实施主体功能区战略，构建高效、协调、可持续的美好家园——主体功能区战略研究总报告，本文主要内容关键词为：主体论文,功能论文,高效论文,可持续论文,战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主体功能区是我国的独创。主体功能区是在“十一五”规划思路研究中首次提出的，中央“十一五”规划《建议》明确了构建主体功能区的总体要求，国家“十一五”规划《纲要》系统地阐述了推进形成主体功能区的基本方向和主要任务，党的十七大把主体功能区布局基本形成作为全面建设小康社会的一项重要目标。经过4年多的努力，主体功能区从理念走向实践，编制完成并报国务院发布实施了《全国主体功能区规划》。中央“十二五”规划《建议》将主体功能区上升到战略层面，与区域发展总体战略相辅相成，共同构成我国国土空间开发的完整战略格局。
推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，构建高效、协调、可持续发展的美好家园。这是促使我国经济社会发展真正走上科学发展轨道的一项带有根本性的重要举措，必将对当代中国的科学发展、对中华民族的永续发展产生重大而深远的影响。
一、实施主体功能区战略的背景和理念
主体功能区的战略思想，是在总结我国区域发展战略实践经验，借鉴发达国家国土空间开发相关理念的基础上，在科学发展观提出过程中逐步形成的。
(一)我国区域发展战略的回顾
新中国成立以来，我国在区域发展战略上进行了许多探索和实践，对于落实全国一盘棋的战略部署、指导各地区经济社会发展，起到了重要推动作用。按照学术界的一般共识，在主体功能区战略出台前，我国在区域发展的指导思路上大体经历了3个阶段。
第一个阶段，是从建国初期到改革开放前。在这一阶段，受当时的主客观因素影响，其主要特点是重视区域经济的平衡布局。表现为：资金大量投入内地，“一五”时期前苏联援建的156个重点项目中，有4/5在西部；强调建立大区的独立工业体系，1958年中央将全国划分为7个经济协作区，要求各协作区尽快建立大型工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域；1965年又作出了加速全国和各省市战略后方建设的决策，把全国划分为一、二、三线地区，经济建设的重点放在三线地区。这样的布局，某种意义上是在国际上对我封锁、国家安全形势严峻等大背景下的无奈选择，但在客观上对中西部地区工业化产生了明显作用，也为新中国建立门类齐全的工业体系奠定了坚实基础。同时，由于过分强化平衡发展，以牺牲效率为代价推动生产力布局调整，而没有把经济布局建立在生产力发展的客观规律上，实际上实现的是一种低水平的平衡，也在整体上延缓了全国的发展速度。
第二个阶段，是从改革开放后到上世纪末。在这一阶段，与改革开放的大背景相适应，区域经济发展突出地表现为以沿海地区高速增长为主要特点的非均衡发展格局。邓小平同志高瞻远瞩地提出了“两个大局”的战略思想，明确了推进区域经济梯度发展的战略步骤。“六五”以来，国家投资重点逐步由内地转向沿海地区，率先在沿海地区开辟经济特区、开放港口城市和经济开发区，大大刺激了沿海地区经济增长。小平同志南巡讲话后，我国对外开放掀起新高潮，更进一步带动了沿海地区的飞跃式发展。在我国由封闭向开放、由计划经济向市场经济的过渡中，这一以效率优先为指导思想的战略，极大地释放了生产力，充分挖掘了沿海地区在全面开放条件下的发展潜能，培育形成了以珠三角、长三角和京津冀地区为龙头的增长极，有力带动了全国经济增长，对中西部地区的发展也形成了一定的示范和带动效应。但在东部地区快速发展的同时，区域之间人均GDP、公共服务、基础设施等方面的差距不断拉大，特别是西部地区发展明显滞后。
第三个阶段，是从20世纪末到21世纪头十年。在这一阶段，区域发展的重点开始转到促进区域协调发展上来。从1999年提出西部大开发战略后，又先后提出了振兴东北地区等老工业基地和促进中部地区崛起的战略，共同构成了以“四大板块”为主体，以西部开发、东北振兴、中部崛起与东部率先为主题词的区域发展总体战略。这一战略实施以来，国家不断加大对中西部地区发展的支持力度，着力缩小区域发展差距，同时继续发挥东部地区的带头作用，各大板块之间发展的协调性逐步增强。近几年已经出现中西部GDP、投资、工业等增速普遍快于东部的势头，加之中西部地区人口继续向东部地区转移，以及国家加大一般性转移支付力度、基础设施建设向中西部倾斜等政策，区域之间人均GDP、公共服务和基础设施的差距有所缩小。
在区域发展总体战略实施过程中，也出现了一些新的问题。由于一些地方把缩小区域差距片面地理解为缩小经济总量的差距、不顾代价追求高增长，以及区域政策的实施单元过大等，一定程度上加剧了盲目开发、过度开发、无序开发特别是分散开发，导致耕地减少过多过快、生态系统功能退化、环境污染加重等问题。对于这些问题及其产生的原因，需要我们正确理解、认真解决。区域发展总体战略本质上还是一个经济开发的战略，不是一个空间开发的战略，不可能解决区域发展中的所有问题。经济开发战略的出发点和目标是缩小各大板块间的GDP差距和增长速度的差距，实质上是力图缩小不同国土空间之间的GDP差距。而空间开发战略，则是既考虑了区域之间经济发展的平衡，也考虑了区域之间人口分布的平衡，还考虑了经济和人口与农业、生态之间的平衡，实质上是缩小人与人的差距，而不是缩小不同国土空间之间的差距。过于强调经济平衡而忽视对不同区域资源环境承载能力的分析论证，容易导致生态地区和农业地区的盲目开发，也容易带来经济集聚规模与人口分布的失衡。因此，我们既要重视区域经济平衡，继续实施区域发展总体战略，又要进一步丰富和发展指导我国区域发展的理论思想，树立经济、人口、生态三者空间均衡的理念和原则，构建不同区域的主体功能。主体功能区就是在这样的背景下提出来的。
(二)主体功能区战略提出的理念
对经济发展规律以及区域发展规律的认识，需要不断总结实践、进行新的归纳和提升。在主体功能区研究中，我们创造性地运用经济学的基本范畴，根据对我国基本国情的深入分析和认识，总结和提出了以下几个基本理念。
1.空间均衡的理念
空间均衡，就是在一定空间单元内，以满足人的需要、提高人的生活水平为目的，以资源环境承载能力为基础，实现人口、经济、资源环境三者之间的空间均衡。
图1 空间均衡(失衡)图
图1中，横轴表示经济，纵轴表示人口，曲线代表资源环境承载能力。假定一国只有甲乙两个地域，甲地的资源环境承载能力差一些，位于曲线Ⅰ，乙地的资源环境承载能力好一些，位于曲线Ⅱ。
初期，甲地经济和人口的比重分别为30%、70%，超出其资源环境承载能力曲线Ⅰ，与不存在的资源环境承载能力曲线(图1中虚线)相切于A点；乙地的经济和人口的比重分别为70%、30%，并与资源环境承载能力曲线Ⅰ相切于B点。此时，该国人口分布与经济布局失衡，拥有70%经济的乙地只有30%的人口，集中了70%人口的甲地只有30%的经济，地区间人均经济水平差距是5.5倍。此时，该国经济、人口与资源环境承载能力也是失衡的，甲地的经济和人口超出其资源环境承载能力，乙地的经济和人口在其资源环境承载能力之下，没能充分利用其更高水平的资源环境承载能力。
后期，甲地通过发展经济和转移人口，经济比重达到了40%，人口降到了40%，与其资源环境承载能力曲线Ⅰ相切于C点；乙地的经济比重降到60%，人口增加到60%，并与其资源环境承载能力曲线Ⅱ相切于D点。此时，甲乙两地之间即全国的经济与人口实现了均衡，人均经济水平一样，没有任何差距。全国的经济布局、人口分布与资源环境承载能力实现了空间均衡，甲地与其资源环境承载能力曲线Ⅰ相切于C点，乙地与其相应的资源环境承载能力曲线Ⅱ相切于D点。
反之，若一定要让全国的经济和人口平均分布于甲乙两地，经济和人口均分别占全国的50%，则甲地必须超出其资源环境承载能力曲线Ⅰ，到E点，乙地必须在其资源环境承载能力之下，也到E点。假定甲地的水资源和土地资源不足，不改变其自然状况就难以承载50%的人口和50%的经济，此时只有两个办法，一是从乙地调水到甲地，二是在甲地开发本应属于生态用地的草地、林地、水面等，以满足发展经济和人口居住的空间需求。这种开发行为，虽然可以增加甲地的资源环境承载能力，使经济与人口在E点实现均衡(图1中虚线表示的资源环境承载能力)，但由于破坏了乙地的水生态，减少了甲地的生态空间，使全国生态产品的数量减少或质量下降，在全国范围内，经济、人口又与资源环境失衡了。而且，此种情形下乙地的资源环境承载能力也不能得到充分发挥，所以，在全国范围也是空间失衡的。
