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[中图分类号]G464 [文献标识码]A [文章编号]1674-1536(2012)02-0016-05
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》特别指出：要在我国“健全国家督学制度，建设专职督导队伍”。这是国家根据新形势新任务和督学队伍现状，向各级政府提出的一个重大要求，具有很强的针对性和指导性。2011年1月12日，湖南省人民政府教育督导室要求全省14个市州逐步“建立督学资格认证制度”。这是加强和推进督学队伍专业化发展的重大举措，是一项开创性工作。笔者以为，建立健全督学认证制度，关键是要弄清楚“为什么要实施督学资格认证”、“实施督学资格认证重点确认什么”、“怎样实施督学资格认证”等问题。
一、实施督学资格认证的背景
自1986年我国重建教育督导制度以来，各级政府及教育行政部门对之都十分重视。正当全党全社会站在新起点上推动教育事业科学发展的时候，强调督学资格的重要性，要求各地积极探索建立和实施督学资格认证工作，笔者认为，主要基于以下三个方面的考虑。
第一，从队伍现状来看，督学任职标准基本达标，但综合素质仍需提升。以某市为例，截至2011年底，共有督学510人，其中，专职督学82人，兼职督学428人；年龄结构方面，以60岁以下为主，其中，46～55岁的占总体督学人数的48.3％，36～45岁的占总体督学人数的21.7％；学历结构方面，以本科学历为主，占总体督学人数的86.14％，取得硕士及以上学历的占总体督学人数的4.29％，基本达到国际通用的学历标准；工作经历方面，80％的督学具有7年以上教学经验和教育管理经验，其中，40.8％的督学为中学高级教师，46.3％的督学为小学高级教师，18％的督学曾在行政机关任职；专业能力方面，绝大多数督学具有从事教育督导的多种任职专业能力，近五成的督学发表过学校管理方面的文章，两成以上的督学发表过教育督导评估方面的文章。不难看出，这支督学队伍在年龄、学历、工作经历和专业能力等方面基本达到了任职资格标准，但综合素质还有待进一步提升。
教育督导事业要发展，首先督学队伍要成长。实施督学资格认证制度不仅有利于提高督学准入的门槛，能够从根本上解决“不讲条件，把督学当作解决个人待遇”、督学队伍良莠不齐的问题，为教育督导队伍建设提供良好保障，同时，还可以排除那些不胜任督学岗位的人员，优化督学队伍，提高督学队伍的整体素质。它主要体现为“三个有利于”：有利于推动督学人员的专业发展，吸引优秀人才从事督导工作，使有志于从事教育督导的人员和学者通过督学资格认证的途径来获得督学资格；有利于督学队伍管理科学化、规范化和专业化，把住督学队伍的“入口关”，形成高质量的督学储备队伍，为各级政府实施督学聘任制创造条件；有利于组成专、兼结合的督学队伍，可以促进教育督导系统人员的统筹使用，充分调动督学从事教育督导活动，推动教育事业的发展和改革。
第二，从法律规范角度来看，督学任职资格基本明确，但核心条件仍需统一。自督导制度恢复以来，政府和教育督导部门一直十分强调督学的任职条件。1987年3月2日，国家教委在转发《国家教委督导工作座谈会纪要》的通知中明确指出，“为保证督学机构发挥作用，要按照规定的条件严格择优遴选督学人员，务必保证质量”，要求“在工作中还必须坚持督学人员是经过专业培训后再进行督导工作的原则”。该通知同时还规定督学应具备4个方面的条件，包括政治素质、学历水平、工作作风、健康状况。1991年4月26日，国家教委颁布了《教育督导暂行规定》，对督学的任职条件提出了5项内容，包括政治素质、业务能力、学历水平、工作作风、健康状况，在原来的基础上，增加了专业能力和熟悉教育政策等方面的要求。1996年5月29日，国家教委印发了《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》和《督学行为准则》，再次重申督学的选聘必须遵照5个基本条件。