法国政府管理企业模式的分析与评价，本文主要内容关键词为：法国论文,评价论文,模式论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在西方国家，法国的国有经济比例较高。从本世纪30年代中期到80年代初期，经过三次大的国有化运动，法国的国有企业逐步壮大，在国民经济中占有重要的地位。法国的公用事业全部归国家所有；交通运输、邮电通讯等基础产业部门也归国家所有；国家还控制了银行、保险、煤炭、石油以及飞机、原子能等高新技术产业；国有企业的投资占全国投资的1／4。政府的经济行为，不仅影响国有经济的发展，而且可以改变社会供求关系和经营成本，从而影响私营企业的利润与发展。
由于国有经济的重要地位和作用，法国政府十分重视对国有企业的管理。经过多年的实践，在国家与国有企业的关系上，形成了一种既带有深厚的政府集中决策的色彩，同时企业分权自主决策程度也很明显的管理模式。这种管理模式的特点是：国家通过立法来规范企业的管理体制，运用计划合同制，明确国家与企业的责权利关系；把国有企业分为垄断性和竞争性两大类，实行分类管理；通过健全公司法人治理结构，任命企业领导人等方式对国有企业实行领导；制定各种有利于经济和企业发展的政策，鼓励企业出口创汇，参与国际竞争；通过直接管理与间接管理相结合的方式，加强对国有企业的宏观管理等等。分析评价法国政府管理企业的模式，对我国国有企业改革有重要借鉴作用。
一 对“计划合同制”的分析与评价
从法国政府管理企业的做法中可以发现一个显著的特点，即政府通过“计划合同制”的方式对国有企业进行调控。政府与国有企业签订合同，明确国家与企业的责权利关系，以实现国家宏观管理的目标。“计划合同制”从法律上规定双方的责权利关系，确定解决国家与国有企业的基本原则，即：1.保证国有企业财政收支平衡；2.国有企业以企业身份开展自己的业务；3.贯彻执行政府的各项经济政策；4.企业为承担社会义务付出的代价，国家给予补偿。政府与企业签订的计划合同，其主要内容是确定企业的中长期发展规划，使之符合国家总体经济政策和国家计划重点；规定企业为实现国家发展的政策目标（就业、外贸平衡、科研、国土整治、企业收益目标等）而采取的行动。此外还包括国家在财政投资、补贴和外部环境等方面对企业承担的义务。政府对国有企业是否签订计划合同，一般根据两个原则：一是看企业有无新的发展项目，如果没有新的发展目标，只进行日常经营管理，则没有必要签订专门的计划合同。二是看企业所处经济地位和经营战略性质。对于宇航工业、原子能工业等国家战略重点企业，以及电力、铁路、邮电等基础行业，其经营战略选择与国民经济发展密切相关，政府就要求与这些国有企业签订计划合同。计划合同签订的步骤为：1.企业提出自己的发展计划，内容包括发展战略、投资计划、财务计划、应承担的义务及对政府的要求；2.政府派有关部门代表与企业进行签订合同的谈判，与企业代表一起分析企业经营的环境和条件以及发展变化趋势，协商国家与企业各自的义务；3.企业计划发展目标与国家的发展计划和目标进行协调和衔接。一般情况下，企业还与工会协商；4.政府代表向有关部门提交合同草案，回答咨询；5.由政府有关部门领导和企业的授权人共同签署合同。合同期限一般为3至5年。
法国政府对国有企业的监督是通过事前和事后两个方面实现的。事前监督是指由财经部和预算部向国有企业派出监督员，监督企业的经营管理活动，参与企业的重大决策。他们对企业的重大决策可行使否决权，重要决定要由他们签署后才能报财经部长和预算部长审批。事后监督是指财经部和预算部派出代表，负责监督国有企业的财务情况。财务稽查员的任务是督促企业遵守各项财务规章制度，检查企业账目是否符合规定。国家设有账目法庭检查企业账目和管理质量，对查出的财务问题，有权责令有关人员纠正或赔偿，甚至追究法律责任。法国把国有企业分为垄断性和竞争性两类，通过计划合同内容来实现或松或紧的控制，比如，国家对能源、运输、通讯和军工部门的某些国有企业的管理和控制相对要严格一些，因为这些企业（如法国电力公司、国营铁路公司、法国航空公司等）具有较强的行业垄断性，又是基础服务部门，并承担着一定的社会义务。对这些企业，政府一方面控制企业的计划、预算、投资方向选择和价格，另一方面向企业派两名常驻官员，一名为财经部的“国家监督官”，另一名为主管部的“政府专员”，他们负责检查和通报企业的生产经营状态。