树立空间均衡的理念和确立空间均衡的原则，对如何认识和促进区域协调发展，促进人与自然的协调发展具有重要意义。如果不树立空间均衡的理念和原则，不从根源上考虑转移生态脆弱地区的人口，就挡不住这类区域根据其“发展权”进行的经济开发，也就无法从源头上扭转生态恶化的趋势。当生态被严重破坏后，就不得不花费大量资金进行退耕还林、退牧还草，以及类似三江源生态保护和建设、京津风沙源治理、石漠化治理等一批又一批的“生态建设”工程。再如，如果不树立这一理念和原则，不从根源上控制资源环境承载力已经减弱区域的开发强度，不推动这类区域调整已经不适应资源环境承载力的产业结构，也就挡不住其继续消耗更多的能源、更多水资源、难以从源头上控制污染物排放的增加。当缺电、缺水影响到人民生活或者恶性环境事件发生后，就不得不花费大量资金为其建设一批又一批的输电、送水和污染治理工程。还有，如果不树立这一理念和原则，不从根源上严格掌控人口负担已经很重的超大城市中心城区的城市功能，不推动这类城市适度纾解一些城市功能，放任其继续拓展和强化经济中心、工业基地、商贸物流中心、交通枢纽、航运中心、教育中心、研发基地、医疗中心等的功能，也就堵不住人口的蜂拥而入，挡不住房价的“蒸蒸日上”，也难免道路交通的拥挤不堪和环境的不堪负重。
确立空间均衡的原则，就要从战略上规划好未来我国人口14亿到15亿人口，上百万亿规模的GDP如何在国土空间分布，并与18亿亩的耕地、2.8万亿立方米的水资源以及其他资源的分布总体适应，而不是反过来让耕地、水资源的分布与人口、经济的分布相适应。确立空间均衡的原则，在促进区域协调发展中，既要发展经济，也要主动地促进人口依据市场规律，自愿有序地转移。
2.根据资源承载能力开发的理念
资源环境承载能力，是指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下，一定地域空间的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模，主要包括水、土地等不宜跨区域调动的资源，以及无法改变的环境容量。由于消费水平是经济规模的函数，所以也可以说是承载经济规模的能力。由于不同的产业结构对资源环境的要求不同，所以也是产业结构的函数。
我国著名学者胡焕庸先生1935年提出的我国人口分布的“胡焕庸线”(即黑河〈爱辉〉—腾冲线)，揭示了我国人口分布的规律，即自黑龙江爱辉至云南腾冲画一条直线(约为45度)，该线东南36%的国土分布了全国96%的人口，西北64%的国土分布的人口仅为4%，实际上就已经揭示了资源环境承载能力及其客观性。胡焕庸线以东的国土空间，由于主要以平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌为主，农耕条件相对优越，承载能力较强，单位面积承载的人口较多，所以自唐末以来就承载了中华民族的绝大部分人口。胡焕庸线以西的国土空间，由于主要以草原、沙漠和雪域高原为主，牧业条件好但农耕条件差，承载人口的能力有限，单位面积的人口少。胡焕庸线不仅在农耕文明是不可逾越的，今天，在现在工业文明下，其规律依旧。因为适宜农耕的国土，同样适宜工业化、城市化，不适宜农耕的国土，同样不适宜工业化、城市化，加之工业文明对海洋的依赖程度远远大于农耕文明，“胡焕庸线”至今仍在起作用。2000年第五次人口普查发现，胡焕庸线两侧的人口与70年前相比相差不到2%，该线以东的人口仍高达94.2%，以西的人口仅为5.8%。2010年的第六次人口普查结果表明，新世纪的第一个10年，胡焕庸线进一步强化，与2000年相比，东部地区的人口比重上升了2.41个百分点，西部地区的人口比重下降了1.11个百分点。
资源环境承载能力是自然决定的，因而是客观存在的。不同空间的自然条件不同，资源环境的数量和种类不同，集聚人口和经济的能力就不同。当然，承载能力的大小不是不可变的，但不能根本性改变。社会进步和科技进步，可以提高一定地域空间的承载能力，新中国成立前，我国960万平方公里的国土空间连4亿人的温饱尚不能解决，而今，仍是这片国土，使13亿人温饱有余，且达到了总体小康，这是社会进步和科技进步的作用。但社会进步和科技进步提高承载能力的程度在一定的历史时期是有限的。一定地域空间承载人口的能力，取决于人的消费水平及其为满足这种消费的形成的产业结构状况。在农业经济时代，由于人们的消费水平不高，一个地区可以在“养活”水平很低的情况下做到“一方水土养活一方人”，但在工业经济时代，人们要求较高的生活水平后，有些地区就很难再做到在“养活”水平较高情况下的“一方水土养活一方人”。重点生态功能区、农产品主产区的产业结构是以提供生态产品和农产品为主，就业能力小，因而承载力就低，必然要有一部分人口逐步转移到就业机会较多、收入较高的城市化地区。一定空间单元内，以高排放、高耗水、高占地为主的产业结构，承载能力相对就低一些等等。
城市化地区资源环境承载能力也是有限的，人口和经济的过度集聚也会给资源、环境、交通等带来难以承载的压力，使人们生活得不是很舒服。我国有些地区按地市这一行政单元衡量的国土开发强度已经超过40%，继续开发下去，这些地区就可能变成一块不适宜人类生活的“水泥板”。北京年均可利用水资源26亿立方米，目前实际年均用水36亿立方米，其中生活用水已经占44%。超出部分靠消耗水库库容、超采地下水以及应急水源维系，长此以往，是难以为继的。
3.提供生态产品的理念
生态产品，是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的纯自然要素或经过人类加工后的人工自然要素。生态产品除了直接满足人们的生存需要外，还通过诸如吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等满足人们身心健康和提高生活品质的需要。
产品通常是指经过劳动加工制造而生产出来的产品，按照产业分类，从生产角度产品可以分为农产品、工业品和服务产品。但是，产品是用来满足人们需求的，人们的需求除了对农产品、工业品和服务产品等产品的需求外，也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等的需求。产品既可以从生产角度定义，也可以而且应该从需求角度进行定义。从需求角度，清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候也具有产品的性质，因为它能满足人的需要。在能源紧张、资源短缺、生态退化、环境恶化、气候变化、灾害频发，以及人们对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候的需求不断增长的背景下，我们应该与时俱进地丰富产品的内涵，确立生态产品的产品性质，确立提供生态产品也是发展的理念。
生态产品的特性，一是地域性，生态产品只是在一定的空间单元发挥作用，即使是空气，也有明显的地域性。海南的空气再好，也不会满足居住在北京的人们的需要。二是不可计量性，生态产品不像其他产品那样，可以分割消费，其消费是集团性的，因此，很难计量每一位消费者消费了多少。三是生态产品是无形的，因此，也可以定义为生态服务。森林、草原、湿地、海洋是提供生态产品的“耕地”、“机器”，是生态产品的“生产能力”，但它们本身并不是生态产品。若是破坏了这些生产能力，生态产品的数量就会减少、质量就会下降。
总体上看，我国提供农产品、工业品和服务产品的能力迅速增强，而提供生态产品特别是优质生态产品的能力却在减弱。而另一方面，人们追求身心健康和高质量生活的意愿不断加强，对生态产品的需求不断增加。因此，既然我们的发展观是以人为本的，就应该把提供生态产品也作为发展的重要内容，而不是传统的发展观，仅仅把发展定义为增强农产品、工业品和服务产品生产能力的过程，也不能为了促进区域协调发展，就牺牲人与自然的协调发展。
将生态产品定义为产品的重要意义在于：一是有利于从思想深处树立人与自然平等、人与自然和谐的理念。人类与自然是平等的，人类不是自然的奴隶，人类也不是自然的上帝。在开发自然、利用自然中，人类不能凌驾于自然之上，人类的行为方向应该符合自然的规律。二是有利于解决重点生态功能区的发展权问题。重点生态功能区也有人类居住和生活，他们也有发展权，也有谋求过上美好生活的权利，只不过发展的内容不同，不是生产有形的农产品或工业品等物质产品，而是通过保护自然、修复生态提供生态产品。过去的狩猎是发展，今天的“守猎”也是发展；过去的砍树是发展，今天的护林也是发展；过去的放牧是发展，今天的禁牧也是发展。重点生态功能区保护和修复生态，就是落实科学发展观，就是坚持了发展为第一要务。三是解决“生态补偿”的理论依据。生态产品也是有价值的，因而也是可以“卖”的，只是由于技术上无法切割或计量每位生产者贡献的大小和每位消费者消费的多少，只能采取政府购买即“生态补偿”的方式进行交换。所以，所谓“生态补偿”，实质上是政府代表生态产品的消费者购买重点生态功能区提供的生态产品。
图2 国土空间分类示意图
4.调整空间结构的理念
空间结构，是指不同类型空间的构成及其在国土空间中的分布，是经济社会结构的空间载体，空间结构的变化在一定程度上决定着经济发展方式及资源配置效率。
