菲律宾国债民间独立审计的借鉴与启示，本文主要内容关键词为：菲律宾论文,国债论文,启示论文,民间论文,独立论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在菲律宾，国债累计余额已超过国内生产总值，债务偿还问题已经诱发财政危机。
一、菲律宾国债危机及债务联盟自由（FDC）简介
自20世纪80年代起，菲律宾政府主要靠借债投资，特别是国外债务，国家所承担的债务日益递增，债务的偿还问题使菲律宾政府陷入债务危机，并且债务危机已经引发了财政危机。菲律宾国债包括政府债务和政府全资和控股的公司债务。至今，国债累计余额已经远远超过了国内生产总值（GDP）。在2001年，国家国债累计总额达到了4.41万亿索比，相当于GDP的120％；2002年，国债又攀升到5.16万亿索比，相当于GDP的128％。单就政府债务而言，政府债务也以前所未有的速度在增长，从1981年的489.4亿索比上升到2003年的3.4万亿索比。2004年到期的应归还政府债务本金和利息共计5420亿索比，占全年财政支出的50％，而公共部门，包括国营企业所背负的债务则超过了GDP的130％。
早80年代后期，菲律宾政府债务危机就有所显现，为此，在首都马尼拉，民间自发成立了一个债务联盟自由（the Freedom from Debt Coalition，简称FDC）组织。该组织关注国家债务问题，不定期召开会议探讨国家债务等国计民生问题，并出版了《债务联盟自由公报》刊物，提出各种建议，监督政府借贷行为。至今，该联盟已发展成为政府债务问题的民间监督组织，它与国会议员一起共同致力于解决国家债务问题献计献策。
二、菲律宾债务联盟自由（FDC）国债民间独立审计思路及其作用
针对国家陷入债务危机的现状，债务联盟自由（FDC）提出，政府预算的大部分支出用于国债的偿还，菲律宾沉重的债务负担已经成为国家经济发展最大的障碍，要使菲律宾摆脱经济困境，政府必须对国债进行周密细致的评定考核，应该接受民间审计，通过民间审计让债务真相大白于天下，以此规范国债支出的合法性。
在国债审计问题上，FDC所持的观点与政府不同。财政部长阿麦通认为，没有必要对国债进行民间独立审计，因为审计委员会（COA）已经审计。FDC认为，审计委员会或其他政府机构拥有国债的相关资料，但这并不意味着公众知道它们的存在，国会和参议院知道它们的存在，而且，政府审计也好像是“财务决算”，局限于国债收入和开支的数量以及债务利息的支付数量审计。因为国债问题的历史性和严肃性，纯粹的债务“财务决算”是不够的，国债审计应该超越“财务决算”。FDC提议要成立国债审计独立委员会，对国债实施与政府审计平行的民间审计。具体审计思路如下：
1、FDC主张国债审计必须范围要广，要涉及每一笔贷款及其具体投资项目对政治、社会、经济和环保所产生的影响。贷款不能以削减社会服务、健康和教育为代价。
2、国债审计不仅包括债务收支账务审计，而且包括贷款资金使用的效益性、经济性和效率性审计，比如：贷款的目的是干什么？贷款如何使用？贷款是否达到了目的？国债审计不是统计或会计活动，它是透明负责的管理活动。
3、国债审计要涵盖测定国民政府负担的显性和隐性债务，要评定债务工具扩张的原因以及国债政策收益和目标的达成情况。
4、检查政府债务管理政策、与借债有关的法律和借债的方式方法。所有这些旨在识别法律必须解决的问题，比如：制定合理财政管理政策，确保其法律法规相关性、一致性、适应性和充分性。
5、国债借款和还款的谨慎性审计。它不仅评论国债本身，而且评价国家现在陷入债务陷阱的政策和机制。正是由于这些政策激励政府无节制地借款，借款银行也不负责任地借入，银行贷款也不管贷款是否真正地用于指定的项目。
6、国债审计要揪出那些腐败分子，他们把钱借给私人老朋友，而这些钱国家不能受益，其收益落入了神秘的银行账户。在菲律宾存在着私人公司享用国债，纳税人却承担纳税还款义务的腐败现象。国债审计旨在为纳税人寻求公正，讨个说法。
