失业保险基金收支平衡问题，本文主要内容关键词为：收支平衡论文,失业保险论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
适应客观形势发展需要，国务院在今年初颁布了《失业保险条例》，这是加强失业保险制度建设，全面推进失业保险工作的重大举措。与《条例》实施前的有关规定相比，《条例》对失业保险的覆盖范围、基金筹集、缴费比例、待遇标准、享受条件、基金支出、管理监督等方面进行了重大改革，作出了新的规定。《条例》的这些规定，既是从解决当前问题出发，又考虑到了失业保险制度的长远发展，勾画出了完善的失业保险制度的框架，为加强失业保险制度建设，充分发挥失业保险的作用提供了法律依据。
但是，目前用《条例》规范各地的失业保险工作仍有较大差距，操作中最难解决的问题是失业保险基金收支不平衡，这个问题影响了对《条例》的贯彻执行。
一、失业保险基金收支失衡的主要原因
1.失业保险制度主体缺乏经济约束机制，人为地加剧了失业保险基金的收支不平衡
《条例》规定在失业保险基金的筹资方式上实行统一费率制，该费率由地方政府规定。但从失业保险基金收缴费率上，不能反映各企业的实际失业人员记录。该规定可以产生如下经济影响：第一，效益较好的企业因失业职工少，只有极少、甚至没有职工能领到失业保险金、所以，把按工资总额统一比例缴纳失业保险费，视为企业资金净损失；在缴费中，总是以各种理由拖欠甚至抵制失业保险费的缴纳。比如，少报职工人数，少报工资总额，使失业保险金的实际收缴率降低，从而产生失业保险的“偷漏税”行为；对于效益较差的企业，因为下岗失业工人多，当然非常希望能得到政府及失业保险金的救助，他们一方面可以借口没钱，暂时欠缴，另一方面，又对政府产生依赖思想；实际上，他们常常缴纳相对较少的失业保险费就可以无所顾忌地向社会大量排放失业人员，从而加剧了失业保险金的支付压力。第二，效益好的企业往往辞退工人少，工资总额较高，因此缴费总量大，而效益差的企业，工资总额低，缴费自然也少；多缴费的总是要多缴，不缴费的地方政府也没“着”，出现了“鞭打快牛”的现象，大大影响了效益好的企业缴费的积极性。
《条例》规定，地方政府对失业保险的补贴由本省市自己决定。但没有规定具体的补贴方式与比例，政府的补贴责任不明确。事实上地方政府可以用行政干预来代替对失业保险的财政补贴。例如，政府要企业从稳定的大局出发，不管是资不抵债，还是已经亏损到了什么程度，都不要削减冗员，甚至有些企业还出现了轮流待岗的现象，没有到社会上去登记失业。从表面上看，失业保险基金似乎收支平衡了，甚至这几年还出现了失业保险金在总量上积累结余数十亿元的事。据统计，1997年全国失业保险金总收入46.9亿元，总支出36.3亿元。但实质上却是失业保险基金承受能力脆弱的一种在特殊情况下被扭曲的异常表现。造成这种状况的一个主要原因就是地方政府为避免或减少财政负担，实行严格控制城镇登记失业率政策的结果。从另一方面，有的地方政府平调、挪用、浪费失业保险金的事时有发生，造成基金使用效率低下，更谈不上保值增值了。例如有些地方政府把70%的失业保险金用到“送温暖工程”有些地方失业保险机构本身冗员现象严重；平均5 名下岗职工就配备一名失业保险管理人员，名曰：加强失业保险工作；有的地方管理费高达35%，购置超标准的小汽车、办公设备，名为职工培训中心，实为豪华创收宾馆的现象不胜枚举，极大地浪费了宝贵的失业保险金。