法国政府对企业采取的“计划管理”体制与我国传统的计划管理体制有很大差异。法国的“计划合同制”具有四个特点：（1 ）计划的本质特征是指导性。对国民经济各个产业和大中型国有企业，国家计划对其运行或行为起着重大的导向和调节作用；它规定一定时期内各类产业或企业的发展战略和目标；规定未来产业发展的基本方向、总量增长指标、相应的配套措施。但这一切对各类企业只起参考作用，而不具有强制性。为保证企业的生产、调节方向与国家计划的要求相协调，国家主要是运用经济手段（如税率、信贷、补贴等），对各个经济单位进行诱导和控制，将各个部门和企业的经济行为纳入国家预定的轨道。（2 ）计划机制并不排斥市场机制。法国实行计划管理的原则是，在保证市场调节为主的前提下，让计划调节发挥重大的作用即采取市场经济基础上的双重调节机制，二者互不冲突，且各有分工。国家对市场进行广泛的针对性调节、干预和计划，从而使企业依从计划的指导。（3 ）计划是在充分协商的基础上形成的。法国政府始终未把计划建立在特权的基础上，计划的制定和执行都是在政府与“社会伙伴”（各行业代表、企业代表、社会各阶层代表）之间充分进行对话、协商的基础上进行的。因此，它能使计划尽量反映企业的要求，反映不同社会利益集团的要求，从而使计划变成国家与“社会伙伴”的共同行动。（4 ）计划必须经过立法程序。法国的经济计划要经过立法程序而确定其权威性。计划草案首先提交政府内阁会议通过，经过国民议会经济和社会委员会咨询、审查，最后由国民议会审议通过后，便以法律形式颁布、生效。
从法国政府对国有企业实行“计划合同制”管理的做法中，我们可以得到三点启示：
1.我国政府对大中型国有企业也可以采取“计划合同”式的管理办法
随着社会主义市场经济体制的建立，国家与企业的关系将发生根本性变化，企业实行自主经营和自负盈亏，国家则利用指导性计划对企业进行管理。指导性计划与指令性计划有本质的不同，但在必须有效贯彻上却是共同的，否则制订计划就没有意义了。为了保证指导性计划的实施，政府与企业可就计划规定的各项指标和优先发展项目签订合同，明确双方在实施和完成计划中的权力与义务。计划合同是在国家与企业平等协商基础上达成的，而不是由国家单方面强加给企业的，这体现了指导性计划的特性。但是，合同一经达成，便具有了法律效力，各方都要认真履行自己的义务，这又使计划具有了约束力。显然，计划合同是实施指导性计划的好形式，它有助于增强计划的约束力，提高国家对企业经营活动进行间接调控的能力。
2.我国政府对国有企业应实行分类管理的办法
我国有数十万家国有企业，现在这些企业都面临着“改制”的问题。为使改制的工作顺利进行，保证企业改制后能够更有效地运营，应借鉴法国政府的做法，对现有国有企业进行分类，对不同类型的企业实行不同的经营机制和管理体制。在我国众多企业中，有少数企业，如公共交通、邮政、军工等部门的企业，关系到国计民生，这些企业的存在和发展是为社会与经济的发展提供服务，而不是以谋利为主。因此，对这类企业不宜全部采用股份公司制度，而应当实行国有资产的委托经营和管理，即实行承包制或资产经营责任制，国家应对其实行直接管理为主。对大量竞争性的工商企业则应面向市场，按照自负盈亏的原则去运营，这类企业的经营目标就是利润最大化，其经营机制应以股份制为主。政府对这类企业不再实行直接管理，而应以间接管理为主。对于大量的小型国有企业，由于其生产规模不大，资产价值较小，可采取拍卖的办法，通过公开竞争，将其资产转让给本企业职工、经营者或其他法人。对于少数有发展前途的小型国有企业，可采取国有民营的办法，即将国有资产租赁给有经营才能的人，国家只拥有产权，这类企业按经济目标从事经营，国家不对其实行直接管理。只有实行分类管理的办法，才能改变政府对国有企业管得过多过细的局面。
3.我国政府应建立向国有企业派驻监察员的制度
