公共价值的研究路径与前沿问题，本文主要内容关键词为：路径论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672－6162(2013)02－0126－11
1 研究背景和现状
公共价值自1995年被Moore作为学术术语在其专著《创造公共价值：政府中的战略管理》中正式提出以后，就得到了研究者和实践者的广泛关注[1]。对公共价值的关注本质上是对政府合法性和结果的关切，在一定程度上反映出公共服务所应承载的社会价值通过传统公共行政所强调的官僚制和新公共管理所推崇的类私人部门管理模式不能被准确地表达[2]。一方面，反思新公共管理范式的管理主义和工具主义特征并予以理论和实践回应，是后新公共管理时代公共行政研究的一个重要问题，而公共价值往往被视为对公民本位的回归，在一定程度上能够修复新公共管理因为对效率和“顾客导向”的过分强调而造成的政府信任和合法性危机；另一方面，公共行为的多元价值属性一直困扰着以政府为主体的公共组织，如何确定组织决策和行为的价值取向并调和相互冲突的公共价值成为许多公共组织的首要目标，公共行政过程被视为平衡多元价值目标的利益均衡过程。近些年，公共价值研究呈现快速发展的趋势(见表1)。
从表1可以看出，公共价值是一个崭新的研究领域，研究成果的总量相对较少。1995年—2000年，公共价值的研究开始出现，Moore的著作奠定了公共价值研究的基础；2001年—2006年，公共价值的研究成果大多以报告的形式呈现，这表明公共价值研究的共识还没有形成，尚处于讨论和尝试阶段；2007年—2011年，国际学术期刊刊发公共价值领域文章的总量显著增加，关于公共价值的专著也陆续出版，公共价值研究逐步得到了拓展和深化。2012年第1期《公共行政评论》(Public Administration Review)杂志刊发了关于公共价值研究的专刊征稿启事，征稿主题主要分为两个领域，一是强调公共价值如何被创造(或者没有被创造)的研究，二是关于识别、测量和评估公共价值的路径及公共价值的创造方式的研究①，这是国际公共行政研究杂志首次以公共价值为主题刊发专刊征稿启事，标志着公共价值研究进入了，或正在试图进入公共行政研究的主流领域。尽管如此，公共价值研究的实质进展却非常缓慢，关于公共价值的统一概念体系和话语平台尚未形成，公共价值的研究尚处于正在起步的初级阶段。我国对于公共价值的系统研究几乎没有，现有的研究成果主要以对西方研究的引进和介绍为主。
虽然公共价值作为学术术语出现仅仅几十年的时间，但对于公共行政价值的讨论自从公共行政学诞生以来就没有停止过，公共行政学得以存在的正当性或合法性前提，正是因为其区别于私人部门而具有特殊的价值追求和运行模式。对公共价值研究进行回顾和分析，意在系统梳理公共价值的基本概念和主要研究成果，形成对其研究脉络和研究共识的有效总结，提出前瞻性的研究问题，以深化公共价值研究和公共价值对于公共行政研究重要性的认识。本文在分析公共价值定义的基础上，将公共价值研究分为结果主导的公共价值(PV)研究和规范主导的公共价值(PVs)研究。以这一分类为依据，从公共价值研究的不同路径着手，分别对其中的主要研究内容进行梳理和总结。结合当前研究进展，提出未来公共价值研究的关键领域，并对公共价值研究在中国情境下的应用问题进行讨论。
2 公共价值的概念分析：PV还是PVs？
公共价值研究难以有效推进的其中一个重要原因是：公共价值缺乏一个清晰的定义。本部分将对现有文献中的公共价值概念进行描述，通过词义分析，将公共价值分为结果主导的公共价值(Public Value)和共识主导的公共价值(Public Values)，并将这一分类作为全文研究的主线。
具体而言，现有文献中公共价值的定义主要包括：
(1)公共价值是公民对政府期望的集合。主要是Moore的研究[1]，认为价值的概念不仅包括创造的收益，也包括了公共部门在追求价值的过程中使用的资源，包括财政资源、立法权威和公共权力，如果公共部门以很小的公共支出或者公民权利的牺牲而到达了价值创造目标，那么就是有效率的。公共价值作为一种框架，将“政府认为重要和需要资源的公共服务供给”与“公众认为重要的需求”连接起来。公共价值的达成取决于公民的意愿和判断，是公众所获得的一种效用。
(2)公共价值是政府通过服务、法律规制和其它行为创造的价值。主要是Kelly等人的研究[4]，认为公共价值应该作为资源配置决策、绩效测量和服务系统选择的标准。他们提出了公共价值的三个关键组成部分，一是服务，通过对公民的直接服务和对公平、平等及相关价值的表达来提供传递公共价值的工具；二是结果，通过结果的性质将公共价值和私人价值进行区分；三是政府的信任和合法性，而这一点是最重要的，即便达到了结果和服务目标，如果缺失了信任，那么也将损害公共价值。他们认为这三个部分提供了思考政府行为的基础和指导决策者思考价值创造的方式。
