欧盟实施地区政策的经验与启示，本文主要内容关键词为：欧盟论文,启示论文,经验论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、欧盟地区政策的形成与实施
（一）欧盟地区政策的形成和演进过程
欧盟的地区政策经历了早期阶段（1957—1974年）、形成阶段（1975—1988年）、演进阶段（1989—2006年）。2007年将进入新阶段（2007—2013年）。
欧洲共同体成立之初，没有明确提出地区政策。1975年，建立了欧洲地区发展基金，作为缩小地区差距的重要手段，标志着欧共体地区政策的正式确立。其后，地区政策作了三次调整。一是于1988年将地区发展基金、社会基金、农业指导与保障基金合并为结构基金加以协调管理，基本形成了欧盟的地区政策体系。二是于1994年设立凝聚基金，专门用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4个相对落后成员国的发展。三是于1999年增设中东欧申请国的入盟准备基金，并承诺10个中东欧国家正式入盟后，即可纳入凝聚基金的援助。同时，将地区政策中的目标简化。
根据里斯本战略制定的《2007—2013年七年规划》，确定今后地区政策的重点为以下三个领域：一是继续通过结构基金、凝聚基金，援助落后地区，特别是新成员国，占基金总数82％，受益人口占35％。二是提高地区竞争力和创造就业岗位，包括支持德、法、英等国相对富裕地区提高竞争力，占基金总数的16％。三是加大对跨国界、跨地区的地区合作（如在成员国边境周围地区进行跨境区域合作，在莱茵河、多瑙河等国际河流实行流域合作等）的支持力度，占基金总数2％。 这是对地区政策新的重大调整。
（二）欧盟地区政策的地位、重点与主要手段
1、地区政策始终服务于欧盟的总体经济目标，围绕欧洲一体化展开
推动欧洲一体化，是欧共体及其之后欧盟致力的目标。实施地区政策，努力缩小地区差距，是推进一体化进程中所着力解决的重大问题。地区政策的多次调整也是与一体化进程紧密相连的。由于市场机制的自由运行，并没有达到地区间的协调发展，反而加大了国家之间、地区之间的差距，影响内部团结。因此使欧盟领导认识到有必要进行干预，以缩小差异，增强凝聚力。欧盟委员会地区政策总司对地区政策的阐释是：“欧盟地区政策是促进团结一致的政策”，“它寻求增强经济、社会、地区的凝聚”。所以，欧盟官员常把地区政策称为凝聚力政策。
2、地区政策着力于促进相对落后国家和地区的发展
欧盟地区政策目标明确，主要是促进相对落后国家和地区的发展。通过地区政策将1／3以上的预算援助大约占欧盟人口1／4的相对落后国家和地区。援助是根据一定的标准确定的，并作必要调整。开始时，把人均GDP低于欧盟平均水平75％的地区，确定为需要结构基金援助的落后地区；规定人均GDP低于欧盟平均水平90 ％的成员国，才能得到凝聚基金的支持。在达到目标并延续一段时间（规定2 年）后，即取消基金援助。中东欧10国入盟后，把援助国家和地区的标准调整为：人均GDP低于欧盟25国平均水平75％的地区；人均GDP高于欧盟25国平均水平75％，但低于欧盟15国平均水平75 ％的地区（受到统计影响的地区）；低于欧盟25国平均人均GDP90％的国家。
除相对落后国家和地区外，欧盟地区政策关注的对象还包括工业衰退地区、失业严重的地区、农业和渔业结构调整地区、人口稀少地区等地区。
3、基金是实施地区政策的重要工具
欧盟地区政策是基于地区发展不平衡根源在于结构失衡的认识，采取基金方式援助来促进结构调整，推动发展，达到缩小地区差距的目的。并强调基金的使用，不是长期援助而是创造自主的、可持续发展的条件，因此基金的使用主要是针对结构性问题和薄弱环节的。其重点是对基础设施、生态环境建设，教育、培训等提供资金援助。并把受援国政府和地区政府的有效管理作为接受的前提条件，以促使政府管理制度的改进和管理能力的提高。同时注意发挥基金注入的杠杆作用或诱导作用，以带动私人资本投入到相关领域。
