明晰监管职能
可持续发展观要求我们在确立产业政策时，必须同时注重经济、社会、生态三大效益，政府对产(行)业的监管，核心是对市场主体执行国家产业政策的情况的监管。将这一核心与电力市场化改革目标对接，政府电力监管应该确立三大重心：经济监管、技术监管(先进技术是确保社会效益的基本保证)、环境监管。
在确立政府电力监管职能权限时，还必须充分考虑电力行业两大特点：作为关系国计民生的基础产业的产业特性，和由此决定的电力产业的垄断特性(即使在老牌市场化国家，电力产业也具有高度垄断性)，将电力监管的市场末端重点，定位于垄断环节价格合理化与促进公平竞争并重。
根据这三大重心和两大特性，政府电力监管职能权限可作如下调适和界定：
1.市场准入的政府监管
根据市场需求和三大效益相统一原则，按国家产业政策和产业布局审核项目可行性；制定电力行业的技术及服务质量标准，并按此标准审核市场主体资质；目前电力项目投资主体仍主要是国有企业，审批企业投资计划还应该是政府电力监管的职能之一，要监督国有资产流向，力促国有资产增值。
2.市场交易监管
电力行业实施市场化改革以来，几大集团公司，以及集团公司下属二级公司间的交易活动发生比较频繁，政府电力监督的另一职能，就是要监督竞争性电力企业的交易行为，监督电力企业的并购活动，以及监督交易中介机构的运作。同时审核垄断性企业的成本和财务收支状况，杜绝国有资产流失。
3.电力价格监管
能源产业关乎国计民生，政府电力监管的基本职能就是审批垄断性企业产品价格，监管电力的输、配价格；监管批发市场的输出电价、终端零售电价或无供电选择权的小用户电价，切实维护社会经济的持续发展和人民群众安居乐业。
(二)调整监管机构
强有力的电力监管机构是政府实施有效监管的组织保障。为此，新的监管机构应具备以下基本条件：
1.职能完备。国内外正反两方面的经验都证明，监管机构有效运作的首要条件，就是要职能完备。事实上，由于部门利益普遍存在导致的部门间合作意愿不强，世界各国概莫能外。因此，新的电力监管机构，一定要避免与政府其他部门间的职能重叠。长期看，与前述的政府监管内容有关的各项职能，均应归属一个政府监管机构。近期，因投资审批涉及投资体制改革的整体设计，需暂时维持现状，但应建立投资监管与其他监管间有效协调的机制，其他相关职能，都可先期归并新的监管机构。
2.独立运作。在国外，监管机构的独立性包括两重含义：一是指监管机构独立于政府其他部门，即监管机构与宏观经济政策、产业政策制定的部门是分立的；二是指独立于政治家，决策不受选举需要等政党利益的影响。后一种独立性的保障措施各国不尽一致。有的是监管机构负责人由议会任命，重大决策由议会批准；有的是由政府首脑或相关部长任命，但与任命人的任期不一致，任命人也无权直接干预监管机构的工作。电力市场化改革前，大部分国家的监管机构都具有较强的独立性。电力市场化改革进一步加强了这种趋势。原来中央级政府政监合一的日本和部分欧盟国家，现都已明确了电力监管机构独立运作的方向。我国不搞多党轮流执政，因而第二种独立性无存在的意义。但第一种独立性即建立一个独立于其他政府部门、专司监管的机构还是必要的：一是出了问题，部门间不易互相推诿；二是可消除政策制定部门通过监管来掩盖决策失误的条件；三是有助于提高监管的质量。机构独立还可导致业务和人员的专业化，特别是可使机构负责人能专心致志地学习专业知识，研究和处理相同性质的问题，从而大幅度提高管理水平。
