我国政府公共服务民营化存在问题分析——以公共性为研究视角，本文主要内容关键词为：存在问题论文,公共服务论文,视角论文,民营化论文,性为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在公共事务治理变革的视野中，民营化是一种国际性潮流。按照民营化积极主张者的观点，民营化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量，从而达到更好的社会治理效果。我国政府在上世纪90年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出新的治理方式的有效性。主要表现在：第一，公共服务生产与供给成本有所降低；第二，公共服务质量有所提高，同时增加了消费者的选择机会；第三，利用民间资本建设基础设施，解决了地方财政困难与城市发展的矛盾；最后，通过市场竞争促进了企事业单位的转制。但是，对于民营化，特别是我国政府民营化改革，如果因为对某些效果（经济效率）的追求而忽视了公共管理和私人管理的根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对民营化的误解，实践中也不可避免会出现问题。用公共利益是否得到满足与实现来评审我国政府公共服务民营化改革，存在的问题可归结为六个主要方面。
一、民营化的经济性损失
所谓经济性损失，指民营化造成国有资产的损失，它既可以直接指政府财政的损失，也可以表现为国有企业的亏损，最终，它是公众利益的损失，也远离公共事务管理的公共性出发点。民营化，正如新公共管理所主张的，以提高效率（经济效率与管理效率）为出发点和根本特色，但是由于民营化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在民营化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在民营化中悄悄流失。
以民营化较为普遍的公私合营方式为例，一般情况下，政府会把一些公共服务项目如供水、污水处理、基础设施建设等拿来与非国有资金合作，双方各占一定比例。由于政府国有资金短缺，所以只能以固定资产折价来抵充合资比例，形成外资实际出资，国有固定资产“以产抵资”的合作形式。在这种常见的民营化方式中，由于改革者缺少必要的知识与技能，没有完善的监督制约机制，缺乏科学的评估方法等，使得国有资产要么因为管理者的腐败行为而直接流失，要么因为过低的估价而间接流失。这种情况在民营化初期并不少见，特别是对于那些效益不好的国有企业更是如此。
民营化带来的经济损失还可以由于政府在民营化改革中的不当或不科学作为引起。实际上，民营化是一个需要科学对待的改革过程，但在我们一些习惯于拍脑袋决策的政府管理者那里，决定往往可以凭经验做出，问题往往可以简单化处理，至于由此而来的责任，则多半是无人来承担。近年来逐渐增多的国有资产流失案件说明，如果不对民营化过程中涉及的经济问题引起高度重视，那么问题会越来越严重。我国东北地区国有企业转制导致资财流失、工人下岗等问题就是例子。说到底，带有弊端的行政管理体制，如把集体负责制变成无人负责制，经验决策体制等往往是问题产生的根源。
二、民营化引发公平性问题
公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的，所以就要求公共服务供给做到公平与公正，体现公共性。在最简单的意义上，就是使服务具有普遍意义而不是少数人所特享。传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，在排除特权与腐败的情况下一般不会存在差异。例如许多福利项目、基本的生活必需品供给等。但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，一是生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给；二是对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。
实际上，在可以部分实现排他消费的领域，例如公共交通，这种问题尤其突出。公交是一般市民上班出行必不可少的交通工具，在这方面，住在市区的人和郊区的人不应该有所差别。国有公交不能因为住户少，地方偏，不挣钱而不开通郊区线路。但在民营化后，私营公司出于效益考虑不会积极主动去开辟“冷线”，相反却争先恐后地去抢“热线”。特别是不能享受补贴的民营公司都从谋利出发，争夺财源，而置百姓生活需要于不顾。（注：见《广州日报》，2002年8月5日相关报道。）公共交通不是私人物品，而是一项社会公益性事业，必须从机制安排上保证公共利益得到维护，其次才是如何提高运行效率。