从提供产品类别来划分，一国的国土空间，可以分为三类空间，第一类是城市空间，以提供工业品和服务产品为主体功能，包括城市建设空间和工矿建设空间，前者主要是城市和镇的建成区，后者是独立工矿区；第二类是农业空间，以提供农产品为主体功能，包括农业生产空间和农村生活空间，前者为耕地、园地和其他农用地，后者为农村居民点和农村其他建设空间，包括农村公共设施和公共服务用地；第三类是生态空间，以提供生态产品为主体功能，包括绿色生态空间和其他生态空间两类，前者主要是林地、水面、湿地，后者为沙地、裸地、盐碱地等形态的自然生态空间。耕地、园地也兼有生态功能，但其主体功能是提供农产品，所以应该定义为农业空间；林地、草地、水面虽然也兼有农业生产功能，可以提供部分林产品、牧产品和水产品，但主体功能应该是生态，若过于偏重于其农业的生产功能，就可能损害生态功能，因此，林地、草地、水面等应总体上定义为生态空间。除上述三类之外，一国的国土空间还包括纵横于上述三类空间中的交通、能源、通信基础设施，水利设施空间，以及特殊的军事、宗教等其他用地等。
城市空间是当代人类居住和活动的主体，人口多，居住集中，开发强度较高，产业结构以工业和服务业为主，居民点形态为规模很大的城市或城市群、城市圈、都市区等；农业空间人口较少，居住分散，开发强度不大，产业结构以农业为主，居民点形态为分散的点状分布的中小城镇和村庄；生态空间，人口稀少，开发强度很小，经济规模很小，居民点形态为点状分布的数量很少的乡镇和村庄。
国土空间根据自然属性及其提供产品的不同存在着类别之分，就必然存在结构性问题。从总量上看，目前我国的城市建成区、建制镇建成区、独立工矿区、农村居民点和各类开发区的总面积，已基本能够满足我国工业化、城市化的需要，主要问题是空间结构不合理，空间利用效率不高，国土空间被切割得七零八碎，功能定位很不清晰，到处都有树，但成林的少；到处都有田，但成片的少；到处都有工业区，但形成产业链并具有集聚经济的少；到处都有居民点，但形成“入门人口”规模的少。反观已经现代化的一些国家，其较大尺度的国土空间，大体上是“四片两线”，一片森林，一片水面，一片农田，一片城市(或农村居民点)，一条河流，一条高速公路或铁路。空间结构不合理的问题，概括起来是“三多三少”：
一是就农业空间与生态空间来看，生产空间偏多、生态空间偏少。过度开荒和扩大养殖面积等侵占了生态空间，许多本应该作为生态空间的国土被用来开发农牧业，现在又不得不退耕还林、退牧还草、退田还湖，对过去的主体功能错位进行纠正。我们的缺水，是因为我们盛水的“盆”太小，湖泊、湿地、河道被大量侵占。全国湿地开垦了1000万公顷，沿海滩涂面积减少过半，1/2的红树林丧失，约1/3湿地存在丧失危险，黑龙江三江平原原有沼泽已失去八成，“千湖之省”湖北的湖泊减少了2/3等等。
二是就城市空间来看，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国独立工矿空间多达4.15万平方公里，城市建成区中还有8035平方公里的工业生产空间，此外，还有9949平方公里的主要是工业生产空间的国家和省级开发区，扣除重复计算部分，全国工矿业生产占用的空间至少有5万平方公里。我国城镇的建设空间是4.05万平方公里，其中居住空间占30.9%，据此测算，城镇空间中用于居住的空间仅为1.2万平方公里，我国工业空间是城市居住空间的4.2倍。日本的工业空间只有1600平方公里，而日本用于人口居住的空间则是其工业空间的8倍，达1.3万平方公里，人均为80平方米。
三是就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。我国农村居民点空间16.53万平方公里(包括农村居民散养畜禽的庭院，不包括农村道路)，农村人均居住空间229平方米。按我国城镇居住空间的有关标准测算，城镇人均用于居住的空间为20平方米(城市居住空间包括住宅占地，居委会、幼儿园等设施占地，小区道路和小区绿地)农村居住空间是城镇居住空间的11倍。
因此，把经济结构的战略性调整作为转变经济发展方式的主线，不仅要调整那些人们所熟知的产业结构、需求结构、收入分配结构等，也要把调整优化空间结构纳入经济结构调整的内涵，国土空间开发的着力点应放到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上。
5.控制开发强度的理念
开发强度是指一定空间单元中建设空间占该区域总面积的比例。建设空间包括城市和建制镇的建成区、独立工矿区、农村居民点、交通、能源、水利设施(不含水面)和军事、宗教等其他建设用地等。
从基本国情看，经对全国陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等因素的综合评价，从工业化、城市化开发的角度看，尽管我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少。我国山地多，平地少，约60%的陆地国土空间为山地和高原。适宜工业化城市化开发的面积有180余万平方公里，扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城市化开发的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%。适宜开发的国土面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路。
从趋势上看，今后我们既要满足人口增加、人民生活改善、经济增长、工业化城市化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要为保障国家农产品供给安全而保护耕地，还要为保障生态安全和人民健康，应对水资源短缺、环境污染、气候变化等，保护并扩大绿色生态空间，在国土空间开发中，我们面临诸多的两难挑战。实现现代化，需要占用必要的自然空间，但也要给有限的森林、不多的水源、已经少得可怜的野生动植物，以及保障食物安全的农作物留下必要的空间。
从一定地域看，建设空间的扩大，意味着农业空间和生态空间的减少，而这就必然影响农产品或生态产品的生产量。农产品满足不了需求时，可以由区外调入，而且农产品依靠科技进步可以提高单位面积的产出。但生态产品则不同，生态产品具有地域性，不可调入。因此，开发，尽管不是必然的罪恶，但开发必须有节制，必须控制。尤其是在环境危机的今天，经济效率不应是唯一的考量。我们需要更多的绿地和农地，来净化人类活动所产生的脏空气和脏水，来让动植物有个栖身之地，来确保国家有稳定的粮食供给。这些，都需要我们在城市化、工业化的开发中，有点自律精神，保留必要的农业空间和生态空间。
(三)区域协调发展的科学含义
在前述开发理念的基础上，我们进一步研究了区域协调发展的内涵，并以此作为主体功能区规划的出发点和目标。我们认为，区域协调发展的科学含义应该包含以下3个方面。
1.各地区人民的生活水平大体相当
区域协调发展，不是各地区的生产总值均等化或经济发展水平的均衡化，而是实现不同地区之间公共服务的均等化、生活条件的均等化和人民生活水平的均等化。党的十七大报告指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，这是党的文件对区域协调发展的新注释。
德国是非常讲究区域均衡的国家，德国联邦宪法规定各地区要“保持均衡的生活条件”。对其含义，《德意志联邦共和国空间开发与空间规划》的解释是“‘保持均衡的生活条件’，这并不意味着不同地区之间要保持均衡的经济实力或均衡的发展水平，其实质是指在所有的地区，获得住房、就业和教育的同等机会，以及享受商贸、服务、良好的环境条件和娱乐的同等机会。均衡也不是一个绝对的标准，它因各地条件、传统以及价值观不同而异”(《德意志联邦共和国空间开发与空间规划》，联邦德国建设与地区规划办公室，2001年3月)。
我国区域不协调的问题是，由于财政支出规模高度依赖于财政收入规模，财政收入规模又高度依赖于经济规模的不合理财税体制，以及劳动人口与赡养人口在空间上的分离，造成地区间公共服务水平的差距过大。虽然我们不再限制劳动人口的转移，但由于户籍制度及其背后的公共服务供给体制的制约，非劳动人口还无法自由迁徙。有劳动能力的人在发达地区和城市就业，但他们的家属，他们需要养育的孩子、需要孝敬的父母还必须在原籍，而老人和孩子是不创造GDP和税收的。劳动人口流入地得到了他们创造的GDP和税收，流出地却要负担他们家属的公共服务，加上不合理、不公平的财税体制，这就必然带来各地区人均公共财政支出的巨大反差，乃至公共服务的反差，2009年按省级行政区和人均来衡量，目前人均财政支出最高的省级行政区是最低地区的6.5倍。这才是区域协调发展要解决的迫切问题(尽管经济活动向少数地区集中，但生活水平会随着发展和一体化而趋同。德国经济发展水平领先地区汉堡每平方公里GDP的经济密度是1.14亿欧元，落后的梅克伦堡—前波莫瑞州每平方公里GDP经济密度只有100万欧元，但每千居民的医师和医院病床数则接近汉堡和德国的平均数。法国经济发展水平领先的大巴黎地区GDP占法国的30%，其落后的洛林地区婴儿死亡率最高是4.5/1000，十分接近法国的平均数3.8/1000，卫生保健可及性即每1000居民有2.7名医生，尽管是最差的，但也十分接近法国的平均数3.4)。
