摘要：中国土地储备制度是在西方“土地银行”基础上产生的具有中国特色的宏观经济管理制度。它对规范土地市场，推进国有企业改制，增加地方财政收入，提高城市竞争力具有积极作用。然而，由于我国外汇储备制度实施时间较短，在政策制定、管理体制和运行模式上仍处于探索阶段，需要借鉴中国香港地区和国外发达资本主义国家的运行模式。在实践过程中，存在着许多不适合我国现行行政体制和经济发展的情况，偏离了建立土地储备制度的初衷。
关键词：土地储备制度；土地储备中心；运作模式；行政体制
改革开放以来我国城市规模日益扩大，传统的城市土地使用制度以“无偿、无期限和无流动”为特征，土地利用效率低下，而地方政府在“土地财政”思维下又将大量农村土地违规投放土地市场，严重扰乱我国土地市场的正常秩序。这一背景下，西方国家的土地储备制度被引入我国，并初步取得成效。但是由于缺乏相应的理论支持和运作模式指引以及尚未出台全国统一的法律政策规范，实践中出现了许多问题。因此有必要在借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国具体国情，对土地储备制度进行探索研究，尤其是从法律角度进行分析，争取早日制定出一套完整的法律规范体系，引导我国土地储备制度规范运行。
一、积极意义
1.有利于提高土地资源管理水平。土地储备制度的建立是一项系统工程，是政府土地管理方式上的重大变革。①在将分散的土地管理权集中到土地储备机构进行统一开发经营过程中，坚持规划先行的政策，贯彻了城市规划的有关政策和要求，提高土地资源配置效率；②建立土地储备制度，垄断一级土地市场，不仅为土地使用权公开招拍挂制度的有效实施、土地有偿使用制度改革的深入进行以及公平、公正、公开、规范的城市土地市场建立创造了条件，而且也为我国廉租房、保障性住房和医疗、教育、卫生等公共配套项目和地方重大工业项目提供了用地保障。
2.有利于促进国有企业改革。土地资产在改制企业的国有资产中占有相当大的比重，处置土地资产是国有企业改制的重要组成部分。对土地资产的合理估价，盘活其存量土地资产，是确保下岗企业职工经济补偿足额到位和企业摆脱困境的关键。通过建立土地储备制度，由土地储备机构负责对国有企业土地资产进行收购补偿或者置换：①根据城市总体规划和企业需要进行统筹安排，不仅能为国有企业改制提供充足的资金，还能优化配置企业土地资源，为企业扩大生产提供土地，帮助其摆脱困境，促使企业退城进郊、退城进园，促进土地资源的节约集约利用；②将分散的土地处置权收回，由土地储备机构统一进行规范操作和管理，有利于监督和管理，避免国有资产流失的风险，维护企业和全体职工的合法权益。
3.有利于增加政府收入。我国进行分税制改革后，中央与地方的财政收入进行了重新划分，使地方财政收入受到较大影响。土地储备制度正好赋予了政府垄断土地一级市场的权力，受到地方政府的积极响应。在加快工业化城市化进程、促进经济快速发展和经营城市等口号下，地方政府极力推动土地储备工作，大量征用农村集体土地，大搞旧城改造，加快城市基础设施和相关配套设施建设，出台一系列政策刺激房地产行业发展。随着土地储备制度的逐步建立，地方政府不仅极大地增加了与土地相关的税收收入，还获得了大量的土地出让收益。近年来，土地财政收入占地方财政总收入的比重逐年上升，给地方进行城市建设、农村基础设施建设、基本农田保护、教育文化和卫生事业发展等提供了资金保障。因此，土地财政又有“第二财政”的说法。
4.有利于提升城市建设水平。随着我国经济快速发展，老百姓对城市生活环境质量的要求越来越高，促使地方政府不断提升城市建设水平。部分地方的旧城区、“城中村”和场镇存在交通拥堵、治安复杂、管理混乱、公共配套设施不健全等问题，老百姓反映强烈，且常治标不治本，难以彻底解决。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地储备制度的建立，为提升城市建设水平创造了条件，通过政府主导、统筹规划，引入市场化机制，筹集资金推动旧城改造、统一拆迁，老百姓得到应有的补偿和安置。成都市正在实施的“北改”工程被称为最大规模的民生工程，市委、市政府将其作为优化中心城区极核的龙头项目，给出了最大力度的优惠政策，吸社会各界力量参与，力争用几年时间改造出一个畅通城北、安居城北、宜人城北。