我国民营化改革在教育领域也显示出公平性损失问题。教育，尤其是基础教育，是每一个公民都应该享受的公共服务项目，一般为义务教育。即使是在西方发达国家，教育也基本上由国家供给，私有化的基础教育十分有限。但是，上世纪90年代以来，由于把教育办成产业，民营化已经成为各地提倡的激进措施。姑且不论民办教育的质量不尽人意，就是在保证公众起码的受教育权上，民办教育以高收费为门坎就使很多人失去公平入学的机会，并且还有许多乱收费问题。在高等教育领域，情况同样，由于允许教育自主收费，所以无论是公办学校还是私营学校，高昂的学费都导致一些农村贫苦学生上不起大学。从案例看，民营化仿佛是地方教育主管部门开拓财源、放弃责任的游戏，但在游戏中公众普遍平等的受教育权丢失了。
三、民营化引发腐败与私人垄断问题
公共选择理论认为，政府公共部门管理中出现腐败问题，本质在于政府也是由“经济人”组成的，其趋利避害的本性与市场制度下的行为主体的本性并无差别，只是公共部门管理有一定的价值约束和制度限制，相对而言，市场则缺乏这种精神与制度安排，至少在我国市场经济体制转型期是这样。民营化不必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。因此，有学者指出，（注：钟明霞：《公用事业特许经营风险研究》，《现代法学》2002年第5期。）民营化使公与私广泛接触，腐败最容易发生。例如在我国许多服务项目民营化改革中，政府部门与私营公司在幕后达成协议，企业以较低的价格，较好的让利及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员则从中获得私利；还有一种腐败更具危害性，即企业因为行贿而以较高代价取得经营权后，为了收回本钱会不惜抬高服务价格，最终使服务的享受者利益蒙受损失。
以这几年盛行的政府采购为例，（注：有些政府采购是一种广泛意义上的民营化过程，即由政府购买民营部门的公共物品或服务，再提供给公众。这种民营化原则上可以通过引进竞争机制来减少财政支出，提高产品与服务质量，但具体做法可能会发生偏差。）由于监督不力，一些单位或个人为了自身利益把公开、公正、透明的政府采购制度变成暗中规定，在招标中出现行政首长干预竞争，供应商与评委互相勾结，供应商之间互相联手操纵招标等问题。（注：黄恒学：《公共经济学》，北京大学出版社，2002年，第557页。）本来希望通过竞争机制使公共服务民营化给消费者带来更多更好的服务，但实际上采购的物品或服务并非同行业中的优秀者，而是那些在暗操作活动中的获胜者，其结果是可想而知的。即使是在美国这样规则健全的国家，也无法保证民营化中如上类似的腐败。尽管联邦法令规定所有合同都要公开招标，但根据“大多数专家和政府工作报告估计，承包数额的大约85％”都未经过招标。还有数据表明，这些合同中约1/3被联邦官员私下交给他们喜欢的承包商。（注：[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》（第7版），华夏出版社，2002年，第318页。）
与公共服务民营化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是民营化之后形成的新的私人垄断现象。人们担心公共服务由政府垄断会损害消费者利益，主张通过竞争机制使服务的供给更有效率，也更加公平。但由于企业在民营化中因腐败问题留下的巨额利润空缺，使一些企业挖空心思去掘取垄断利润；同时，由于民营化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，民营化就是用私人垄断代替政府垄断。问题是，对于每个城市来说，供水、供电等公共基础设施是无须也不能重复建设的，不可能在一个地方设立几家供应商同时经营这些服务项目，所以民营化后存在新的私人垄断也不可避免。因此，政府发挥监管职能，例如设立固定价格范围，或者组织跨地区经营，让各地区运营商彼此竞争来保证服务效果等做法，看来不失为行之有效的解决办法，但攻克技术上的难题还需要时日。
四、民营化带来公共责任缺失
许多地方政府在进行民营化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于民营化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。无论是承包还是特许经营，民营化之后政府都不应该把公共服务当成包袱甩掉，它仍然需要政府承担相应责任。即使国外民营化比较彻底的地方，政府也没因为服务外包而推卸责任，毕竟，公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化。
公共行政理论认为，政府是一种委托代理机构，它必须对其委托人即公众负责，确保公众利益得到维护是政府职能中的重要组成部分。与此同时，市场行为只有在满足利润的前提下才会对消费者负责，如果没有利润，或者市场行为不受市场竞争机制约束，如垄断，则即使是公众不可缺少的服务，市场也可能不会完善供给。这里的供给不完善是指服务质量难于保证，服务价格较高，甚至根本不供给，等等。