除欧盟财政预算资助的基金外，为配合基金资助项目的实施，欧盟还利用贷款工具，即通过欧洲投资银行提供政策性贷款支持相对落后国家和地区的发展。欧洲投资银行为了其信贷的安全，从不对一个项目进行全额贷款，一般只提供项目投资额30％—40％。项目的其他资金来自结构基金和其他方面。
（三）地区政策的执行主体是成员国及地区政府
在地区政策执行过程中，成员国及地区政府与欧盟委员会之间关系是合作伙伴关系，而不是上下级关系。欧盟委员会只对成员国政府及地区政府的计划提供原则指导、咨询和建议，而成员国政府及地区政府在与欧盟委员会充分协商后可以独立制定具体的发展计划及资金使用方案。在地区政策统一的目标和相关指标的指导下，分期目标和定性定量指标、实现目标的对策措施等，都由成员国及地区政府自己去选择并组织实施。这样，既能确保欧盟总体目标的实现，又能发挥成员国政府及地区政府的积极性和创造性。
（四）强调地区政策在制定与实施过程中的公众参与，注重发挥欧盟地区委员会和经社委员会的作用
欧盟地区政策的决策机构为欧盟理事会和欧洲议会，执行机构则为欧盟委员会（具体为其地区政策总司）。
欧盟地区委员会是欧盟制定和实施地区政策的重要咨询机构。该委员会由来自25个成员国的所有地区的代表组成。主要职能是向欧盟委员会或欧盟理事会提供咨询建议，并在一些事关区域利益的问题上提出意见，使欧盟的决策机构能够了解和吸取地方代表在地区发展上的看法、要求和建议。
欧盟经社委员会作为有组织的公民社会的代表，在欧盟各项政策（包括地区政策）的制定和实施中发挥着重要作用。经社委员会目前有来自25个成员国的317 名委员，并分为三个组，即雇主、雇员和第三方组织。第三方组织包括环保组织、消费者协会、妇女团体、手工业者协会等各种非政府组织，代表社会各方面利益。经社委员会既可以根据欧盟理事会和欧洲议会的要求提出有关地区政策的意见，也可以自行提出意见。近年来欧盟轮值国主席等领导人还经常直接向经社委员会征询有关地区发展的意见。经社委员会提出的意见大多得到了积极回应。
在受援国和地区，政府申请基金援助项目前，要听取本国或地区经社理事会以及非政府组织等方面意见。
（五）地区政策的发展趋势
1、政策领域的不断延伸
欧洲地区政策，在前一阶段主要是援助相对落后国家和地区的基础设施和生态环境建设。确定里斯本战略后，开始了两个转变：从基础设施和生态环境建设为重点，转变为以创新能力建设、研究与开发平台建设以及人力资本开发投入为重点；从以促进经济发展为重点，转变以社会进步为重点，注重教育培训、保健卫生等事业的发展。
2、区域合作范围的扩大
欧盟目前的空间开发趋向显示出经济活动的进一步集中，特别是高素质和具有全球影响的经济活动都集中在欧盟的核心区域和少数的大城市，即由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡构成的五边形地域内。该核心区域占总面积20％，约40％民众居住在此，产值是欧盟全部GDP的50％。 为了缩小该核心区域与不断扩大的广阔的周边地区、边缘地区的差距，进入新世纪以来，开始致力于建立若干个遍布欧盟地区的有活力的经济中心，并通过组织和开发交通运输、电信、能源供应等贯穿欧洲的基础设施网络，促进中心地区与周边地区的联系，特别是将中心地区与孤立、封闭的地区，以及边缘地区连接起来。
3、政策实施方式和手段的改进
在政策制定过程中，依靠电子信息化手段，实现规划内容的数字化、图形化和易展示化，开发各种数据库、软件和地图，使政策制定的内容更容易为公众了解和参与。