对国有企业进行监督和检查是我国国有企业管理制度中的一项重要内容。在具体活动中，我们常用的办法是要求企业对照财经制度进行自查以及定期进行自上而下的财务大检查，这些做法对于督促企业遵守财经制度，合理使用资金，提高经济效益起到了积极作用。但是这套做法也有明显不足，这就是检查具有事后性，带有“死后验尸”的味道。对企业的日常经营活动监督不利，问题一经发现往往已造成无法挽回的损失。为了防患于未然，应当特别加强对国有企业日常经营活动的监督和管理。1997年初，当我们参与国家自然科学基金委员会组织的中国改革与发展问题应急项目研究时，曾建议我国应借鉴法国经验，建立向国有企业派遣常驻监察员的制度。1998年3 月召开的九届全国人大会议采纳了这项建议，1998年7月首次向全国特大型企业派驻监察员。 监察员与国家以股东身份派往企业的股东代表不同，股东代表是国有资产的所有者，其基本职责是保证国有资产完好无损和增值；国家监察员的职责是监督和检查企业遵守财经纪律的情况，对各项财务开支活动进行审查，向政府有关部门反映企业的经营状况，参与企业的各项决策活动并拥有表决权。由此可以认为，实行该制度有助于加强对国有资产运营的管理，有助于防止国有资产的流失，有助于提高国家对国有企业的管理和控制能力。
二 对法国企业出口政策的分析与评价
战后，经过50多年的发展，法国经济对外开放程度不断提高，其进出口占国内生产总值的比重变化证明了这一点。据统计，1950年法国进口额占国内生产总值的10.6%，1990年这一比重上升到22.3%；同期，出口额的比重也从10.7%增至22.6%。到1996年，其进出口额占国内生产总值的比重又上升到30%。随着对外开放的扩大，法国的进出口贸易在世界贸易中的比重趋于上升，1981年这一比重达到5.1%，1992 年增加到6.4%，近几年来基本保持了世界第4贸易大国的地位，仅次于美国、日本和德国。
经济开放程度越大，面对的竞争就越激烈，法国在这方面与其主要贸易伙伴相比，处于相对劣势。开放导致外国商品大量进入法国市场，进口产品在法国市场上的占有率趋于上升，特别是工业产品。据统计，1973年国外制造业产品占法国国内市场的份额达到了33%，1985年上升到41%，1994年超过45%。竞争力的弱势更直接地反映在法国对外贸易的逆差方面。法国商品进出口贸易赤字从70年代初开始，至今除个别年度外，出口对进口的抵补率大多低于100%（以80年代为例， 详见下表）。
法国80年代进出口贸易平衡情况表
（表中数据为离岸价）
1980年 1982年 1984年 1986年 1988年 1990年
差额(亿法郎)-620
-935
-218 +4
-328
-501
抵补率(出口/进口%) 88.8
87.1
97.1100
96.8
95.9
（资料来源：《1992年数字中的法国》第77页，法国海关总署统计）法国的贸易失衡状况与国际经济环境恶化因素有一定关系（即景气性因素：美元升值、石油价格上涨、西方经济衰退等），但更主要的原因是法国外贸的结构性问题，如币值不稳定造成产品竞争力弱，进出口商品结构的刚性，以及对外贸易地区结构高度集中在发达工业国，出口企业结构过于集中在大企业等。针对这种状况，近年来，法国政府采取了控制通货膨胀、加强竞争力的政策，试图从经济体制上解决对外贸易结构性赤字问题。同时，在具体操作上，政府采取了鼓励和促进企业出口创汇的三项措施。
1.为出口企业提供资金。为出口业务提供资金的主要机构是法国外贸银行。它是一家股份有限公司形式的半国营专业银行，国家对它有一定的控制权。该银行除从事一般银行业务外，主要任务是专门办理对外贸易结算、国际金融业务以及提供中长期出口信贷。为了改变法国出口企业结构过于集中于大公司的现状，法国政府近年来采取了一系列扶持中小企业出口创汇的减税和信贷措施。从1983年起，法国政府对企业与出口业务有关的总费用减税30%，对企业其他有利于出口的方面或减税或提供优惠利率贷款。这些信贷方式有：预选信贷，即对能获得国外订单的法国出口企业提供生产资金；卖方信贷，即提供给出口商的贷款，以保证其在获得出口商品支付款之前仍可以继续生产；买方信贷，即提供给国外的买方企业或银行的信贷。法国外贸银行提供给出口企业的贷款利率一般都低于市场利率。