(3)公共价值是公民集体偏好(Collective Preference)的政治协调表达。主要是Stoker以及O'Flynn的研究[5－6]，认为公共价值是公共服务生产者和使用者偏好的集合，主要通过政府官员和核心利益相关者的协商过程来共同创造，是一个更加复杂和广泛的治理过程，一定程度上是一个社会交换过程。在他们的公共价值定义中，集体偏好是一个很重要的概念，它将公共价值与新公共管理中个人偏好通过聚集来反映公众需求相区分。公共价值路径提供了对政府行为、政策制定和服务供给的一种新的思考方式，也对新公共管理范式提出了挑战。
(4)公共价值是由公民决定的价值。主要是Horner和Hazel的研究[7]，他们通过将公共价值与私人价值进行对比来定义公共价值，认为价值可以由经济繁荣、社会和文化发展等实现。但与私人价值不同，公共价值最终要由公民决定，公共价值是解释合法性、资源配置和评估的最重要框架。
(5)公共价值是关于权利、义务和规范形成的共识。主要是Bozeman的研究[8－9]，认为公共价值提供了关于下述三个方面的规范性共识：一是公民、法人组织和其它组织团体应该(或者不应该)享有的权利和利益；二是公民、法人组织和其它组织团体对社会、国家的义务以及公民、法人组织和其它组织团体之间的相互义务；三是对宪法和社会运行有影响的政策和规则应该遵守的原则，不论这些政策和规则是政府组织还是非政府组织建立的。
对于任何一个研究领域而言，概念的清晰都是理论延展的前提条件，公共价值研究也不例外。从以上公共价值的定义来看，至少存在两种不同理解：定义1～4将价值视为结果，价值是作为公共行政的目的而出现的，公共价值的概念主要强调价值是由“公共”来决定的。“公共”不仅仅指公民，也包括以政府为主体的公共组织，他们共同组成了“公共域”，来共同创造公共价值。正如Moore所言，当政策和管理战略在政治上具有合法性、可行性和持续性，在操作上具有可行性和实际性，并且对公民有价值时，公共价值就会被创造。在定义1～4中，公共价值来源于社会价值，由公民和政府共同决定，反映公民的共同偏好，其形成过程是一个多方参与的政治过程。公民意愿的实现和公民权利的表达是公共价值概念的核心，一方面，政府将实现公共价值作为其主要使命和目标，围绕公共价值的实现来配置公共资源和公共权力，制定公共政策和提供公共服务，以取得公民信任和合法性。另一方面，公共价值的确定过程是一个双向的沟通过程，以政府为主体的公共组织可以在公共价值的确定过程中发挥其主观能动性，对公民的价值偏好进行积极引导。同时，公民在公共价值确定过程中扮演着重要角色，是公共价值的最终决定者。公共价值是一个结果概念，是对公民有价值的结果，公共价值概念的核心内涵是政府的产出要满足公民的需要。也就是说，公共价值是从政府的使命和目的的角度进行定义的，其概念内涵已经超越了传统公共行政和新公共管理范式下的价值概念。从词义来讲，定义1～4中的公共价值意指Public Value(简称PV，单数)，主要源自Moore的公共价值研究，与公共产品、公共利益等概念相比②，其独特性在于对公民认可和合作生产的强调，本文将其定义为结果导向的公共价值。举例来讲，公民人身和财产安全、食品和药品安全、经济增长、环境美化、公民幸福指数提升等都属结果导向的公共价值。
定义5将价值视为一种共识或者规范，价值以认知为基础，是对公共行政合法性的强化或者对公共行政过程的约束，公共价值的概念主要强调“公共”为了最大化公共利益而秉持的理想或者规范。在定义5中，公共价值对公民、政府和社会的行为具有指导和合法化意义，其作用域主要在公共行政过程之中。作为共识或者规范的公共价值往往是多元的，而且同时存在于公共行政过程，公共行政过程本质上成为相互冲突的价值选择和平衡过程。从词义来讲，定义5中的公共价值意指Public Values(简称PVs，复数)，本文将其定义为共识导向的公共价值。举例来讲，对效率的追求、创新和改革精神、依法行政、对公民的责任、合作等都属共识导向的公共价值。共识主导的公共价值和结果主导的公共价值在一定程度上也存在重合，比如，民主既可以视为公共行政过程中的规范，作为一种共识的概念，也可以视为公共行政的目的，作为一种结果的概念。