4、掌握地缘发展趋势
为进一步促进欧盟区域经济发展，欧盟委员会委托欧盟土地资源规划观察组织，对欧洲土地资源发展空间及地缘发展趋势进行研究。该组织对欧洲29国未来30年发展趋势，分为人口、经济、交通运输、城市、旅游等35个项目按7个标准进行了研究，收集了大量数据，绘制了相关图表，为编制欧洲空间规划奠定了扎实的基础。
（六）成就与问题
1、成就
欧盟在缩小地区收入差距、促进相对落后国家和地区就业、经济增长方面取得了很大成绩。在受援国家和地区，1988—2001年，人均GDP从欧盟15 国平均水平的63％增长到了70％。1994年以来，希腊、葡萄牙和西班牙的人均GDP增长率要比欧盟平均水平高出至少一个百分点，而爱尔兰则高出4倍。爱尔兰人均GDP在1983年只有共同体平均水平的64％，到1995年则接近欧盟平均水平的90％，2003 年则达到133％。必须指出，除基金外，共同市场、引进外资、 公众参与以及教育培训等多种因素，都在促进受援国和地区的发展中起到了重要作用。1993—1999年期间，爱尔兰GDP年均增速高达7.5％，其中外资（主要是通过减税引进外资）的贡献最大，欧盟基金援助的贡献为一个百分点左右。因此对基金的作用既要充分肯定，但也不能估计过高。
2、问题
欧盟地区政策在取得很大成就的同时，也存在不少问题。一是国家趋同与地区趋同之间的矛盾。在受援国与其他国家之间发展差距渐渐缩小的同时，一些受援国内部地区间的差距却在增大。如1994年至1996年爱尔兰人均GDP 由欧盟平均水平的95％提高到97％。其中首都都柏林地区由122％上升到126％，最落后的中部地区仅由66％提高到67％，中西部地区甚至有所下降，由88％降低为87％。二是平衡与效率之间的矛盾。在国际市场竞争日益激烈的情况下，如果政策只着眼于平衡，就会导致经济较强地区竞争力的削弱，同时增加较弱地区的依赖性；只着眼于提高效率，又将扩大地区间差距。三是欧盟的扩大引发地区差距扩大以及新旧成员国的利益之争。欧盟扩大为25国以后，欧盟贫富地区的差距扩大约两倍，即最贫穷的地区与最富裕地区人均收入差距由原先的1∶5扩大到1∶10；需要援助的地区由48个增加到67个；一些原来得到结构基金或者凝聚基金援助的国家或地区可能不再得到援助。如何保证旧成员国的利益不受到损失，又使新成员国能够得到相应水平的援助，是当前面临的突出问题。
此外，不少基金援助项目的规模过小，难以对其实施综合战略，影响其对地区经济发展的带动作用；一些基金援助项目融资不足，吸收私人资本投入不多；基金援助项目的评估指标过细，项目实施的阶段规定过多，财务管理过于繁琐等。这都影响效率，需要今后改进。
二、实施地区政策的基金构成与运用
（一）基金的基本构成
1、结构基金
结构基金由四部分组成：欧洲社会基金（ESF）、欧洲地区发展基金（ERDF）、欧洲农业指导和保障基金（EAGGF）以及渔业指导性融资基金（FIFG）。 结构基金建立以来，占欧盟预算的比例不断提高。1988年已占当年欧共体预算的17.5％。1994—1999年占同期欧盟预算的1／3。2000—2006年占欧盟预算30％。在2007—2013年的预算中，达到3076亿欧元，占预算36％。
2、凝聚基金
该基金是1994年根据《马斯特里赫特条约》设立的。专门用来援助希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4国。1993—1999年，凝聚基金的预算达到150亿欧洲货币单位。凝聚基金在四个成员国中分配比例为：希腊占16％—20％，爱尔兰占7％—10％，葡萄牙占16％—20％，西班牙占52％—58％。从2004年1月1日开始，爱尔兰已不再作为该基金的受援助国。2004年5月1日起，新入盟的中东欧10国，全部纳入该基金援助范围。