这5个条件同1991年提出的5项内容大致相同，只是在从教时间上，由“有十年以上从事教育工作的经历”改为“有七年以上从事教育工作的经历”。2000年7月19日，教育部根据各地的实践探索，为进一步规范和加强督学聘任管理工作，对1991年制定的《国家教育委员会督学聘任暂行办法》进行了修订，印发了《国家督学聘任管理办法(暂行)》，将国家督学的任职条件由5项扩为7项，包括政治素质、政策和业务水平、组织协调和表达能力、学历和从教时间、职务和职称、工作作风、身体状况等，新增了“组织协调和表达能力”、“职务和职称”两项内容，更加注重实际工作能力和工作经验。2008年2月21日，国务院法制办面向社会发布的《教育督导条例》(征求意见稿)，则从思想政治素质、职业操守、法制素养、政策业务能力等方面提出了专职督学的任职要求，且首次明确必须“经教育督导机构专业考核合格”。
在国家强调督学任职要求的同时，各地也在积极探索推进督学的专业发展。从1995年12月26日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第5次会议通过《深圳经济特区教育督导条例》开始，时至今日，32个省、市、自治区及5个计划单列市均颁布了教育督导条例或规定、办法。《湖南省教育督导规定》于1999年7月14日由湖南省人民政府第47次常务会议通过。2004年10月10日，湖南省人民政府教育督导室印发了《湖南省督学聘任暂行办法》，提出了省督学任职的4个条件。2006年9月30日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《湖南省教育督导条例》，则首次以法规形式明确了督学任职必须符合的5个条件。这些法规和文件对督学的任职条件要求都大同小异，或四项，或五项，总体内容按教育部印发的教督[2006]4号文件精神进一步予以阐述。2010年11月10日，教育部教育督导办公室在上海召开了京津沪渝四市督学资格认定制度研究和试点工作经验交流会，要求各地将督学资格认定的标准、组织机构、程序、督学类别和专业分类的原则等作为研究重点。由此可见，教育督导部门一直在对督学任职条件进行探索，前面多年的努力为今天正式拉开督学资格认证工作的帷幕打下了坚实的基础，但如何形成全国统一的督学任职资格标准和认定程序还要进一步进行规范和完善。
第三，从国际研究现状来看，督学任职条件基本类似，但选拔程序极为严格。目前，许多国家尤其是欧美经济发达国家对督导人员的学历、资历、能力和年龄都作出了具体的规定。(详见前表)
以英国为例。英国的督学由“皇家督学”、“注册督学”和“督学”三级构成，督学任职条件苛刻。“皇家督学”必须具备丰富的教育教学经验，堪称教育教学的专家。“注册督学”应具备“督学”资格，有5次以上参加督导评估活动的经验，有较强的教育能力、管理能力、分析能力和写作能力。“督学”必须有4年以上的教学经验和学校管理经验。[2]“皇家督学”已有150年的历史，是全职的和终身的，目前在岗的有300余人，“注册督学”约2000余人，一般“督学”约8000余人，约400个英国人中就有1名督学。英国政府于1993年9月开始在全国范围内招聘“注册督学”，一旦获得了“注册督学”的称号，便有接受督导任务的起码资格。英国督学选聘程序严格，先在媒体上广而告之，然后在应征者中选择适合的人面试，同时审查应征者的历史背景、家庭状况。录选工作由教育标准局组织进行。“皇家督学”入选率极低，往往只有2％的入选率。应聘“注册督学”需要经过两名“注册督学”联名推荐，然后参加考试，考试由两名“皇家督学”主考。“督学”申请人经过“注册督学”培训，考试合格，由教育标准局颁发证书，获得“督学”资格。上岗前，一般“督学”需接受120个小时的专业培训。“注册督学”则每年要接受5天的专门培训。[3]