结果主导的公共价值(PV)和共识主导的公共价值(PVs)是公共价值研究的两个不同学派，其关注的重点自然也有所区别。依照Davis和West的观点，公共价值研究根据路径不同可以分为生成路径和制度路径，生成路径认为公共价值主要来源于公共过程，而制度路径则试图通过对核心和衍生价值的分类来勾勒价值地图[10]，这个观点从根本上与本文上述的分析结论是基本一致的，即生成路径主要研究结果主导的公共价值，而制度路径主要研究共识主导的公共价值。遵循结果主导的公共价值和共识主导的公共价值划分，本文将分别对两个学派主要的研究成果进行回顾和梳理。
3 结果主导的公共价值(PV)研究
结果主导的公共价值研究主要源自Moore提出的公共价值框架以及后来学者们对这一框架的拓展和深化，现有文献中讨论的公共价值概念大多数指的是结果主导的公共价值。
3.1 战略三角模型——公共价值研究的起源
公共价值的概念最早出现在Moore提出的公共部门战略三角模型中(见图1)。作为哈佛大学肯尼迪政府学院公务员培训项目的核心成果，战略三角模型的主要目标是为公共部门管理者构建一个战略管理框架。
图1 战略三角模型
战略三角模型主要包括价值、合法性和支持以及运作能力三个维度。其中，价值指向引导组织的价值目标，强调价值目标对公共领域的重要性以及对公民期望的表达；合法性和支持指向公共价值实现的合法性来源，称之为“授权环境(Authorizing Environment)”，强调政治支持和其它利益相关者的认同；运作能力指向达成价值目标的能力，强调资源可得性和管理运作能力对于价值目标实现的重要性。公共价值最初被视为是战略三角模型的一个维度。
战略三角模型的重要性无疑是显著的，首先，它强调战略三角模型三个维度的共同重要性。Moore认为，公共管理者在制定和实施战略过程中最具有挑战性的工作是：不断寻求价值、合法性和支持以及运作能力三个维度之间最大程度的匹配。他将创造公共价值视为公共管理者的核心任务；其次，它重新定义了公共管理者的角色，公共管理者必须同时在战略三角模型的三个维度工作，这与传统公共行政和新公共管理对公共管理者角色的定位是完全不同的。传统公共行政秉持“政治—行政”二分的原则，政治家在公共领域价值目标的确定中具有绝对权威，价值的确定过程在传统公共行政中是一个完全的政治过程，公共管理者的任务主要是通过层级执行政治命令。在战略三角模型中，公共管理者被赋予了更多责任来寻求公共价值，他们可以与政治家、公民和其它利益相关者通过协商共同确定公共价值，并完成价值创造过程。关于这一点的讨论也成为自公共价值路径提出之后争论最多的话题之一。批评者认为，公共价值路径过分地提倡公共管理者的政治角色，政治家的合法性权威却因此受到了破坏[11]，而公共价值路径的支持者则认为，战略三角模型非常清晰地说明，公共管理者的权威受到政治过程的限制，战略三角模型中授权环境的重要性正是对公共管理者确定“什么是公共价值”的合法性限制。公共价值路径实际上并没有给予公共管理者在确定公共价值中的优先权，而是强调将公共管理者关于公共价值的主张体现在政策过程中，他们更多的将对公共价值路径的批评解读为批评者对战略三角模型的忽视或者误读[12]。新公共管理倡导竞争、外包、私有化和工具主义，为了提高公共部门的运行效率，公共部门大量引入私人部门的管理手段和方法，对效率和效益的追求成为公共部门和公共管理者的首要价值取向，公共行政所应当承载的价值理性完全被工具理性所淹没和边缘化了。在新公共管理中，公共管理者更多地被视为技术专家，体现在战略三角模型中，公共管理者的主要工作落在运作能力和价值互动的区域，并且主要关注运作能力对效率和效益价值的提升。与此不同，在公共价值路径中，公共管理者不仅仅是技术专家，更是一个战略家，他们需要在关注创造的价值的同时，将政治环境和运作环境进行结合来解决合法性和效率问题。
公共价值路径被提出以后，至少从三个方面得到了拓展和应用。(1)作为一个理论模型来解释和分析公共部门实践。例如，Bryson将其作为一种框架应用到利益相关者分析中[13]，Try等学者运用它来解释以结果为基础的管理在加拿大公共部门实施进展缓慢的原因，并分析了战略三角模型的解释力[14]；O'Toole等以美国德克萨斯州教育部门为研究对象，运用它来分析管理对于公共项目目标达成的影响[15]；(2)作为一个实践蓝图来阐述组织使命，最典型的是英国BBC广播公司于2004年公布的“建构公共价值”宣言[16]，将公共价值作为其行为和改革理念③；(3)作为一个绩效分析框架来测量绩效。公共价值提供了一个测量政府绩效和指导政策决策的更加宽广的路径，公共价值的整体视角能够改进政策决策，也能够改进政府与公民的关系。例如，Cole和Parston提出了公共服务价值模型(PSVM)，来寻找一种定义、测量和改进公共服务价值的有效方式[19]。