如果这样来理解区域协调发展，对于那些不具备实现均衡的经济实力和经济发展水平的生态脆弱地区，以及不应该主要依靠大规模、高强度工业化、城市化推进经济增长的农产品主产区来讲，要使本地区的人民获得就业机会，获得大体相当的收入，拥有均等化的公共服务和生活条件，应该“三管齐下”：一是促进人口转移到就业机会多、收入较高的城市化地区；二是发展农产品、生态产品以及其他本地资源环境可承载的少部分工业品，当然，享用生态产品的地区要给予必要的补偿，对农产品要给予适当补助；三是切断财政收入与财政支出高度相关的机制，建立财政支出与人口高度关联的财政体制，加大中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难地区的均衡性转移支付规模。既包括用于公共服务的财政支出，也包括直接用于提高当地居民收入水平的转移性补助。
2.人口分布与经济布局大体均衡
区域协调发展，不是经济总量在全国各地区的均衡分布，而是经济在很小一部分区域集聚，但集聚经济的区域，也要同时集聚相应规模的人口，既要集聚就业的劳动人口，也要集聚需要就业人口负担的赡养的人口。经济少的区域，人口也稀少。
美国经济规模最大的加利福尼亚州的GDP是GDP最少的佛蒙特州的75倍，日本GDP最多的东京都的GDP是GDP最少的鸟取县的38倍，但并没有人认为美国、日本的区域不协调。因为加利福尼亚和东京在集聚经济的同时，也集聚了相应规模的人口。加利福尼亚经济规模是美国最多的，人口也是最多的。美国的波士顿—华盛顿、芝加哥—匹兹堡、圣地亚哥—旧金山三大城市带GDP占美国的48%，人口也占45%。日本的东京圈、名古屋圈、关西圈三大都市圈GDP占日本的51%，人口占49%。所以，美国、日本地区间人均GDP的差距很小，美国人均GDP最高地区与最低地区的差距仅为2.2倍。但人均GDP最高地区与最低地区的差距仅为2.8倍。
我国区域不协调的问题是，经济分布与人口分布在空间上严重失衡。东部地区集中了全国59.7%的经济，人口则占39.6%；中部地区和西部地区的经济规模分别占全国的23.2%和17.1%，但人口则分别占全国的32.4%和28%。环渤海、长三角、珠三角三大经济圈，集中了全国40%的经济总量，但人口仅占全国的18%。如果我们的三大经济圈，不仅占有40%的经济规模，人口也占到全国的40%，还能说区域发展不协调吗？中西部地区已有上亿劳动人口到东部地区务工经商，其创造的GDP被记入到就业地，而创造GDP的人却被记入到户籍所在地。如果我们继续按计划经济的“会计制度”进行市场经济下的国民经济核算，就会夸大地区之间的差距，形成不必要的政治压力和社会压力。当然，这种“会计制度”随着2000年人口统计口径的变化已有所改变(“十五”时期，北京、上海、天津、广东、浙江的地区生产总值年均增长分别为22.4%、15%、17.5%、17.6%和17.2%，但人均地区生产总值分别增长14.6%、8.4%、14.4%、12.9%和15.2%，均低于地区生产总值的增长。这是因为外地人口的流入抵消了地区生产总值的增长。相反，内蒙古、安徽、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州等地区人均地区生产总值的增长却快于地区生产总值的增长速度，也是因为人口净流出。“十五”期间，上海与贵州两地人均地区生产总值的差距由2000年的12.9倍，降到2005年的9.9倍。但城乡差距的计算口径仍没有改变，农村人口进入城市的打工收入被记入“农民收入”，其本人也被记入农村人口。如果换一种记账办法，打工者的收入计入城镇居民收入，并假定打工者每人带一个家属进入城镇居民，则我国城乡居民收入的差距将缩小。如果户籍制度不改变，城乡居民收入的计算办法不改变，我们将永远面临城乡差距不断扩大的压力)。经济向发展条件好的区域集聚是客观规律，而经济的集聚必然伴随劳动人口的集聚，只要我们在制度上不限制其他人口的流动，按人均生产总值衡量的地区差距会自然而然地缩小。
集聚经济的地区，并未集聚相应规模的人口，在一定程度上夸大了不同区域间人均GDP的差距。2009年，中西部地区净流入到东部地区务工经商的农民工有4464万人，其中，不带家庭成员的农民工有3553万人。假定这些人平均每人能带一个家庭成员到东部地区居住，则东部地区的总人口就要增加3553万人，东部地区的人均GDP将由原来的不计入农民工家庭成员时的3.98万元，减少到3.72万元。相应地，中部和西部地区的人均GDP将由原来的2.03万元和1.82万元，分别提高到2.14万元和1.89万元。东部地区与西部地区人均GDP的差距将由原来的2.18倍，减小到1.97倍，东部地区与中部地区人均GDP的差距将由原来的1.96倍，减小到1.73倍。差距缩小的程度取决于农民工平均带来的家庭成员的数量。目前人均GDP排在全国前列的省市，往往也是农民工净流入最多的地区。因此，在经济继续向少数区域集中的趋势下，如果我们继续把人口固化在原来的行政区，就会夸大地区之间人均GDP的差距，形成不必要的政治压力和社会压力。
3.人口和经济的分布与资源环境承载能力相协调
区域协调发展，不仅要实现经济分布与人口分布的大体均衡，而且集聚经济和人口的区域还要与当地资源环境承载能力相协调，换句话说，就是集聚的人口规模和经济规模及其产业结构不能超出当地资源环境的承载能力。区域协调发展不仅要以我们当代人为本，还要以我们的后代为本，不能为了我们这一代人的生活更美好、更公平，就不惜损害我们子孙的生存条件。
我国区域不协调的问题是，没有把人口、经济、资源、环境落到一个空间去统筹考虑，没有从其相互关系中去考虑如何统筹发展才是可持续的。我国的人口分布与水资源分布是失衡的。淮河以北，水资源为全国的19.5%，人口占46.5%，经济占45.2%，耕地占64.8%。以此为界，经济与人口是相对均衡的，但水资源与人口、与经济、与耕地都是失衡的。从而，才有了南水北调的必要。我国665座城市中，有400多座属于缺水城市，110座属于严重缺水城市。这些严重缺水的城市，如果对经济和产业结构不加以限制，结果要么就是因地下水超采导致地面沉降(全国有地下水降落漏斗216个，其中浅层120个，深层91个，岩溶5个。浅层地下水降落漏斗主要分布在华北、华东地区，漏斗面积从数十平方公里至数千平方公里；深层地下水降落漏斗主要分布在华北、东北、华东地区，漏斗面积多在100平方公里以上，甚至达数千平方公里)，要么就要在我们的版图上布满调水网。
人口分布、经济布局与资源分布的不均衡，是形成南水北调、北煤南运、西煤东运、西电东送、西气东输的主要原因。水可以调，但过度调水会带来其他区域生态损失。水资源调动的成本既包括投资、人力等方面的财务成本，也包括资源调出地生态环境损害的成本。一些地区，尽管严重缺水、缺电，缺环境容量，却仍在上一些高耗水、高耗电、高排放的项目。而负的社会效果，目前的企业不负担，本届地方政府也不负担，这种社会成本是以后的政府、今后的全体人民承担了。当年受“先生产、后生活”思想的影响，一些城区在煤矿周围发展，城市坐落在煤田之上，随着煤炭采空，一些煤炭城市出现大面积地表沉陷和塌陷区。历史的错误使我们今天要付出几百亿的投资。如果不加以引导，今后，我们将为因地下水采空带来的地面塌陷花费更多治理成本。
二、实施主体功能区战略的意义和作用
实施主体功能区战略，对于推进国土空间科学开发意义重大，对于在全国实现科学发展也有积极而深远的意义。
(一)实施主体功能区战略，是适应我国国土空间特点的必然要求
特定的国土空间有其自身的资源禀赋和自然属性，这既是经济社会发展的支撑条件，又是经济社会发展的限制因素。这就要求以工业化、城市化为主要内容的国土空间开发，必须与国土空间的自身属性和特点相适应。我国的国土空间具有3个突出特点：一是多样性，即从地势、地形、气候、自然灾害等方面看，都是类型多样。二是非均衡性，即自然资源和人口分布的区域差异十分明显。三是脆弱性，中度以上生态脆弱区域占国土面积的55%，全国沙化土地面积达174万平方公里，水土流失面积达356万平方公里，石漠化面积达13万平方公里。
上述我国国土空间的特点表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化城市化开发，必须根据国土空间的自然属性，合理开发，有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，不适宜工业化城市化开发的面积很大，人均拥有适宜开发的国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。第三，不是所有国土空间都应当承担同样的功能，必须因地制宜，区分功能，分类开发，分类考核。