3、团结基金（赈灾基金）
该基金创建于2003年，是2002年8月欧洲中部发生特大洪水之后， 在欧盟委员会的提议下建立的一个与结构基金不同的基金工具。欧盟成员不论新旧在遭遇特大自然灾害的时候都有权要求该基金提供援助。
4、入盟准备基金
该基金主要包括为准备加入欧盟的国家提供的一般性援助、结构性政策援助以及农业和农村发展特殊计划所需资金援助。
（二）基金援助的目标地区
建立结构基金后，欧盟根据人均GDP、产业结构、失业状况、地理条件等因素，将基金援助的目标地区划分为7大类。①目标1，促进落后地区的发展和结构调整，占结构基金总额的2／3，受益人口占欧盟总人口的1／4。②目标2，帮助工业衰退地区转型。③目标3，支持地区与长期失业斗争并提供就业便利。④目标4，使地区劳动力适应工业结构和新技术的变化。⑤目标5a，调整地区农业及渔业结构，促进共同农业政策的改革。⑥目标5b，开发脆弱的农村地区，推进经济活动的多样化。⑦目标6，加快人口密度极低的地区的发展， 这主要是指芬兰和瑞典的边缘地区。
进入21世纪后，欧盟按照里斯本战略的要求，将援助的目标地区做了较大的调整，由原来的6个简化合并为以下3个：
目标1，促进落后地区的发展和结构调整，它包括原来的目标1和目标6。目标2，资助面临结构困难的地区进行经济和社会转型，它包括原来的目标2和目标5b地区。目标3，支持教育、培训和就业政策及体制的现代化，它包括原来的目标3和目标4地区。原来的目标5a地区在2000—2006年已被纳入共同农业政策框架内。此外，从结构基金中留出5.35％作为储备，用于欧盟直接规划的跨国界、跨地区的发展项目。
（三）基金管理机制与相应的制度安排
1、基本原则
①集中原则，即将基金集中用于支持最需要资助的地区，确保资金的使用效率。②伙伴原则，即加强欧盟同受援国及其地方机构在地区行动中的协调与合作，使地区政策最大限度地适应不同地区的实际需要。③计划原则，即受援国家和地区对经济社会发展必须全盘考虑，制订地区发展战略和中期行动计划，以发挥基金的带动作用，同时也使得基金支持具有稳定性和可预见性。④附加原则，即基金并不是对受援国的一种补贴，更不是替代受援国在地区发展中的公共职能，受援国必须为欧盟资助的地区项目提供相应的配套资金。⑤辅助原则，即欧盟只在最需要其发挥作用的层面上开展地区行动，基金支持的项目由最切合实际的一级机构负责实施。一般将涉及跨国或越境的地区计划交由欧盟一级负责，而受援国负责其他项目的管理。⑥效率原则，即通过对基金援助项目进行评估、跟踪和控制，以保证基金的使用效率并达到预期目标。
2、申办程序
首先，欧盟各成员国和各地区在各自的区域发展规划基础上，提出申请欧盟基金援助的项目规划。其次，欧盟委员会按照基金援助标准，确定受援国家和地区，并根据这些国家和地区提出的援助项目确定补充性的援助经费。第三，按照欧盟总体目标要求和各成员国和各地区提出的具体发展指标和优先援助项目规划，对欧盟援助项目的实施过程进行日常管理和监督。最后，定期（一般为1 年）对援助项目规划进行全面评估，以便调整援助资金的投放力度和进度。
3、严格评估
基金项目的评估，包括前期、中期和后期。前期评估主要对项目的经济社会环境，尤其是环境状况、机会平等和拟采取措施的预计结果的结构性评估，以及对拟采取的相关执行和监督措施的分析。开始时前期评估由欧盟委员会负责，以后就交给各受援国政府负责。
中期评估由各受援国负责，主要是评估项目在当前经济社会状况下是否还有意义，对初期资助的效果进行评价并了解项目的进展情况。
后期评估由欧盟委员会和各受援国共同负责。主要是检查资金的使用情况以及资助的效果、效率和影响，并对政策和经济社会发展整体做出结论。后期评估是欧盟委员会定期发布地区政策报告的基础。