FDC除要求审计所有国债以外，还长期呼吁：取消还本付息自动拨款法案；最终拒付所有非法、欺骗和命令式的有偿贷款；应付债款要设置上限制度，政府借款要有节制，贷款要有担保并履约还款。
FDC经过两年多的努力，其提出的国债民间审计呼吁得到了下议院多数议员的赞同，催促了政府对国债政策的反思，并且通过了成立国会债务委员会的议案，由国会债务委员会负责对国债存在的问题进行调查。政府在认识和寻求债务危机解决方案上迈出了具有历史意义的一步。
三、国债独立审计主张对我国国债管理的借鉴与启示
自1998年实施积极财政政策以来，我国的国债以前所未有的速度增加，2004年发行国债6734.27亿元，是1981年发行量48.66亿元的138倍。国债发行量的增加，产生了显著的社会经济效应，但同时带来了不可忽视的日益加大的财政风险，而且从近年来新闻界和审计署披露的国债资金使用情况来看，数以亿元计算的国债资金投入了“垃圾项目”，国债管理中存在的问题确实令人担忧。对照菲律宾政府债务管理存在的问题，为强化我国国债管理，提高国债资金的使用效率，债务联盟自由（FDC）的国债独立审计主张及其思路很值得我们借鉴。目前，我国可以考虑成立国债审计委员会，让民间独立审计参与到国债资金的审计过程中，形成财政自查、政府审计、社会中介机构审计相结合的国债资金审计监督系统。目前可以考虑开展以下工作：
（一）加强对国债资金进行全方位的监督
在国债资金的审计中除了贯彻“全面审计，重点突出”的方针之外，目前要加强以下几个方面的审计工作：
1、尽快对财政部门预算管理、资金管理进行审计。分析我国历年的国债预算数据，有一个现象值得关注，那就是我国的国债预算和决算数量年年基本相同，而财政收入却是年年超收。这个现象反映了这样一个问题，财政收入年年超收一方面说明我国经济在持续稳定增长，另一方面也说明我国财政赤字预算不够准确。既然是上一年度财政预算超收，那么下一年度就应该考虑财政可能超收的因素适当缩减财政赤字，进而缩减国债规模。足见我国的国债预算绩效亟待提高，积极推进国债预算审计势在必行。
2、增强财政部门或主管部门资金拨付情况审计。挤占、挪用、截留国债资金被的现象存在大大降低了国债资金的使用效率。如某引水工程，当地政府在地方配套资金中明文安排100万修建当地水利厅宿舍楼，造成项目资金缺口。目前，我国政府如果能够增强资金拨付情况的审计，那么我国的国债投资项目建设效率和国债的资金使用效率将得以极大地提高。
3、开展国债项目事前审计。从已经实施的国债项目审计结果来看，国债投资项目常常出现“垃圾工程”、“钓鱼工程”和“胡子工程”，有些国债项目一开始本身就不具备可行性，使国债资金的巨额投入见不到效益，造成巨大的浪费，或者是地方政府存在套取国家国债资金的动机。
（二）委托民间审计机构参与国债项目绩效审计
自1998年至2004年，我国政府增发建设性国债启动内需缓解通货紧缩促进经济发展，累计发行了34149亿元的国债，与此同时也加强了对国债项目的审计，但是由于政府审计力量有限，并不能实现对所有的国债投资项目进行审计监督，从而无法对国债资金进行充分的监督。我国以政府审计为主的国债项目的审计，因审计主体的独立性低下，效率低下。让民间审计机构参与国债项目绩效审计也是缓解当前政府审计人力不足的可行途径之一，同时民间审计的高独立性可以增强了国债项目绩效审计的有效性。这样做与审计署审计工作发展规划也是一致的。审计署《2003年至2007年审计工作发展规划》明确提出：“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。”
（三）公开审计结果，使国债资金的使用接受更广泛的社会监督
公开国债审计结果，特别是公开国债项目的审计处理结果及其整改情况。“阳光是最好的消毒剂，灯光是最好的警察”，审计结果公开机制提高了国债资金审计结果的可获得性，保障了社会公众对公共信息的知情权，可以充分发挥群众监督和舆论监督，有利于规范政府行为，提高政府执政效率，提高国债资金使用效率。