推进形成主体功能区，就是要将适宜大规模、高强度工业化、城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，使之集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品的生产腾出更多空间；将不适宜大规模、高强度工业化、城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，使之成为主要提供生态产品，保障全国生态安全的生态空间；为保障农产品供给安全，防止过度占用耕地，对农产品主产区也要限制大规模、高强度的工业化城市化开发，使之成为主要提供农产品，保障国家农产品安全的农业空间。实施主体功能区战略，说到底就是要使人们的思想和活动适应和遵循自然规律和人类社会发展规律，改变所有区域都试图加大经济开发力度的思维定式，转向根据国土空间承载能力进行开发；改变不同区域为追求经济发展采取雷同的产业结构、城市结构的开发模式，转向根据国土空间的主体功能进行开发；改变各个区域重视自身开发、忽视总体开发需要的单体开发，转向根据总体开发要求协调区域开发的综合国土开发；改变重视当代人、忽视后代人开发的短视开发，转向兼顾当前利益与长远利益的永续开发，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径。
(二)实施主体功能区战略，是实现科学发展的重大举措
首先，有利于全面贯彻落实以人为本的发展理念。由于我国曾经长期处于物质短缺状态，一些地方和部门在实际工作中存在着偏重物质财富积累而忽视人自身全面发展的倾向，存在着把GDP增长作为衡量地区发展状况或政绩评价主要标尺而忽视人文、环境、资源指标的问题，存在着不顾客观条件、不计代价单纯追求经济增长而忽视资源环境承载能力的现象。建设主体功能区，就是要彻底改变这种“只见物、不见人”的发展理念，以促进人的全面发展为中心，实现人口、经济、资源环境的协调，在满足人们物质需要的同时满足人们对环境、生态、健康的需要，充分体现以人为本这一根本要求。
其次，有利于促进城乡之间、区域之间的协调发展。长期以来实行的以行政区为单元推动经济发展、制定政策及评价标准的方式，加剧了经济增长与资源短缺和生态环境容量的矛盾，助长了地区间产业趋同和招商引资中的过度竞争，限制了区域分工的形成和发展，最终阻碍了城乡、区域经济的协调发展。推进形成主体功能区，就是要树立顺应自然规律、遵循经济规律、按经济区域谋发展的理念。按照这个理念，区域协调是人口与经济的分布在各个区域之间保持均衡，并与资源环境的承载能力相适应；缩小地区间差距，最终是缩小人民生活水平和公共服务的差距，而不是生产总值在各个行政区之间平均分布。通过推进形成主体功能区，有利于使国家区域发展总体战略得到细化、实化、深化，突破地区行政分割，在全国统一市场下，促进地区间人流、物流、资金流、信息流的顺畅流动，进而破除行政区经济，促进各地区根据不同的资源禀赋和比较优势，发展各具特色的区域经济，构造市场经济条件下新型区域经济关系，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。
第三，有利于推进经济发展方式转变、加快结构优化升级。加快转变经济发展方式是贯穿“十二五”时期各项工作的主线，也是一项艰巨繁重的任务。我国经济发展方式和经济结构不合理的原因是多方面的，但国土空间开发模式不合理也是重要因素，不合理的经济发展方式与不合理的国土空间开发模式互为因果。通过明确不同区域的主体功能定位和结构调整方向，有利于把转变方式、调整结构、提高竞争力的各项要求落实到具体的地域上，有利于约束不合理的开发行为，规范开发秩序。例如，把长三角、珠三角、环渤海这些开发强度和发展水平已经很高的区域作为优化开发区域，既是解决过度开发隐患，实现优化发展的迫切需要，也是面对日趋激烈的竞争、增强我国国际竞争力的战略需要；对中西部的重点开发区域，要按照资源节约、环境友好的要求，走新型工业化和中国特色城镇化道路；对限制开发的农业地区和生态地区，不是不要发展，只是要限制大规模、高强度的工业化、城镇化，通过因地制宜地大力发展农业产业化、生态经济和各种特色优势产业，探索生态经济发展的新路子。这样做使各地区不仅知道自己“想干什么”，还知道“能干什么”、“让干什么”、“不让干什么”，有利于形成合理的产业导向，提高资源空间配置效率，推动产业结构优化升级，实现资源节约集约发展、清洁发展和安全发展，进而加快经济发展方式的转变。
第四，有利于提高经济社会永续发展的支撑能力。按照推进形成主体功能区的要求，把人口分布、经济发展与国土空间开发有机地结合起来，形成在一个空间单元使三者均衡布局、协调发展的理念和原则，对于实现可持续发展至关重要。比如，如果不能从根源上考虑转移生态脆弱地区的人口，就挡不住这类区域根据其发展权进行的经济开发，也就无法从源头上扭转生态恶化的趋势；如果不能从根源上控制资源环境承载力已经减弱区域的开发强度，不调整已经不适应资源环境承载力的产业结构，也就挡不住其继续消耗更多的能源、水资源，难以从源头上控制污染物排放的增加；如果不能从根源上纾解一些超大城市已经过度集中的城市功能，就堵不住人口的涌入和房价的上涨，也难免交通拥挤和资源环境的不堪重负。这样下去，势必使后代人为当代人的“成绩”付出更大的代价。推进形成主体功能区，就是要把该开发的区域高效集约地开发好，把该保护的区域切实有效地保护好，做到对宝贵的国土空间资源“强其本”、“节其用”，并从源头上堵住生态环境先破坏后恢复的口子。只有这样，才能使有限的国土空间不仅成为当代人的发展基础，也成为后代人的发展基础，使当代人的发展不仅不损害后代人发展，还能为子孙后代留下青山绿水，留下发展空间和发展潜力，为实现中华民族的永续发展提供不竭支撑能力。
(三)实施主体功能区战略，是进行科学调控的重要基础
推进形成主体功能区，有利于建立健全科学调控体系，为实施差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精细及时的空间管理提供了一个可操作、可控制、可监管的基础平台。
第一，开发依据。发展是我们党执政兴国的第一要务，但在不同的主体功能区，发展的内容不同，首要任务不同。划分主体功能区，全国2860个县级行政区都会清楚自己的主体功能定位、发展内容、发展方式和发展方向。一是城市化地区的各个县级行政区，发展经济和集聚人口是主体功能，就要把增强综合经济实力作为首要任务，推进工业化和城市化，尽可能地做大经济总量并吸引外地人口的就业和定居。其中优化开发的城市化地区，要率先转变发展方式，主要通过集约开发增强经济实力，严格控制建设空间，尽可能减少对农田、水面、林地等绿色生态空间的占用。重点开发的城市化地区，则可以适度扩大建设空间，加强基础设施建设，形成较完整的产业链，增强对产业和人口的吸纳能力。二是农产品主产区的各个县级行政区，主体功能是提供农产品，保障国家的农产品安全，保住耕地。因此，增强农业综合生产能力，就是坚持了发展作为第一要务，而不在于经济总量增加了多少。农产品主产区的各个县级行政区，要把增强农业综合生产能力作为首要任务。三是重点生态功能区的各个县级行政区，主体功能是提供生态产品，保障国家的生态安全。因此，保护好生态环境，增强提供生态产品的能力，也是发展，也是坚持了把发展作为第一要务。重点生态功能区的各个县级行政区，要把增强提供生态产品的能力作为首要任务，而不在于经济总量增加多少和农产品增产多少。
第二，政策单元。划分主体功能区，可以为各项涉及区域发展和国土空间开发的各项政策提供一个统一、公平的政策平台。目前的区域政策，主要按地理位置，即东中西来划分，但即使是东部地区，由于各个县的自然条件不同、主体功能不同，实行同样的政策显然是不公平的。因此，区域政策应该根据主体功能定位来制定。就财政政策来看，城市化地区，不管是东部地区的，还是西部地区的，都应是上解财政收入的地区，农产品主产区和重点生态功能区应该是接受国家和省级财政转移支付的地区。其他各项财力性补助等也不应该再单纯按照东中西来安排，而应根据不同地区的主体功能定位来安排。在这个基础上，可以再考虑西部、少数民族、贫困地区等因素给予适当倾斜。产业政策也要根据不同的区域来制定和实施。如果需要布局新的钢铁项目，不应再布局到限制开发区域，而应布局到重点开发区域，即便如此，也要区分，对严重缺水重点开发区域，就要严格限制。