在Moore及其追随者工作的基础上，近几年，公共价值被视为一个新的公共行政学范式而引起了广泛讨论。尽管在Moore的研究中强调政治支持，且政治家与公共管理者在公共价值确定和创造过程中的关系也有不少争论，但公共价值研究在学术界更多地被认为是一个公共行政问题，这也是本文认可的观点。
3.2 公共价值范式
范式一词最早由Kuhn提出，认为“范式代表着一个特定共同体成员所共有的信念、价值、技术等构成的整体，另一方面，范式可以当做模型和范例，以取代明确的规则作为常规科学中其他谜题解答的基础”。[20]研究范式是一个学科或学术领域的公理性假设和逻辑前提[21]，就公共行政学而言，一般将传统公共行政、新公共管理和新公共治理视为学科范式。也有学者将新公共行政和新公共服务视为公共行政学范式，但都在一定程度上受到了质疑，主要原因是这些所谓的范式缺乏支撑其理论建构的方法和工具体系。在传统公共行政、新公共管理和新公共治理之后，公共价值被视为新的公共行政学范式。国内对公共价值范式已有相关介绍[22]，本文着重介绍其范式内涵和管理启示。
新公共管理是过去三十年统治公共行政研究和管理实践的学科范式，主要强调以管理主义为中心的制度安排、结构形式和管理法则，后来产生的新公共服务理论和新公共治理都是为了回应新公共管理实践中出现的问题。Stoker认为一种管理路径要能够成为公共行政范式，至少需要围绕公共服务供给为以下三个问题给出明确的答案，即效率如何实现？责任如何维持？公平如何保证？基于公共部门和私人部门的区别，Stoker提出了定义公共价值范式的四点主张，一是公共行为通过寻求公共价值进行定义；二是更广泛的利益相关者应该具有合法性；三是公共服务提供中的开放路径和对公共服务精神的承诺；四是应对公共服务供给挑战中的适应性和以学习为基础的路径。他认为，公共价值范式将公共价值实现视为公共行政的主要目标，对什么是公共价值的判断建立在多方利益相关者的协商基础上，而公共价值的实现则是基于对网络的构建和维护的，这正适应了以网络治理为特征的公共管理新挑战[5]。与公共行政学的其它范式相比较，公共价值范式的基本主张可归结为：关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理、重新定位民主和效率的关系以及全面应对效率、责任和公平问题。在Stoker以及Kelly，Mulgan和Muers研究的基础上，O'Flynn从七个方面总结了新公共管理范式和公共价值范式的主要区别(见表2)。
范式的转换意味着对人性本质以及效率、责任和公平之间价值竞争的不同的理解④。不同的公共行政学范式都包含着一些核心问题，居于其运作和叙述的中心。在O'Flynn看来，传统的公共行政热衷于建立官僚原则，新公共管理认为管理主义会带来收益，而公共价值则强调持续的反馈、学习和适应，预示着从主要关注效率和结果向关注更加广泛的公共价值创造的目标转换。公共价值管理范式在对公共利益的定义、服务供给的途径和对恪守公共服务精神等方面不可否认与传统公共行政和新公共管理范式有一些共同之处，但是这个范式的主要目标、对民主的态度和公共管理者角色的理解等方面都超越了之前的范式。
在公共价值范式中，公共价值创造的主体是多元的，是政府、公民、社会的共同责任。公共价值不一定非要由公共部门创造，实际上，在复杂多变的棘手环境中，公共价值也不可能由公共部门单独创造，“横向”而非“纵向”结构上的合作对于公共价值创造更加重要[23]。Alford和Hughes倡导公共价值实用主义(Public Value Pragmatism)精神，他们认为，无论是传统公共行政所强调的官僚制和科学管理、新公共管理下的公共服务外包还是合作治理中基于信任的合作都不可避免地倾向于寻求一个“唯一的最佳路径”来解决纷繁复杂的公共管理问题，而忽略了公共问题的环境和管理模式的适应性[24]。公共价值实用主义则认为不同的环境需要不同的管理路径和工具，它倡导公共行政的“问题解决精神”和权变理论传统，而不是“唯一的最佳路径”。政治家和公共管理者必须针对具体的价值目标来配置资源并且通过战略计划来推进与公共价值创造相一致的管理实践，将制度、政治和运作及管理控制系统结合在一起创造公共价值[25]。与战略三角模型相比，公共价值范式对政治家和公共管理者在确定和创造公共价值中的角色给予了更加清晰的论述。公共价值范式认为，政治家在作为一种社会协调机制处于核心位置。首先，它能够使公民超越狭隘的市场主义来进行合作和决策；其次，政治决策具有弹性，因此可以应对不确定性、模糊性和变化；最后，政治家能够构建一个多方合作的社会生产过程来实现公共利益。