2.为出口企业负责风险担保。法国外贸保险公司是一家在国家监护下的商业性保险公司，它在法国对外贸易管理方面起着重要作用。风险担保主要是担保出口企业由于进口商缺乏支付能力而造成损失的风险，即商业风险（保险金达损失额的85%）、政治风险（保险金达损失额的90%以上）和灾难风险，此外还有外汇波动风险担保、国内价格变化风险担保、商品展览会损失担保等。风险担保一般涉及的是长期出口业务，实际上，法国出口产品的1／4都受到了该保险公司的担保，其中设备的出口尤其受到关注，它占了该保险公司金额的2／3。近年来，法国外贸保险公司对亚太地区的保险信贷不断增加，1992年占公司对外保险的比重达36%，1996年进一步上升至40%。
3.为出口企业提供信息服务。法国外贸中心是一家国营机构，由政府代表和大企业代表组成，它承担为法国大多数出口企业提供信息服务的任务。它通过驻外商务机构，派代表团、举办国际商情报告会和研讨会等方式收集和提供各类经济信息，为法国各类企业的产品出口牵线搭桥。它是法国外贸企业了解世界各国市场信息的主要来源。
此外，法国政府还对个别商品实行进口限制或出口限制规定。限制进口规定主要针对欧共体以外国家的某类商品，采用的方法是进口配额，即政府规定一定时期内该类商品进口的总数量和总金额；限制出口规定主要涉及某些军事武器及其相关的高科技。
法国政府实施扶植企业出口政策后，使中小企业出口额大幅度上升，在80年代上半期，法国出口型中小工业企业约23000家， 它们占法国工业出口总额的比重不到20%，从1985年起，这些企业的比重不断上升，1992年达到工业出口总额的27%，1995年超过了30%，这反映出中小企业在目前的国际经济新环境中比大企业有更大的开发潜力。
法国政府对企业出口创汇实施扶持政策的做法有两点值得我们借鉴：
1.通过财政与金融政策和政府机构的直接介入来确保企业出口创汇额的稳定增长，并且通过提供风险担保来免除企业的后顾之忧，这样就确立了法国出口产品在整个国民经济中的核心地位。我国今后的经济也将面临着世界经济一体化的冲击，工业企业面向世界市场，参与国际竞争是一种必然趋势，因此在财政、金融、税收、保险等方面采取某些特殊政策措施，扶持我国中小企业的产品大量出口创汇，是我们保护民族工业，增强我国产品竞争能力所必须作好的课题。我们已成立了进出口银行，负责为出口创汇提供资金支持。有必要成立专门的外贸保险公司，为出口企业提供各种保险，这样可以解除企业的后顾之忧，鼓励企业大胆出口创汇。
2.政府各级机构应通过各种途径为企业提供世界市场信息，向中小企业提供更多的打入国外市场的机会。我们应在国外增设外贸办事处及信息中心，使外贸企业与外贸管理机构、信息中心保持密切联系，及时沟通获取各方面的商业情报，掌握国际市场变化动态，有的放矢地开拓、占领国际市场。当前我国工业企业产品出口量增长不快，与企业不了解国外市场，不了解用户需求有很大关系。只有通过政府各职能机构的配合支持，才能推动我国的外贸工业企业在国际竞争中发展得更快，以做到出口产品适销对路，具备较强的竞争力。
三 对法国国营企业公司法人治理结构的分析与评价
法国的经济具有双重性。一方面它属于自由市场经济体制，私有经济居主导地位，私有企业占大多数，私营企业的职工人数占就业总人口的70%以上，国民经济运行建立在多决策中心的基础上。另一方面，法国政府为了维护其国家主权，保证市场经济更好地运行，加强了对经济的干预活动，其主要手段之一就是通过国有化运动，建立一个庞大的国有部门，对关键性行业或战略性部门进行控制。考虑到对我国经济的借鉴作用，我们主要分析法国的国有企业。法国的国营机构和国有企业主要有四种形式：1.工业管理处。它既不是法人代表，也没有自主的预算权。虽然数量不多，但均涉及国家敏感领域，如军工厂、造币厂等。2.国营机构。这类机构拥有资产权和人事权，独立性较大。具体又有两类，A类为国营行政机构，其职员为公务员， 它从事某种公共服务或行政事务，如医院、学校等。B类为工商企业性质的国营机构， 其经理和会计属公务员。它从事商业和服务业务，运作方式类似私有企业，这类国营机构主要在运输能源部门。3.国有公司。这里又有三种情况：第一种是国有资本公司，国家是企业唯一的股东，但董事会由各方代表组成；第二种是国家参股的混合资本公司，它属于私有法人；第三种是地方政府参股的企业。4.公共服务特许公司。它一般属于私有公司，但受到国家特许而从事某种公共服务业务，如管理高速公路、负责居民饮用水等。特许一般以合同方式进行。