了解不同国家督学任职资格制度，对我们开展督学资格认定研究无疑具有十分重要的借鉴意义，也是教育督导工作面向世界的重要一步。什么样的人才能做督学？在全社会全面贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、推进教育发展转型的过程中，这个命题越来越成为一个迫切的问题，需要从理论与实践层面给予回答。
二、实施督学资格认证的要素
探索实施督学资格认证制度，要关注的问题很多，比如，督学资格认定条件与标准问题、督学资格证书的时效性问题、督学资格证书分类问题、督学资格认证程序和方式问题，等等。在这些问题中，核心问题是对督学资格的“条件”与“身份”的确认。因为督学资格不仅包括从事教育督导应具备的知识、能力和素质，即督学任职条件，还包括取得督学资格的“身份”。“条件”与“身份”构成了督学资格的两个基本要素。
1.“条件”是获得督学资格的前提。前面已就督学任职条件作了初步介绍，但是在督学任职资格制度建设方面，无论是国家层面还是各省市相关法规，一般对督学任职条件只在职业道德素质、学历职称水平、工作年限资历等方面作出了基本规定，对督学的职业性质和选拔程序尚缺乏明确规定。以湖南省为例，学历方面，一般都要求督学具有本科以上学历或同等学力；资历方面，一般应有7年以上从事教育教学和校级管理工作的经验；能力方面，要求具有通用能力及教育督导专业特殊能力，如组织协调能力和文字表达能力等；年龄方面，要求省督学的年龄一般不超过65周岁。总的来说，对于督学任职的综合素质基本体现在专业知识、专业能力、专业精神三个方面。专业知识上要求“知政通学”，专业精神上要求“爱岗敬业”，专业能力上要求“督政督学”，要求督学具有较好的判断能力、表达能力、写作能力和人际沟通及交往能力，能较好地胜任教育督导工作。
没有“条件”，就难以“确认”。由于教育督导活动涉及的范围越来越广，制定督学任职资格标准，就应当根据督导工作的具体范围和类别，对督导队伍进行科学合理的分类。借鉴北京、上海、天津、重庆等地的经验，我们可将督学分为管理和教育教学两大类。管理类督学按督导工作内容可分为学校管理类、规划与建设类、经费检查类、师资建设类，等等。教育教学类督学则可按照学科进行分类。在分类的基础上，我们还可以从思想政治素质、学历资历、职业操守、政策理论水平、年龄及身体状况对各类督学制定任职条件。这个标准应该是多层次的，也就是说，针对申报者的具体情况应有不同的要求，他可以是擅长理论的，也可以是擅长教学实践的，在能力考察中应重视对申请者督政、督学、督教实际能力的考核，重视对申请者思想品德的考察，以及对身体条件尤其是心理健康的检查。
2.“身份”是获得督学资格的动力。督学资格认证制度应当成为对教育督导从业者任职条件的强制性规定，同时也应当成为督学资格获得者的“身份”的法律认可。只有达到了督学的任职条件，才能获得督学资格；获得了资格，才具有相应的身份。《教育督导条例》(征求意见稿)第三章第十七条规定，“专职督学是履行教育督导职责的国家公务员”。由此可见，专职督学应属于公务员，但并非普通公务员，而应定位于专业技术类公务员。“身份”是申请者获得督学资格的动力，督学资格认定条件要求越高，取得督学资格后获得的社会地位，特别是专业地位也应越高。这就对督学资格证书的表现形式提出了两种不同的内涵：是执照？还是证书？“执照”是一种法律文件，具有强制性。“证书”是一种非法律文件，不具备强制性。也就是说，“执照”是一种入门性资格，是每一名从事教育督导的人员都必须取得的执业资格；“证书”则是一种发展性资格，不要求每一位从事教育督导的人员必须获得。
从我国教育督导的发展趋势来看，督学资格认证制度在设计上应突出发展性资格，这主要基于目的、内容和过程三个方面的考虑：从目的上来看，实施资格认证制度的目的是促进督学的专业发展，而不仅仅是对每一位从事教育督导的人员进行甄别、选拔、排名；从内容上来看，衡量督学资格的标准应该是“发展性的”，不用同一把尺子衡量每一个申请者，而是从每一位申请者的实际出发，根据岗位及其能力来确认；从过程上来看，评估督学的专业发展应该在其教育督导活动中进行，而不是重点关注外在于督导活动的工作，如，发表了多少篇论文，获得了多少荣誉，等等。