在公共价值范式下，政府行为是相互连接和相互依赖的，公共管理者面临着创造公共价值的挑战。公共管理者也必须参与政治过程、与制度边界内外的其它主体相互合作、追求管理的效率和效益、与社区和用户进行合作，并相应地发展其公共职责和责任[26－27]。这对在新公共管理范式下关注于竞争、契约和效率的公共部门管理者提出了极大的挑战，要求公共管理者跨边界工作、发展新的领导技能以更好地符合公共价值框架，一个长期的关注于冲突解决、信任构建、信息共享和目标厘清的关系管理能力是需要的[28－29]。公共管理者的领导角色在公共价值范式下得到了强化，有学者强调将公共价值框架与适应性领导相结合来解决以复杂、竞争和不确定为特征的“适应性问题”，也有学者提出了与公共价值框架相关联的具体领导技能的重要性，包括对模糊和不确定的宽容、承认全知全能的不可能、保持个性和自我知识、批判性反思以及分布式领导力等[30]。
公共价值范式是战略三角模型的进一步发展，它们研究的问题都是围绕什么是公共价值和如何创造公共价值这两个问题展开的。然而，战略三角模型和公共价值范式对这两个问题，尤其对什么是公共价值的回答还值得进一步思忖和商榷。从文献来看，公共价值还没有一个清晰的概念，这一点已经被许多学者所提及，成为公共价值概念被滥用和公共价值研究难以推进的主要原因之一。公共价值有时候看起来更像是一个象征性的口号，虚无缥缈而在实践上很难找到出路。Bovarid曾尖锐地指出，如果公共价值的概念是可以操作化的，那么，公共价值黑箱就需要被打开来显示公共干预创造的公共价值的不同部分[31]。Benington则从“‘公共’为什么重要”和“什么能够增加公共领域的价值”两个问题来尝试打开公共价值黑箱，认为公共价值包含4个方面，分别是生态价值，通过促进可持续发展和减少“公共垃圾”来增加价值；政治价值，通过促进和支持民主对话以及激发公民参与来增加价值；经济价值，通过创造经济活力和就业来增加价值；社会和文化价值，通过贡献于社会资本、社会凝聚力、社会关系、文化认同以及个人和社区福利来增加价值[32]。类似的提法不少，其目的都是为了解开公共价值谜题。结果主导的公共价值是情境依赖的，首先，政治和政体结构在公共价值确定中居于支配地位[33－34]；其次，公共价值在社会发展的不同阶段呈现出连续但又有所不同的特征；再次，公共价值的来源不同，部分是由于政治的推力，而部分则是因为满足了一定的社会需要。但是，公共价值的情境依赖特征并不代表公共价值是不可知的，恰恰相反，是在呼吁一个更加明确的公共价值研究框架。从范式的角度而言，公共价值范式对公共服务供给中的效率、责任和公平问题给出了不同于以往范式的新回答，但如果缺失一个清晰的公共价值概念和明确的公共价值研究框架，公共价值范式的自身合法性就必然会受到质疑，况且公共价值范式与新公共治理范式的界限本身就存在模糊。
4 共识主导的公共价值(PVs)研究
共识主导的公共价值内涵上与传统意义上的行政价值存在一定的延续性，主要强调一种共识或者规范。行政价值自从公共行政学诞生以来就一直是学界争论的焦点，哲学、法学、社会学和经济学的视角都曾被用来解释行政价值的本质属性，关于行政价值(Values)的研究文献汗牛充栋，其涵盖范围却已远远超出本文的研究意图。从文献的角度看，Public Values是共识主导的公共价值研究的关键词，在概念上遵循Bozeman对公共价值的定义[8]。
4.1 公共价值类型与价值集
共识主导的公共价值研究在过去十几年迅速发展，在市场化背景下对公共价值的保护、私人部门管理方式引入公共管理后对公共价值的调和、公共价值的内容和分类以及公共价值集的实证研究都成为了学者关注的热点问题[35－37]，其中，最具有影响力的是Bozeman等关于公共价值类型的系统研究[38]。他们对1990－2003年间关于公共价值研究的230篇文献进行了系统梳理，创造性地将“价值影响公共行政或者公共组织的哪一方面”作为公共价值分类的基础，并由此提出了公共价值的7种类型，分别是与公共部门对社会贡献相关的价值、与社会利益向公共决策转化相关的价值、与公共管理者和政治家的关系相关的价值、与公共行政与环境的关系相关的价值、与公共行政内部组织相关的价值、与公共管理者行为相关的价值以及与公共行政和公民的关系相关的价值，并分别确定了每一种公共价值类型下的价值集(见图2)。
图2 公共价值类型和价值集