3.科学设置。首先须正确处理中央与地方的关系。我国地域辽阔，自然条件决定了不可能搞一个全国统一的电力市场，电力市场都是区域性的，因而电力监管机构的设立须根据电力市场的布局而定。我国目前网架结构的实际情况是，除川渝、华东等少数地区形成了较为紧密的跨省联系外，大部分网架都是以省为基础设计的，因此，中央政府以下的二级电力监管机构的设立，多数也应以省为基础。此外，我国地区间经济社会发展差异很大，为了保证监管决策合乎各地的实际，提高监管效率，二级机构应有能力独立做出区域性市场的监管决策。过渡期间，为避免强化省级市场的倾向，除法规约束和业务指导外，中央一级监管机构还可采取以下两个方式应对：(1)依法拥有电力市场布局的权力；(2)直接任免二级监管机构的主要负责人。
二是要正确处理电力监管与其他垄断性产业监管的关系。根据先行改革国家的实践，电力市场化改革后，监管范围扩大，内容大为复杂，业务量大幅增加。我国是一个大国，又正处于体制转轨之中，缺乏市场经济下的监管知识和经验，因而在市场化改革初期，中央与省级电力监管机构与其他垄断性产业监管机构分立是正确的。以后如相关条件具备，也可与其他业务相近的监管机构合并，成立综合的监管机构。但到市、县级政府，电力监管的主要内容是配电和终端供电环节，工作量较少，可以各地物价局为基础，组建类似公用事业管制委员会的综合性的管制机构。
4.专家治理。监管机构的人员主要应由经济、法律及技术专家组成，切勿变成相关政府部门分流人员或安排干部的场所。工作人员正式上岗前，都应进行专门的培训。
(三)明晰监管规则
计划经济下的监管与市场经济下的监管相比，根本的区别之一，就是前者依靠的是行政隶属关系，靠上级对下级人、财、物的支配地位，而后者靠的是规则，即一系列的法律、规章。我国电力监管规则不清的弊端已如前所述，目前急需制定或完善的相关规则，主要有：
1.政府制定垄断环节电价的基本原则和方法。
2.被监管电力企业的成本及财务方面的规则。
3.电力市场运行规则。包括发电市场竞价规则，辅助服务责任及价格的确定方法，“系统运营者”运作规则，发电企业并、购活动规则，发电商与用户直接交易的条件及方式。
4.市场准入方面的规则。应该建立有实质内容的营业许可证制度，许可证应载明电力企业须遵守的技术及服务方面的规则。
5.电力监管机构自身的运行规则。
6.电力监管机构与其他监管机构及政府有关部门进行协调的规则。
(四)建立监督体系
目标是建立一个能够有效抑制监管机构滥用权力和减少决策失误的监督制约体系。可考虑从以下几个方面努力：
1.决策依据、程序及相关信息公开化，增强监管的透明度。
2.定期向国务院报告工作。
3.重大监管决策做出之前举行听证会。为提高听证会实效，应鼓励建立专业性的电力消费者委员会，并协助该消费者委员会聘请相应的经济、法律和技术专家。
4.设立行政复议和司法仲裁制度。对每项监管决定，利益相关人有权在规定期限内申请复议或司法仲裁。
5.逐步加强立法机构对电力市场监管者的监督。来自于立法机构的监督，是市场经济国家对“监管者”监督制约体系中一个最重要的组成部分。国外立法机构对“监管者”的监督，主要体现为基本规则的审定，也有国家议会直接审批重大监管决定的。我国也有自己的立法机构——“人大”，对政府行政行为的监督，本来就是其基本的权力之一。长期看，脱离“人大”监督的政府监管，其效率和公正是难以想像的。因此，改善我国的监督制约体系，必须真正有效地发挥“人大”的作用。目前，我国的政治精英和经济专家大多集中于政府部门，“人大”代表和委员们整体的“参政”能力较低，短期内尚不具备达到上述预期监督效果的条件。为此，还必须进行相应的政治体制改革，如在进一步扩大“人大”监督范围的基础上，适当调整“人大”代表和委员的组成结构，给予经济和法律专家以更大的比例，并为委员们聘用相关的专家等，以大幅度提高我国立法机构在整个监督制约体系中的地位和作用。
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