对评估的结果，有明确的激励和约束措施。自2000年起，所有受援国接受的援助都要抽取4％的保留金，用于成功项目的追加投资，以资鼓励。
4、管理机构和监督机构
受援国和地区政府负责组建发展项目的管理机构，其职责是：制定具体项目发展计划并保证其与欧盟委员会指导原则的一致性，收集项目有关的统计数据和技术资料并制定年度实施报告，进行项目的前期与中期评估。
受援国和地区政府建立项目监督机构，其主要职责是对项目管理机构草拟的项目计划进行审查，审批项目年度实施报告，监督前期与中期评估过程，以保证其公正性与有效性。
项目管理委员会与欧盟委员会通过年度会晤机制交换信息与意见。对现有项目计划的任何调整与改动都要及时知会欧盟委员会。同时欧盟委员会也派人以观察员身份参与项目监督委员会的工作，并派专家组对项目进行独立的监督，以防资金被挪用或浪费。一旦发现违规行为，立即停止拨款，并追究责任。受援国和地区政府要接受欧盟委员会的宏观监督与管理。这种做法保证了欧盟地区发展政策取得实效。
三、启示与建议
尽管我国与欧盟在政治制度、经济体制、发展水平、社会文化等方面存在很大差异，但欧盟在促使地区经济协调发展上的一些做法和积累的一些经验，对我国有着借鉴作用。
（一）把地区经济协调发展作为重大战略问题来抓
欧盟地区政策，自1995年明确制定和实施以来，始终围绕推进欧洲一体化的战略任务展开；服务于形成共同市场、建立经济货币联盟、贯彻实施里斯本战略等战略目标；经历了从相信市场自发调节到强调政府干预、从扶贫性援助到促进自主发展、从消除地区差异到纳入整体经济社会发展部署的转变；始终把地区政策作为涉及欧盟整体经济社会发展的综合性政策，连续30多年安排占预算1／3的专项资金，制定分阶段规划的具体实施；为增强欧盟内部凝聚力，促进经济社会整体均衡发展，提高整体竞争力发挥了重要的作用。
我国是一个大国，地区间发展不平衡问题突出。多年来，国家虽然在地区协调发展上做了许多工作，但东、中、西之间地区差距仍呈扩大的趋势。无论从区域经济协调发展还是从民族团结、边疆稳定的角度，都应该把统筹区域协调发展、缩小地区差距看作国家经济社会发展的一项战略任务、建设和谐社会的“凝聚工程”，长期抓下去，争取早日实现共同富裕的目标。
从欧盟的实践看，由于地区发展不平衡有历史原因和复杂的经济社会因素，缩小地区发展差距，不能急于求成。就爱尔兰来讲，1973年加入欧共体时人均GDP 仅为欧共体平均水平的57％，经过20多年的努力，1997年人均GDP 才达到欧共体的平均值，而至今与卢森堡、北欧等国仍有差距。我国区域发展不平衡有深刻的历史原因，又与城乡发展不平衡交织在一起，不仅差距比欧盟大得多，而且导致地区差距扩大的主要因素（如要素禀赋、产业基础、地理区位和人文环境等差异）将在较长时期继续存在。但也要看到，抑制差距进一步扩大趋势的有利因素也正在加强，特别是科学发展观的确立和落实；“十一五”规划中区域发展战略、区域总体布局的明确；社会主义制度可以集中力量办大事，重点解决突出地区矛盾的优越性等等。因此随着国家整体实力的提高和中央对相对落后地区支持力度的加大，不同地区发展水平和居民福利水平差距将会逐步缩小。既要看到差距存在的严重性，又要看到缩小差距的有利条件。但必须有一个长期的思想准备。
借鉴欧盟经验，建议尽快编制国家中长期地区发展规划，进一步强化地区政策的作用，并在“十一五”时期迈出重要一步。为此需要开展调查研究，摸清情况，全面掌握各地区经济、社会、资源、环境现状和发展趋势，为编制国家中长期地区发展规划奠定基础。
（二）制定明确的地区政策目标