第三，规划基础。规划作为约束社会行为的“第二准则”，必须增强各级各类规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。划分主体功能区，可以为整合各空间性规划、衔接协调各级各类规划、理顺规划间的关系、完善国家规划体系提供基础。各级各类规划的关系应该是，下级规划服从上级规划，专项规划服从综合性规划，空间单元小的规划服从空间单元大并包含这一空间单元的规划。目前我国各级各类规划间缺乏衔接协调，原因之一是规划体系不完整，缺乏国土空间开发的顶层规划和基础规划。一个城市的定位要从包括这一城市的区域范围来统筹考虑，一个区域的发展方向和定位要从全国国土空间的范围来统筹考虑，也就是从960万平方公里的视野来看一看在全国究竟起什么作用。主体功能区的划分及其全国主体功能区规划可以起到这种作用。省级主体功能区规划、市县空间发展规划以及土地利用、城市规划、生态环境保护等规划，也就有了衔接协调的基础。
第四，管理平台。划分主体功能区，为建立一个覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间管理系统提供了平台。城市建设、项目动工、耕地占用、地下水开采、矿产资源开采等各种开发行为，以及水面、湿地、林地、草地、海洋、自然保护区、蓄滞洪区等的保护，现在是通过庞大的行政系统进行分级、分头管理的，每年仅各部门派出的形形色色检查团就不知有多少个。若每平方公里国土空间的功能定位都十分清晰，并能落实具体的范围，形成电子化的规划图，完全可以采用对地观测技术，在计算机上进行精细化的管理。比如，通过遥感卫星，可以在第一时间发现禁止开发区域的违规项目，就可以立即采取措施制止，大大减少项目建成后再纠正造成的浪费。特别是，明确不同地区的主体功能定位，就可以实行各有侧重的绩效评价和政绩考核，其客观性、公正性将大大增强。
三、实施主体功能区战略的目标和任务
实施主体功能区战略，要按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。
(一)主体功能区分类
实施主体功能区战略，首先要将我国国土空间划分为主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。
优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化、城市化开发为基准划分的。
城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。
优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化、城市化开发的城市化地区。
重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化、城市化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。
限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地面积较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化、城市化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化、城市化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化、城市化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化、城市化开发的地区。
禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化、城市化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。
(二)开发管制原则
一是优化结构。当前空间结构不合理、空间效率不高已经成为影响科学发展的重大结构性矛盾和问题，必须把空间结构作为经济结构调整的重要内容。要把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上，从占用土地的外延扩张为主转向调整优化空间结构为主，按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求，逐步扩大绿色生态空间、城市居住空间、公共设施空间，保持农业生产空间，压缩工矿建设空间和农村居住空间。
二是保护自然。要按照建设环境友好型社会的要求，根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、以水土资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐的发展道路。工业化和城市化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来不利影响。在水资源严重短缺、生态脆弱、生态系统重要、环境容量小、地震和地质灾害等自然灾害危险性大的地区，要严格控制工业化、城市化开发，适度控制其他开发活动，缓解开发活动对自然生态的压力。
三是集约开发。要按照建设资源节约型社会的要求，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约发展道路。城市化地区，要把城市群作为推进城市化的主体形态，其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地盲目扩张。城市发展要充分利用现有建成区空间，城市和各类开发区要提高单位面积产出率。集约建设农村基础设施和公共服务设施，尽可能利用既有交通走廊进行交通建设。
四是协调开发。要按照人口与经济相协调的要求进行开发，集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，促进缩小区域间人均收入差距。要按照人口、经济与资源环境相协调的要求进行开发，集聚人口和经济的规模不能超出资源环境承载能力，避免过度开发。按照统筹城乡的要求进行开发，城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间，有条件的地区要将城市基础设施和公共服务设施向农村延伸。
五是陆海统筹。要强化海洋意识，把握好陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性，处理好陆地国土空间开发与海洋开发的关系，使陆地国土空间的开发与海洋国土空间的开发相协调。沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。海洋主体功能区的划分要充分考虑维护我国海洋权益、海洋资源环境承载能力、海洋开发内容及开发现状，并与陆地国土空间的主体功能区相协调。
(三)目标和战略任务
主体功能区战略是对我国未来发展的长远谋划，是可以管50年、100年乃至更长时间的。按照到2020年主体功能区布局基本形成的总体要求，实施主体功能区战略的中期目标是：空间开发格局清晰、空间结构得到优化、空间利用效率提高、区域发展协调性增强、可持续发展能力提升。从建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家以及中华民族永续发展出发，推进形成主体功能区，要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。
一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。就是以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。
这一战略的提出，实质上是要形成一种“集中·均衡”式的国土空间开发模式。根据我国人多地少的基本国情，我国的空间开发必须走节约集约开发的道路。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模高强度的工业化、城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。
二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。就是构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。
这一战略格局的提出，主要考虑到东北平原、黄淮海平原等7个区域，是我国粮食主产区和重要的商品粮基地，也是优势农产品产业密集区，农业生产基础较好，具有发展粮棉油等大宗农产品的优势。同时提出23个优势农产品产业带，主要是从优化我国农业生产布局出发，引导不同地区发展不同特点的优势产品，促进农业区域化布局、专业化生产和规模化经营提出的。“七区二十三带”为主体的农业战略格局，既结合了我国农业自然资源状况的特点和基础，也体现了近年来我国主要农产品向优势产区集中的新变化。确定“七区二十三带”为主体的农业战略格局，突出这些区域的农业地位，对于保障全国耕地数量质量和农产品供给安全是至关重要的，对于进一步增强农业政策的针对性也将发挥重要的导向作用。