在Bozeman看来，公共价值是关于权利、义务和规范形成的共识。虽然Bozeman等的研究仅从规范形成这一个方面直观地描述了共识主导的公共价值类型和价值集，但其对于研究公共价值的重要意义是毋庸置疑的，其中许多公共价值集在当前全球公共治理实践中是具有一定的普遍意义的。在他们看来，共识主导的公共价值是具有结构的，也就是说公共价值间是相互联系的，其中一些价值可能比其它价值更加重要，某些价值可能居于核心位置。他们认为，公共价值结构的研究应该从3个维度着手，分别是相近性(Proximity)、层级(Hierarchy)和因果关系(Causality)。其中，相近性阐述一个特别的公共价值与另外一个的接近程度，层级阐述某些公共价值的相对重要性，因果关系阐述某个公共价值是达成其它价值的一种方式。对于公共价值的相近性而言，可以将公共价值的相互关系表述为是相关的、相邻的、相对应的价值，或者将那些与大量公共价值相互关联的价值称为节点价值。公共价值一般都是以簇群的方式出现的，价值簇群和节点价值对公共部门的组织设计有影响，一来提供冲突的价值和价值簇群的选择，二来也预示着在实践中不存在单一的公共价值模式。对公共价值的层级和因果关系的阐述其实都归结到了对工具性价值和本位价值的区别。本位价值以达到某种价值为结束，其特点是价值为其自身服务，而工具性价值的目的是为了达到其它价值。工具性价值和本位价值的关系可以视为是条件与结果的关系。
除了上述运用文献分析方法对公共价值类型和结构的研究之外，许多学者都试图通过其它研究方法来解构共识主导的公共价值。如，Van Wart区分了个体价值、专业价值、组织价值、法律价值和公共利益价值[39]；Kernaghan区分了道德价值、民主价值、专业价值和公民价值[40]；Rutgers提出了3个公共价值排序的一般路径，包含聚焦核心价值、运用年代顺序区分新旧价值和其它的划分标准，但他同时指出：“公共价值分类的尝试很多都缺乏一个明确的标准，因此也就丧失了理论和实践的可行性。”[41]；Van Der Wal和Van Hout则认为，公共价值的多样性和冲突特征主要通过模糊性(Ambiguity)、价值竞争(Competing Values)和复杂组织(Hybrid Organization)等方面体现出来[42]。可以看出，共识主导的公共价值是一个复杂的多元系统，对公共价值进行分类和排序，其目的主要是帮助学者和实践者更好地理解公共行政过程中相互竞争和冲突的公共价值，并进一步影响管理决策和组织行为。公共价值冲突研究是共识主导的公共价值研究的重要方面。
4.2 公共价值冲突
公共政策过程本质上是平衡相互冲突的公共价值的过程，不同的情境、角色和利益使得公共价值体现出差异和冲突，公共组织的不同属性和环境变化则加大了冲突的强度。公共价值冲突在公共政策制定、公共服务供给和公共项目实施中扮演着重要的角色，对相互冲突的公共价值属性的理解影响着公共决策，如何调和相互冲突的公共价值成为许多公共组织的最大挑战和首要目标。
上文曾提及，公共价值创造(PV)的主体是多元的，这一方面有利于创造公共价值，并使其获得持续发展的基础，因为公共价值的创造过程建立在了多方协作的共治之上，公共价值的创造网络能够得到有效的维护和发展。另一方面，多元的公共价值创造主体也增大了公共价值(PVs)冲突的可能性，这在任何公共过程中都是不可避免的。
Davis和West提出要解决公共价值间的冲突问题，必须用不稳定的价值管理系统来取代静态的公共价值分类，并提出了一个包含先行条件、价值分析、价值制度和授权环境等部分的结构图，试图将冲突的公共价值转化为公共政策输出[10]；De Graaf和Van Der Wal将公共价值冲突与“善治”联系在一起，善治被定义为关于“政府应该带来什么”的普遍价值标准，能够为可能存在相互冲突的公共价值提供管理框架，认为有效的治理会达成结果，而有价值共识的治理能够获取社会的信任和支持从而贡献于“善治”[43]；公共价值能够通过制度化过程来影响战略产出和结果，从而在不同程度上实现公共价值结果和达到公共性[44]。
Moulton将公共性定义公共价值输入导致公共价值结果的过程，并提出了一个理解公共性的框架，包括公共价值、公共价值制度(包含政治权威)、战略(政策制度和管理)和公共性实现(产出和结果)等部分，而公共性的实现有可能塑造未来的公共价值，因此整个概念框架是一个反馈回路，而非线性的[45]。她认为这个框架可以被用来管理公共性，首先，确定特定环境下要达到的公共结果或者是度量公共性实现的公共价值指标；其次，确定组织或者政策环境中潜在的公共价值制度；最后，要在一定的环境下提出不同的公共价值制度与结果之间的关系假设，因为不同的公共价值制度对公共性实现的预测能力不同，特别是要评估不同的公共价值制度间潜在的相互影响和公共价值制度与经济权威之间的相互影响，以及这些相互关系对公共价值结果的影响。