欧盟自建立地区政策以来，对帮助那些地区发展要解决什么问题有明确的目标。尽管目标有所调整简化，但始终把促进相对落后地区发展作为主要目标。援助资金占基金总数的比重一直在50％以上，在2007—2013年的七年规划中，进一步增加到78％。进入新世纪后，为贯彻里斯本战略，又要求适当支持相对发达地区提高竞争力。欧盟一直强调基金援助是针对地区的结构性问题与薄弱环节，促使该地区逐渐提高中长期的竞争力，形成自主持续发展的良性机制，并以受援国和地区政府能否提高效率作为前提。
我国改革开放以来，特别是上世纪90年代中后期以来，中央一直强调地区经济要协调发展。进入新世纪后，又进一步把统筹区域发展作为科学发展观的重要内容，把促进城乡区域协调发展作为必须坚持的重要原则。如何按照“统筹”、“协调”区域发展的要求，制定明确的地区政策目标是当前迫切需要解决的现实问题。
借鉴欧盟的经验，建议地区政策目标明确为扶持相对落后地区、生态环境脆弱的地区、处于衰退的资源型城市和老工业基地、民族地区、革命老区和边境地区等，而以相对落后地区为重点。对相对落后地区要确定划分标准，可明确以县为单位的人均GDP和居民消费水平，低于一定金额的地区为相对落后地区。强调国家扶持不是单纯扶贫而是促进地区结构调整，以形成和完善地区经济内生增长机制，创造可持续发展为目的；并把促进发展、深化改革结合起来，以该地区政府能否有效管理、提高效率为接受国家扶持的前提条件。
当前正在落实“十一五”规划关于主体功能区的措施，建议不仅从资源、环境的角度提出的标准要有利于资源的合理开发和环境保护，而且要考虑影响相对落后地区的历史、体制、人员素质等问题，使主体功能区的划分能体现出对相对落后地区发展扶持政策的要求。
（三）整合资金，集中使用
基金工具和贷款工具是欧盟实施地区政策的主要工具，运用得较好，成效明显。我国除扶贫基金比较完善外，其他地区政策工具十分缺乏。而且支持资金规模偏低，财政金融资源又为许多部门所掌握，缺乏统一与协调。建议今后，一是加大预算中对相对落后地区及其他地区的支持力度，扩大扶持资金规模。二是整合资金。将现有各种带有扶持落后地区性质的资金、银行信贷等资金整合，集中使用、支持落后地区的发展。三是资金的使用与项目结合。重点项目的选择要针对结构性问题和薄弱环节，如基础设施和生态环境建设、教育培训以及其他公共服务等，为当地结构调整、促进发展创造条件。四是要从“扶贫性”援助转为促进自主发展。要帮助受援地区分析经济社会发展落后的原因，制定发展规划，深化改革，使国家财政援助起到“四两拨千斤”的作用，增强内生增长机制。五是要辅以相应配套的政策性贷款资金。如在开发银行中专列支持相对落后地区发展的贷款账户。六要建立科学规范的基金管理和监督机制。建立健全严格的检查监督和责任追究机制，特别要做好资金使用的前期、中期、后期的评估工作，对扶持的建设项目完成后要有总体的评估报告。坚决杜绝资金的挤占、挪用、截留和浪费。在评估和监督检查中，要发挥专家的作用，提高透明度。
（四）要建立或者确立能全面协调地区发展的权威机构
欧盟经验表明，地区政策与区域规划是政府的工具，无论是其形成，还是贯彻与评估，都需要一定的机构来负责。我国有许多部门（中央政府部门）涉及对地区的管理，但缺乏对制定和实施地区政策与地区规划负全面责任的部门。随着区域结构调整和区域协调发展的加快推进，需要各部门分散的政策手段整合协同，健全区域发展管理体系和政策体系，发挥财政、金融、投资、产业、扶贫等政策的复合效应。因此，应尽快建立或明确一个统筹协调区域发展与地区政策的权威机构。
（五）积极吸收各方面力量参与地区发展
按照欧盟经验，地区发展必须得到各方面力量的广泛参与才能取得成效。建议为社会力量提供多层次、多元化的参与平台，并逐步建立起全过程的参与制度，让社会力量以协商、咨询的方式，积极参与地区政策的制定和实施。
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