三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。就是以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
这一战略构想，把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展的内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念。这些区域，要么是关系国家生态安全的区域，要么是关系大的区域生态安全的区域，青藏高原生态屏障甚至关系着全球的气候变化。如果这些区域也实行大规模高强度的工业化、城市化开发，后果是不可设想的，不仅无法解决当地人民的富裕问题，而带来的破坏可能是灾难性的。因此，从中华民族长远发展的需要出发，必须把这些区域切实保护好，使生态功能得到恢复和提升，同时通过多种途径，解决好不断提高当地人民生活水平的问题。
(四)定位和发展方向
按照国土空间开发的战略格局，在规划编制中进一步明确了国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展方向和开发管制原则。这实质是根据不同区域的资源环境、经济结构特点和未来发展潜力，对不同区域提出了不同的开发模式和结构调整方向，明确了转方式的侧重点。
优化开发区域，包括环渤海、长三角、珠三角3个区域。这类区域要建设成为提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区。今后要培育若干各具特色和优势的区域创新中心，加快形成一批拥有自主知识产权的核心技术和知名品牌，推动产业结构向高端、高效、高附加值转变；优化城乡开发布局，控制建设用地增长，保护并恢复农业和生态用地，改善区域生态环境。
重点开发区域，包括冀中南地区、太原城市圈、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄地区、天山北坡地区等18个区域。这类区域要建设成为支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。今后要加大交通、能源等基础设施建设力度，优先布局重大制造业项目，对依托能源和矿产资源的资源加工项目要优先在中西部重点开发区域布局；统筹工业和城镇发展布局，在保障农业和生态发展空间基础上适度扩大建设用地规模，促进经济集聚与人口集聚同步。
限制开发的农产品主产区，主要是“七区二十三带”内具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。这类区域要建设成为保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。今后要强化耕地保护，稳定粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜等主要农产品生产，集中各种资源发展现代农业，推动农业的规模化、产业化，发展农产品深加工及副产物的综合利用，加强农村基础设施建设和公共服务，以县城为重点推进城镇建设和非农产业发展。
限制开发的重点生态功能区，包括大小兴安岭森林生态功能区等25个生态系统十分重要、关系全国或较大范围区域的生态安全的区域。目前总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%；总人口约1.1亿人，占全国总人口的8.5%。这类区域要建设成为保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。今后要加大生态环境保护和修复投入力度，增强水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等功能，在西部地区优先启动国家重点生态功能区保护修复工程。
禁止开发区域，主要是有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等5类。目前共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。这类区域要建设成为我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。今后要依法实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动；在清理规范的基础上，加大投入力度，完善管理体制和政策。
(五)区域政策和规划体系
推进形成主体功能区，科学地促进区域协调发展，明确发展战略固然重要，但更重要的是确立一套各级政府、各类市场主体能自觉自愿实施这一战略的机制和体制，这就需要对现行的一些政策和制度进行改革。
1.财政政策
党的十七大提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，凸显了财政体制和财政政策对实施主体功能区战略的关键作用。
实行以县级行政区为单元的上解财政收入和确定支出规模的财政体制。县级行政区财政收入超出当年国家公共服务标准支出的部分应上解省级财政，作为省级财政转移支付的财源，县级行政区财政收入达不到当年国家公共服务标准支出的，就要作为接受财政转移支付的县。全省(自治区、直辖市)各县财政收入总额超出当年全省公共服务标准支出之和的部分上解中央财政，作为中央财政转移支付的财源；小于当年全省公共服务标准支出之和的省级地区，由中央财政进行转移支付。这样，农产品主产区和重点生态功能区不会作为财政上解地区，城市化地区将成为财政上解地区。
将以专项财政转移支付为主体的财政转移支付体系调整为以一般性财政转移支付为主体的体系。当前，主要应提高中央财政对国家限制开发区域各县级行政区的转移支付系数，确保其公共服务和社会管理支出。同时，在重点生态功能区一般性转移支付标准财政支出中，增设生态保护支出项目，在农产品主产区增设保障农业生产能力支出项目。使重点生态功能区和农产品主产区的县级行政区比其他地区多一项专门主体功能支出项目，使之有能力提供更多更好的生态产品、农产品。
统筹目前各类生态环境保护方面的专项转移支付，设置更为综合的“生态环境修复”转移支付，主要用于增强国家限制开发区域提供生态产品的能力建设。国家限制开发区域的生态环境价值非常高，对保障全国和大区域的生态安全至关重要，但普遍存在生态退化的问题，生态欠账较多。因此，在一段时期内，应该设置“生态环境修复”专项资金，专门用于解决国家限制开发区域的生态产品能力建设。
建立地区间生态补偿机制。生态产品受益十分确定的地区，应该采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对提供生态产品的区域因生态环境保护带来的经济损失进行补偿。
2.投资政策
目前政府投资主要按产业或领域安排。但全国各地区的情况千差万别，比如，某一地区可能最大的制约是高速公路，急需尽快建成，但得到的资金补助可能难以满足需要，同时这一地区也可能得到了干线公路、铁路、机场、港口的资金，但这些领域的资金是不能用于建设高速公路的。另一方面，有些资金可能是浪费的。尽管有些地区可能这一领域的问题并不突出，但既然国家有这方面的资金，各地区都会本着不要白不要的心态申请，而决策者是很难十分准确地把握各地区实际的。所以，应将政府预算内投资分为按领域安排和按主体功能区安排两个部分，实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政府投资政策。
按主体功能区安排的投资，就是将每五年政府投资总规模的一部分按区域来安排。中央投资主管部门根据各主体功能区的区域规划，根据预算的可能决定每个区域每五年的资金补助规模。在该区域资金总规模中具体哪些领域，哪些领域安排多少资金等由地方决定。
按领域安排的政府投资，也应符合各区域的主体功能定位和发展方向。比如，农业方面的政府投资，主要投向农产品主产区；生态环境保护方面的投资，主要投向重点生态功能区；基础设施投资更多地投向重点开发区域；高技术和科技方面的投资，可以更多地投向优化开发区域等等。
3.产业政策
产业政策应该更细致，既要针对每类主体功能区实行有差别的产业政策，也要针对每个主体功能区的资源环境承载能力的大小实行有差别的产业政策。
目前的产业政策还没有做到区域化，鼓励的，全国都鼓励，限制的，全国都限制，很容易造成某一产业生产能力的过剩或不足。要调整制定产业政策的出发点和思路，从内外资不同，转向内外资统一；从既鼓励，又限制，转向仅提出限制和禁止的，不再提出鼓励的；从全国统一的，转向区域性的，提出不同类型主体功能区以及各重点开发区域、优化开发区域中每个区域限制的产业。