对这些国有企业，法国政府通过有关法律规定了其公司治理结构。法国的国有企业一般实行董事会、总管理处和各职能部（如人事、财务、总务、生产、分配）三级领导体制，其中董事会是最高决策和管理机构，它负责决定企业的发展战略、经营方针、人事安排和企业留利的分配。法国国有企业的董事会按三分制原则设置，即董事会成员由国家代表、企业经济环境代表（包括消费者、客户、技术和经济管理专家、通晓企业所在部门或地区经济问题的人等）和职工代表组成，各方代表所占比重均为1／3。政府代表由政府任命，政府通常根据其在企业中所持股份的大小任命代表。企业经济环境代表是根据有关人员的技术水平或业务能力、他们对区域各种经济问题的了解、他们对各种公私经济活动的知识而选举出来的。他们一般是消费者的代表。职工代表不是由工会任命的，而是由职工们无记名投票选出来的。为了成为一名合格的候选人，职工代表除了要在母公司或子公司工作5年之外， 还需要一两个工会提供担保，或者至少是职工委托人和联合生产委员会或相类似机构成员的10%所提供担保。未经就业视察团的允许，不事先通知职工代表所在的董事会，不可把职工代表从所在企业解雇。由职工选举出来的董事是不付报酬的，但可享受脱岗工作的优惠，时间长度在每月15小时和法定工作时数的一半之间。
法国国有企业董事会的规模是不同的，最多是18名成员。每一成员任期5年，最多可连任3期。董事会日常会议由董事长召集，许多重大问题诸如企业经营方针、发展战略、财务收支计划、市场营销、新技术研究与开发、与国家签订的计划合同等，都须经董事会讨论方可通过。通常，董事会成员的1／3就可以召集一次会议。在国家控股100%或90 %以上的国有企业里，董事长直接由国家任命。在国家控制部分股权的企业中，董事长由董事会选举产生。而在国家控股50%以上的企业里，政府可以左右董事长的选举。政府选择的企业高级领导人大都来自政府的行政部门，他们都经过专门的训练和正规培养，具有从事企业经营和管理的专长与技能，这为提高国有企业的管理水平提供了保证。
在我国的国有企业中，现在实行的是“厂长全面负责、职工民主管理、党委保证监督”为内容的企业领导体制（即厂长负责制）。在具体运作中，厂长（经理）被赋予经营决策、生产指挥和劳动人事管理等多项权利，职工则通过职工代表大会参与管理。实践表明，这套体制在增强厂长责任感，改进企业的经营管理方面起了积极作用；但其不足之处则是厂长权力过大，易造成个人说了算，个人包揽一切及独断专行等不良后果，不利于决策的科学性和民主性的提高。随着国有企业经营机制的转换，应当探索和建立充分保证决策的科学性和民主性的新型领导体制。在这种体制中，应实行职工与其它各类管理人员（股东代表、技术和经济专家、政府各主管部门代表等）共同决策的制度。决策内容应包括经营方针、发展规划、财务收支计划、人事安排、劳动工资、福利待遇等。建立职工积极参与企业各项重大决策的制度，这有助于加强企业全体职工的主人翁地位，有利于增强企业的凝聚力，有利于提高生产者的劳动积极性和主动性。借鉴法国国有企业公司治理结构的经验，我国国有企业领导体制应进行改革，按照现代企业组织制度的要求，来形成具有中国特色的企业法人治理结构。这种组织结构的基本特征是：所有者、经营者和生产者之间，通过公司的决策机构、执行机构、监督机构，形成各自独立、权责明确、相互制约的关系，并以法律和公司章程加以确立和实现，以适应市场经济竞争和企业经营的需要。
重点分析以上三个问题是基于以下考虑：
1.“计划合同制”是法国政府管理国有企业的主要方式，它反映了政府与企业的关系，以及政府在管理企业时管什么的问题。体现了法国政府宏观管理的特点，对我国国有企业体制改革，处理政企关系有重要借鉴作用。
2.“企业出口政策”是法国经济政策中有代表性的政策，它是政府制定的引导企业发展方向的重要产业政策。鉴于我国即将加入世界贸易组织，如何使数百万家企业积极参与世界竞争，融入世界经济一体化中；如何发展外向型经济，振兴民族工业，法国的做法对我们应有所启迪。
3.“法国公司法人治理结构”体现了法国企业领导体制的特点。分析评价法国企业领导制度的特点和长处，有利于深化我国国有企业领导制度的改革，加快建立现代企业制度的步伐。
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