笔者认为，对公共部门民营化中的责任问题的关注，可能一开始就与新公共管理管理主义范式在一定层面上的不足有关。在改革中，可能遇到的问题有：政府真正去权留责了吗？私营化的过程可以带来更好的社会效益吗？如此等等。或许答案是，“公共部门与私营部门，它们在所有不重要的方面都是相似的。”那么，就必须认真对待公共部门（政府）性质的问题，因为这是我们研究责任与回应性的基础。特别是对于广大发展中国家而言，重要的不是尽快考虑重塑或再造政府等问题，而是准确判定和合理分清政府权责问题。
休斯指出，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身。责任机制说到底是民主制度。”因为“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并为公民服务。”所以“政府与公民之间的关系形成了责任机制。”（注：[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年，第264—268页。）由于管理主义的责任机制来源本身就存在责任问题，所以就无法期望公共机构在确立一种新的责任制时不忽略或削弱另外的一些责任，例如维护公平竞争、提供基本服务，其结果可能如休斯所言，“管理主义的责任机制确实需要适当的确立并被公民广泛接受。如果责任机制含糊不清，或者很容易被回避，那些潜在的问题必将形成对整个管理主义模式的挑战。”（注：[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年，第282页。）
五、民营化带来新的社会稳定问题
在我国一些地区，一些领域，公共服务在民营之后确实在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，如突出表现为大量裁员，引起社会不稳定。对此应该具体分析。传统的公共服务机构之所以效率不佳，有两个关键因素：一是这些机构承担了大量公共福利功能，二是承载了沉重的就业负担。而一旦实行民营，私营机构就没有上述义务，除非它愿意承担。实际上，在利益驱使下，企业经营要提高效率，就必须降低成本，除了引入新的技术和管理方式外，裁员成为企业的最好选择，也是最容易立刻见效的方式。这一负面现象不仅是理论上的分析，而且在民营化改革的实践中，已经有不少事实显露。
必须承认，仅在人员使用和就业安置上，国有企业与私营企业在经营上并不具有公平竞争的基础，所以就不可能抛开这些因素单纯地比较其效率高低，也不能简单地由此得出民营化的市场机制优于国有化的政府机制。那些只看到民营化后出现的短期效率提高，资金运转顺畅就主张大力推进改革，而较少关注由此而来的社会问题的片面态度，其实是不负责任的。笔者以为，民营化必须坚持一个基本原则，即平稳性原则。要超前考虑和妥善处理好企业现有在岗人员及离退休人员安置问题，防止因宣传发动不到位或处理不善而导致内部不稳定因素的出现。在公共服务民营化过程中，职工的稳定、企业的稳定，就是社会稳定的基础。
对于民营化可能带来的企业裁员与工人失业问题，一些地方政府已经充分估计到，有针对性地采取在合约中明令规定不得裁员等措施。但是，由于政府对企业的监督不力，或者企业运营本身有这样那样的问题，很难保证也不应该简单要求企业在较长时期内维持员工现状不变，所以裁员等问题难免存在。对此，政府在民营化之初，就必须在各个方面做好准备，包括相应对策。否则，就不应该盲目地实施改革步骤。
六、民营化可能引发政府管理危机
对各级政府来说，实施民营化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。要注意，在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的民营化措施都可能会发生问题。事实上，公共服务民营化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。比如，在民营化中，给公开拍卖的公共服务项目定价就是非常科学的过程，绝非靠拍脑袋就能做出决定的。如果把价格定低了，企业没有盈利，则有可能会使民营化方案流产；如果定高了，则政府财政补贴负担过重，如此等等。如何协调双方利益，需要认真对待。四川省乐山市曾把环卫清扫工作公开拍卖，但两次都未成功，（注：见《华西都市报》，2003年11月7日相关报道。）表明光有改革意愿，没有科学决策，民营化将很难顺利进行。
综上所述，我们看到，虽然我国民营化改革时间不长，但从公共性视角看，暴露出来的政府管理问题却不能不引起重视。某些地方政府在吸引外资发展公用事业的过程中，由于对国际规则不甚了解和“饥不择食”的心态，往往造成了重大损失或留下了商业纠纷隐患。近年来已经发生了多起地方政府违规提供财政担保、“假合资真商贷”、给外商赋予超国民待遇、超越审批权限、盲目许诺减税免税等等现象；还有一些部门不顾国家的整体利益，争权利、争利益，干预地方政府的机构设置和公共项目建设管理，超越权限并违反国际通行规则突击批准多家企业进入同类行业市场等，这些不规范行为既影响了政府形象，也损害了投资者的利益。显然，作为管理者与改革决策者，政府及其工作人员都应该引以为戒，科学思考，认真对待，努力提高自身素质能力，应对民营化改革中的新问题。从长远而言，这是民营化成败的关键要素之一。