提出所有禁止开发区域的限制和禁止的产业。如，自然保护区核心区，应禁止任何开发建设活动；缓冲区严禁必要的科学实验活动以外的其他任何生产建设活动；实验区严禁必要的科学实验以及符合自然保护区规划的旅游、种植业和畜牧业等以外的其他生产建设活动。
提出所有限制开发的重点生态功能区的限制产业，同时，针对不同类型的生态功能区，进一步明确限制和禁止的产业。如，水源涵养型的重点生态功能区，要限制过度放牧、无序采矿、毁林开荒、草地开垦，限制施用化肥的农业；水土保持型的重点生态功能区，要限制陡坡垦殖和超载过牧，限制耗水多的农业；防风固沙型的重点生态功能区，要严格控制载畜量，限制内陆河流和沙区湿地开发以及新建其他水利工程等，禁止发展高耗水工业；生物多样性维护型的重点生态功能区，要禁止对野生动植物的捕采，限制外来物种，禁止引进外来有害物种等。
对每一个城市化地区，无论是优化开发的还是重点开发的，都要提出针对特定区域的限制产业，没有明确限制或禁止的，就是允许的。如在京津冀地区缺水，就要限制钢铁、纸浆、印染、皮革等高耗水产业；辽中南地区位海洋环境容量已经没有了，就要限制有可能加剧渤海污染的产业；长三角和珠三角地区，能源、土地短缺，水体环境超标，就要限制高耗能、占地多和对水体环境影响较大的产业等。
4.土地政策
基本的思路是根据不同区域的主体功能定位分配建设用地的指标，而不是过去那种按以往占地的基数和行政区分配。严格控制优化开发区域建设用地的增量，适当扩大重点开发区域建设用地规模，严格控制农产品主产区的建设用地，严禁重点生态功能区改变生态用地用途。要实施“三个挂钩”的土地政策。
第一，实行城乡之间用地增减规模挂钩的政策，城市建设用地增加的规模要与本地区农村建设用地减少的规模挂钩。城市居住用地偏少，农村居住用地偏多，这是导致目前城市房价居高不下，并制约农村人口进城定居的重要因素之一。今后会有几亿农村人口进入城市，若不减少农村居民用地规模，农村人均居住占地还会增加。因此，应将农村人口进入城市后闲置的居住用地进行整理，恢复成耕地或其他生态用地，并与城市建设用地增加的规模相当。
第二，实行城乡之间人地挂钩的政策，城市建设用地增加的规模要与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩。我们的问题是人、地脱离，土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度。农村人口大量进入城市，但城市规划和土地计划中没有预留进城农村人口的居住空间和公共设施空间，同时，进城务工的人口仍在农村大量建新房，这也是导致我国耕地减少过多过快的重要原因(据有关部门的数据，1996年以来，村庄建设占地为城市建设占地的180%以上。如，据笔者调查，某村新建的20多栋平均占地180平方米的二层小楼，都是进城务工人员建的，水电气路全通，设施很完备。但一年365天中，只有春节的15天有人居住，其他350天都处于完全闲置状态，而这些务工人员在城市就业地的居住条件极差)。若我国目前1.4亿进城务工人员都建设占地180平方米的住房，就要新增2.5万平方公里(3750万亩)的土地，仅此一项就难以确保18亿亩耕地的红线。所以，要避免或减少进城务工人员在城乡之间双重占用空间，就要在制度上保障农村人口进城的居住空间。
第三，实行地区之间人地挂钩的政策，城市化地区建设用地增加的规模要与吸纳外来人口定居的规模挂钩。以工业化和城市化为主的城市地区，要承担集聚经济和集聚人口的功能，就不可能完全在本行政区范围内实现耕地的占补平衡。所以，要突破行政区界限，在更广的范围实现人、地的统筹，实现耕地的占补平衡。
5.人口政策
这也是实现区域协调发展的关键性政策。基本思路是，使经济布局适应于自然条件，而不是反过来，通过改变自然使之适应于经济的布局；使人口分布与经济布局相适应，也不是反过来，使经济布局适应于现状人口分布。
城市化地区要增强集聚人口的能力建设，同时，要破除限制人口转移的制度障碍，鼓励外来人口迁入和定居。要防止人口向特大城市过度集聚，但有效的办法不是靠行政命令，而是严格控制特大城市的开发强度，防止经济的过度集聚，适度分散特大城市的功能。
农产品主产区和重点生态功能区，要加强义务教育、职业教育与劳动技能培训，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业并定居。同时，对区域内其他人口，也要适度引导人口向区域内的中心城镇集聚。
改变人口分布格局，必须改革城乡户籍管理制度，并将现行公共服务供给的制度与户籍制度剥离。
对自然保护区等禁止开发区域核心区的人口，要改变人口转移的内涵，将空间转移变为职业转移，即经培训后将这些原来以农牧林业为生的人口就地转为自然保护区的管护人员。为此，财政投入可能大幅度增加，但这是治本的措施，长远看是值得的。既解决了禁止开发区域管护人员不足的问题，又减少了这些人口原来行为对生态的损害，相当于间接地加强了生态环境保护。
6.绩效评价
这是科学开发国土空间的评价导向。应根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核。
对优化开发区域，应强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口等的评价。
对重点开发区域，应综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等，弱化对投资增长速度等的评价，对中西部地区的重点开发区域，还要弱化吸收外资、出口等的评价。对限制开发区域，分为限制开发的农产品主产区和重点生态功能区两类，分别实行农业优先和生态优先的绩效评价。
对农产品主产区，要强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化、城市化相关经济指标的评价，主要评价农业综合生产能力、耕地保护等，不应评价地区生产总值、投资、工业、财政收入和城市化率等。
对限制开发的重点生态功能区，应强化对提供生态产品能力的评价，不应评价地区生产总值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城市化率等。
对禁止开发区域，应根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定更细致的评价内容，主要评价自然文化资源等保护对象的原真性和完整性。
7.规划体系
这是实行科学有序开发国土空间，促进区域协调发展的行为规范。要按照党的十七大关于“完善国家规划体系”的要求，推进规划体制改革，尽快形成以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑，各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
第一，健全国家规划体系。按层级，规划分为国家级规划、省级规划、市县级规划；按类型，分为国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、专项规划、区域规划、市县空间发展规划以及土地利用规划、城市规划和镇规划、乡规划、村庄规划等。
第二，明确各类规划的定位和相互关系。经济社会发展总体规划是主体功能区规划编制的依据，但主体功能区规划一经制定，也是经济社会发展总体规划在国土空间开发、经济布局、人口分布方面的依据。主体功能区规划是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的规划，是其他各类规划在空间开发和布局方面的依据。区域规划依据主体功能区规划编制，是总体规划和主体功能区规划在特定国土空间的延伸和细化，是城市规划和土地利用规划和其他该区域专项规划编制的依据。
第三，改革市县规划。市县所辖的国土空间相对狭小，自然条件差异不大，面临的空间开发问题比较具体，应多一些贴近人民生活、具有更强的操作性。因此，市县可以不再单独编制经济社会发展总体规划和主体功能区规划，而是编制集经济社会发展规划、空间规划于一体的空间发展规划。在编制方法上，市县各部门应通力配合，形成一个各部门认可的综合性、基础性的规划图。规划的对象是市县辖区内的“山水林田路城乡”，明确本辖区的“三片两线”，即城市空间、农村空间、生态空间，以及交通线、河道的红线，划定本辖区的各类功能区，如居住区、工业区、基本农田、园地、林地、水面、湿地等，明确各功能区的数量、范围、功能定位、发展方向、管制原则，以及开发时序，并把经济社会发展的内容融为一体。城市规划主要是规划好城市内部和农村居民点内部地上地下的基础设施、建筑物的大小高低、建筑密度等。土地利用规划主要是根据市县空间发展规划和城市规划划拨年度建设用地指标，管制开发秩序。
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