共识主导的公共价值为竞争性的利益的表达和制衡提供了一个框架，从文献来看，公共价值冲突的研究以冲突管理为主，而冲突管理的研究则主要分为两类，一是提供显性价值冲突的管理策略，比如如何平衡公平与效率之间的价值冲突、效率与民主之间的价值冲突；二是从理论视角解释公共价值冲突管理的框架和路径，如从治理的视角、善治的视角和公共性视角所做的研究。这些研究是公共价值冲突管理研究的有益尝试，为后续讨论提供了切入口和平台。但研究中较为缺乏的是关于公共价值冲突来源和机理的研究。如果能够解释冲突的来源和冲突机理，公共价值的冲突管理就更加易于操作，冲突间的相对稳定性也将得到加强。
同时，需要指出的是，公共价值冲突在结果主导的公共价值中同样存在，只是冲突的原因是公共价值的供给与需求之间的矛盾和不匹配，即政府创造的公共价值与公民需要的公共价值之间存在出入和差距。这类公共价值冲突的解决主要依赖于公共价值确定和创造过程中的多元主体协商和合作。
5 讨论与研究展望
本文从概念分析入手，将公共价值研究划分为结果主导的公共价值研究和共识主导的公共价值研究，为理解纷繁复杂的公共价值概念和研究文献找到了一条切实可行的路径，也为进一步深化公共价值研究提供了概念框架和逻辑基础。结果主导的公共价值(PV)和共识主导的公共价值(PVs)的区分，不但从理论上说明公共价值研究存在不同的派别，而且从实践的视角意指它们在公共行政过程中扮演着不同的角色。但是结果主导的公共价值和共识主导的公共价值并不是没有联系，也不可能截然分离：第一，两者都内生于社会价值⑤，以共同的社会价值为基础；第二，共识主导的公共价值贯穿于结果主导的公共价值实现的整个过程，是公共价值实现的制度基础，第三，结果主导的公共价值和共识主导的公共价值都以实现根本公共利益为其最终目的。两者之间的关系如图3示。
图3 公共价值关系图
从研究层面看，公共价值是一个新兴的学科领域，也是公共行政研究的基础性问题。国外相关的研究才刚刚开始起步且并没有形成关于领域知识的系统性认识，国内研究则几乎处于空白。未来公共价值研究的关键领域主要包括：
(1)公共价值内容和创造机制的实证研究。公共价值研究的实证基础缺乏是自从其概念被提出以来就一直被批评的。最近的研究越来越明确地显示出，公共价值概念及其框架在实践中的解释力受到了限制，其主要原因是公共价值的研究大都基于规范的路径或者对现状的反思。无论是结果主导的公共价值还是共识主导的公共价值，其包括的具体内容都需要通过案例、访谈、史料和调查研究的方法获得，唯此才能凸显公共价值研究对于具体公共行政过程的指导意义。同时，多元主体在公共价值创造过程中具有合法性，并共同构建和维护公共价值网络，那么，如何打开公共价值黑箱，挖掘公共价值创造过程中的主体合作和影响机制，则是另外一个重要的研究问题。
(2)公共价值的冲突管理问题研究。主要包括两个方面，一是对冲突的来源进行分析，从形成冲突的根本原因，而不是从冲突的外在表现形式对公共价值冲突进行管理。对结果主导的公共价值而言，分析的视角主要是公共价值供给与公共价值需求间的矛盾分析，对于共识主导的公共价值而言，分析的视角主要是多元主体间的价值博弈关系；二是，研究公共价值的冲突管理机制，形成稳定的冲突应对策略，并在冲突管理机制运行的过程中形成公共决策。一方面，将公共价值管理过程与公共政策过程进行有机对接，另一方面，公共价值冲突间的相对稳定性也将得到加强。Bovaird等倡导用价值链分析方法将公共价值与组织结构和公共服务供给过程进行连接，以分析公共价值创造中的价值节点和合作生产过程，为公共价值冲突管理提供了一个新的视角[47]，值得进一步关注和深入研究。
从应用层面看，公共价值研究虽然刚刚起步，但其成果已经开始逐步应用于公共行政实践，并显示出其在现实中的应用价值。上文已提及，战略三角模型被用于解释和分析公共部门实践、阐述组织使命和测量绩效，公共价值范式为全面应对网络治理环境下的管理挑战提供了新的路径，公共价值类型和价值集的研究则为更好地理解公共行政过程和价值冲突管理提供了新的视角。虽然公共价值研究起源于西方，但其在中国情境下也具有一定的适应性。在全球化背景下，中国的公共管理者面临着和西方公共管理者几乎相同的挑战，他们都需要解决价值冲突程度和复杂性都很强的棘手管理问题，以回应公民诉求、获取公民信任并维持政体合法性。对于公共行政试图要解决的公共问题而言，其异质性在不断减弱，而共同特性在不断增加。这类棘手问题的应对和处理需要一个以价值为基础的路径和框架，将情境背景、公共价值、政体结构和过程以及组织管理和领导等要素进行协同[46]。