二、对土地储备工作完善的建议
1.完善土地储备相关法律法规。加快开展土地储备立法研究工作，尽快将土地储备纳入国家法制体系。明确土地储备机构的定位和职能，明确土地储备机构作为国土资源管理部门一个分支机构，是下属的事业单位，并明确其应该在整个城市发展中的职能和职责。由于目前的城市开发和改造主要以棚户区改造的方式进行，新的法律法规也需要明确土地一级开发与棚户区改造的关系究竟是什么，土地储备机构需要承担什么样的责任和义务。
2.编制土地储备中长期规划和专项规划。一些城市已经通过土地储备中长期规划和专项规划提升土地储备工作的前瞻性。南京市的土地储备中长期规划和相关专项规划的经验值得借鉴。根据城市轨道交通大网络发展规划和城市旅游资源发展规划，引入“专项储备”概念，同步完成了《轨道交通沿线土地储备专项规划》《旅游资源土地储备专项规划》，引导土地储备向专项储备发展，为城市中长期可持续发展奠定基础。
3.加强市和区县两级土地储备工作统筹、完善土地收益分享机制。很多城市的市和县区两级土地储备机构已经建立了比较成熟的合作工作机制，并取得了不错的效果。对大型成片储备项目、重大战略性发展平台、轨道交通沿线、珠江两岸三带等重要区域，由市作为主体统筹开发建设，实施市区联合收储的新模式。市本级机构主要负责统筹土地储备计划、资金筹措和出让等工作，区级政府具体实施土地征收、开展补偿等工作，土地出让收入原则上按市区投资比例分配，并优先用于项目滚动开发。
4.完善土地储备机构与市场主体的合作机制。在取消融资职能之后，土地储备机构可以通过“抓两头放中间”的方式，即抓住土地收储计划、办理土地前期报批手续和土地开发整理完成后的入库管理两个环节，放开土地开发整理的中间环节，采用PPP等各种方式委托第三方（主要是地方国有企业）实施土地开发工作，土地开发整理过程中的征收和建设资金由受托单位通过市场手段解决，保障土地收储和开发业务的资金需求。
5.鼓励多种机制筹措土地储备资金。未来城镇化进程中土地储备依然需要大量的资金。在现有的财政拨款、银行贷款之外，土地储备的融资方式必须进行创新。一个可探索的方式是土地债券，即利用渐趋成熟的资本市场，创新融资工具，如建立土地储备基金、发行土地储备债券等，大量吸纳社会资金参与土地储备，以降低土地储备成本、分散土地储备风险。另外，土地储备机构还可以尝试搭建土地资产运营平台，通过该平台来负责土地开发整理与运营，开展市场化融资业务。
6.加强储备地块深度开发整理。随着一线城市和越来越多的二线城市的城市边界划定，城市发展的重点从新增建设用地转到存量地的整理和高效利用。为更加高效合理地利用土地资源，必须加强储备土地的深度开发整理。
三、结束语
总之，土地储备制度从诞生到现在已有一百多年时间，实践证明这一制度是符合国家发展需要的，它在调控土地市场、保护土地资源、完善城市规划建设以及稳定房地产价格等方面都发挥了巨大作用，我国引入城市土地储备制度虽然还只有十几年时间，但是它在帮助实现政府垄断土地一级市场、优化配置土地资源、科学规划城市建设、改善城市环境、稳定房地产市场价格等方面都开始发挥重大影响，说明我国实施这一制度是很有必要的。
参考文献：
［1］张晨萍．土地储备制度的问题与对策研究．2017．
［2］李宇峰．完善我国城市土地储备制度研究．2017.
论文作者:王令权
论文发表刊物:《基层建设》2019年第15期
论文发表时间:2019/8/5
标签：土地储备论文; 土地论文; 制度论文; 城市论文; 机构论文; 我国论文; 资金论文; 《基层建设》2019年第15期论文;