三、怎样实施督学资格认证
湖南省人民政府教育督导室提出，针对湖南实际，实施督学资格认证制度主要分两步走：第一步，对已经是省督学和教育督导评估专家的人员进行督学资格过渡；第二步，对新任督学进行督学资格认证考试。认证工作依托省教科院教育督导评价所具体实施，对具备资格审核认定的人员，省人民政府教育督导室颁发《湖南省督学资格证书》，今后每3年进行一次督学资格证注册、复检工作。但是，从目前的政策来看，对督学认证的具体操作在程序上尚缺乏明确规定。
1.督学资格的认证程序
建立督学认证制度，可以按照以下步骤进行：第一步，通过网络平台或其他方式向社会公开发布督学认证工作信息；第二步，在规定时间段内接受符合认证条件人员的申请报名；第三步，笔试面试，重点对申报者进行教育督导基本理论和技能方面的测试考核；第四步，考察，主要是对拟授予督学资格的人员进行思想政治素质等方面的考察；第五步，对初步决定授予督学资格的人员名单进行公示，公示期7天；第六步，体格检查，所有申请认定督学资格的人员，都要到指定的县级以上医院进行体检；第七步，颁发资格证书；第八步，对获得督学资格的人员，由政府根据工作需要择优聘任，并对新任督学进行岗前培训，实行督学持证上岗；第九步，注册复检，一般3年一次，同当地政府督学换届的选聘一并进行，对于复检不合格的，要予以撤销其督学资格。
2.督学资格的认证机构
随着教育事业的不断发展，各地的教育督导队伍也越来越庞大，实施督学资格认证制度，确保督导队伍人员素质，自然是目前顺理成章且迫切需要解决的事。因此，省、市、县应设立一个专门的督学资格认证机构，这个部门可以由政府教育督导部门组织专家构成，也可以委托教育科研部门组织专家构成，以保障督学资格证书的有效性和公正性。湖南省人民政府教育督导室虽已委托省教科院教育督导评价所具体实施督学资格认证工作，但对市、县一级尚未作出具体规定。省、市、县应参照教师资格认证的办法，尽早配套制定《督学资格认证实施办法》，明确规定各级认证机构。
3.督学资格的认证质量
近年来，国家教育督导办指导京、津、沪渝4个直辖市不断探索督学资格制度的建立和实施。2010年，上海在浦东新区、黄浦区、长宁区、闵行区试行督学资格制度。今年，湖南省又在中部六省中率先提出要建立全省督学资格认证制度。这些信息表明，督学资格认证制度将在我国逐步建立并实施。然而，我国地域辽阔，各地社会经济、教育发展水平极不平衡，各地督学队伍水平及督学的供求状况还存在较大差异，因此，各地对督学资格也有不同的要求，这种现状导致了我国督导队伍的三个不合理。一是年龄结构不合理。许多地方把督导机构当作二线机构和安排老干部的单位，队伍老化现象严重。据统计，在部分地区，60岁以上的专兼职省督学约占该地区督学总人数的25％。二是职业结构不合理。一方面，各级督学大多来自于教育系统，基本上能顺利“督学”，但对政府及其职能部门的情况很不熟悉，“督政”能力不够；另一方面，来自教育系统以外的督学，“督政”能力强，但又不很了解教育政策，无法熟知教育规律，难以担当督政、督学两副重担。三是专业结构不合理。在当今社会，教育督导的对象不断扩大，而大多督学来自于中小学，难以有针对性地开展各领域的督导评估，难以涵盖各类教育，要深入到专业学科领域则更为困难。这三个“不合理”能否有效解决，是对实施督学资格认证质量好坏的检验。在全国统一的督学资格认证标准尚未制定前，我们应当统一基本的认定条件，具体的认定办法和可量化的认定标准则由各省市区自行组织安排。这种安排有利于促进督学资格认证标准的全国统一性与地方差异性冲突的缓解。在此基础上，我们应逐步探索将督学纳入国家公务员或专业技术岗位职务分类系列中，参照医生、律师、注册会计师等国家考试办法，实行统一的国家督学资格考试，真正构建起包括督学任职资格标准与认证、相关管理制度与流程体系在内的完善的督学任职资格制度。