从中国的具体问题讲，自改革开放以来，中国经济建设取得了极大成就，民生逐步得到改善，但改革发展的一些关键领域却矛盾频发、易发、多发，“唯GDP”式的经济发展方式所带来的负面效应，如环境污染问题、贫富差距问题和发展质量问题等已经不容忽视。公民在共享改革发展成果的同时，对政府某些领域的政策开始质疑，对政府的满意度并没有明显提高。究其根本原因，就是因为政府的某些政策和行为偏离了公共价值轨道，公共价值没有对政府政策的制定和政府行为进行有效的约束。无论是作为共同“使命”还是共同“规范”，公共价值研究对于解决这些问题无疑是具有积极意义的。同时，公共价值路径已有的研究成果在中国应用也存在一定的局限，主要体现在两个方面，一是中西方政治制度和政体结构存在差异，现有西方公共价值研究文献中重点关注的关于公共价值创造过程中政治家和公共管理者关系的描述在中国政治—行政生态下不一定合适。二是关于共识主导的公共价值的种类和价值集的研究主要是基于西方研究文献的，虽然在全球公共治理中具有一定的普遍意义，但不同情境条件下的公共价值种类和价值集等问题需要进一步挖掘。
具体而言，公共价值研究在中国情境下可以应用在以下三个方面：
第一，以公共价值框架为路径，从操作层面上强化“以人为本”理念的实施。公共价值的确定和创造过程是一个政府与公民进行协商并与利益相关者合作的过程，这一过程将打开政府和其它治理主体沟通协作的管道。战略三角模型中的“合法性和支持”维度契合于“以人为本”理念，而战略三角模型中三个维度的平衡以及匹配过程则为这一理念在中国的具体实施提供了有益的借鉴路径。
第二，以公共价值为基础，发展政府管理理论和工具，将公共价值置于政府决策和管理的中心位置，作为判断政府绩效是否达成的关键依据，并解释公共行政中的制度安排和具体组织管理问题。实际上，我国已有这方面的相关研究，如包国宪等提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论(PV—GPG理论)，将政府绩效视为价值建构、组织管理和协同领导系统共同作用的结果，认为以公共价值为基础的政府绩效治理的本质是在政府绩效价值建构基础上对政府绩效管理体系的构建，以及在公共管理者的领导作用下对政府行为和产出的选择、约束和创新，从而以新的绩效观回答“我们究竟需要一个什么样的政府”这个根本问题[48－49]；董晓松构建了一个公共部门创造公共价值的概念模型，并通过实证研究说明公共价值创造是取得政府取得公信力的直接来源[50]。
第三，以“公共价值实用主义”为基础，看重问题的本质、背景及可得的技术和资源对于策略选择的重要性。一方面，在公共行政中积极引入治理创新机制，摒弃传统官僚制的束缚和新公共管理对于效率的过分强调，以创造公共价值为目的，整合创新元素，为建设创新型政府提供理论依据，另一方面，从资源有效配置和提高行政效率的视角，以公共价值为基础推动行政体制改革和政府职能转变，逐渐向社会和市场放权，从而形成多元主体共同创造公共价值的机制。
*感谢兰州大学包国宪教授、美国美利坚大学David H.Rosenbloom教授和美国波特兰州立大学Douglas F.Morgan教授提出的修改建议。
收稿日期：2013－01－16
注释：
①2012年第1期《公共行政评论》(PAR)杂志第166～167页刊发了题为Call for Papers for a Conference and Special Issue of Public Administration Review on Creating Public Value in a Multi-Sector,Shared-Power World的征稿启事。
②关于公共价值与公共产品、公共利益等概念的详细区别，参见文献[10]。
③BBC的“建构公共价值”宣言也受到了学者的批评，比如Oakley等认为BBC倡导公共价值完全是机会主义的，公共价值被视为一个噱头；Elstein批评道，BBC宣言公共价值的原因在于争取持续的政府补助，BBC只是需要一个新的和有力的表面战略来应对新环境。参见文献[17－18]。
④Stoker认为，在传统公共行政中，人性假设和激励由等级制度进行主导，在新公共管理中，时人性的理解其实是建立在个人主义和企业家精神之上的，而公共价值管理对于人性假设和激励的理解是一种沟通和合作的视角。参见文献[5]。
⑤面对不同的情境，基本社会价值表现出差异性特征，并构成了孕育基本公共价值的基础。社会价值受到历史、文化、社会制度、地理位置和法律等影响，是关于社会内在共识的表达。参见文献[46]。