世界各国的失业保险制度都对享受失业保险金的资格条件进行了严格的界定，其中“非因本人原因导致失业”是大多数国家的共同规定。而我国则将被开除人员纳入享受范围，这条有别于国际惯例的宽容政策很可能产生负面效应：开除了还可以靠失业救济暂时为生。《条例》规定，失业者一旦从事有收入的工作就停发失业救济金，但在事实上由于对失业的统计不规范，无法确定失业者是否从事着有收入的工作。今年初，大连市政府对全市的失业职工进行了一次普查， 发现约有60 %～70%的失业职工已经从事了临时性的工作，他们当中有的“腰揣BP机、手拿大哥大、打着的士领救济”。只有30%左右的失业职工急需就业、需要帮助。这些现象的存在，使本来非常宝贵的失业保险金降低了使用效率。
2.失业保险基金收支平衡与提高缴费率的矛盾
在中国多高的失业保险率才能维持收支平衡的目标？有些人认为，应像西方国家那样，从劳动力市场定位于我国的失业保险，从市场的失业率来确定收支平衡目标。综合各方面的预算情况，目前国有企业的多余人员（隐性失业人员）至少在2000万以上。如果将此显性化并通过在国有经济内部实施失业保险统筹提供帮助，失业保险的压力无疑非常巨大。以每人每月200元计算，每月的支付额即达40亿元。一年则达近500亿元。这就大致在目前国有企业职工工资总额的10%以上。一个必须解决的问题就是全面提高失业保险的缴费率。但是，目前国有企业养老、医疗等保障负担已十分严重，如在国有企业之间再进行缴费率如此之高的失业保险统筹，企业显然无力接受，没有企业支持的失业保险体系也会无法支撑下去，从而进入恶性循环的怪圈。从理论上讲，失业保险费应由企业、个人、政府三方共同负担，但在目前情况下，让个人承担较高的失业保险缴费率也不太可能。虽然改革开放以来，中国城镇居民收入水平持续增长，但近几年受经济发展水平等多种因素的影响，收入增长缓慢，许多下岗职工的家庭已出现负增长。再加上目前养老、医疗保险、住房、教育等制度改革都在加紧进行，都需要个人缴费，而且缴费水平都在逐步上升，如果在保障项目越来越多的情况下，再承担较高的失业保险缴费，的确不太现实。总之，不能解决失业人员的生活保障问题的缴费率，不会达到真正意义的收支平衡。
二、对失业保险基金收支平衡的相关措施的探讨
探讨这一问题要从我国国情国力出发，社会主义初级阶段的现实，是我们解决任何一个重大经济问题的基本出发点，失业保险问题也不例外，我国人口多、底子薄，人均国民生产总值仍居于世界前列。加上管理水平落后、经济效益不高，集中表现为每年政府财政收入、企业上缴利润都很有限。这些是我们考虑解决失业保险问题时万万不可忽视的。如何使现有的失业保险金使用效率最大，笔笔资金都用在刀刃上。为此我认为：
1.尽快对我国的失业等指标进行准确的统计，统一界定
正确的决策需要准确的统计数字。当前，影响失业统计数字准确性的原因有三个：第一，统计管理体制方面的原因。现行的统计管理体制是在计划经济下形成，这种体制特征：业务工作以国家统计局管理为主，其它行政关系以各级管理为主。这就造成各级行政干预数字的情况较容易发生。特别是近几年来各地推行的各项目标考核责任制的实施，在对干部政绩的量化反映中，由于受个人利益得失的驱动，欺上瞒下、弄虚作假，致使对失业的统计数字与实际差距较大。第二，统计方法制度方面的原因。转轨时期两种统计制度并存，新的统计方法制度尚需建立完善。统计方法仍与传统体制紧密相关，方法陈旧、报表过多、指标繁琐、信息量缺乏，既加重了基层统计人员的负担，更不适应市场经济发展的需求；这种统计制度增加了对失业统计数字准确性的难度。第三，统计知识的普及和统计工作人员素质方面的原因。对失业、就业等方面的统计的重要作用，还远远没有引起全社会公众应有的关注同时，面对由计划经济向市场经济的转变，要建立与此相适应的统计制度，统计系统内的工作人员从上到下无论是政治思想，还是业务技术水平都面临着解放思想、加强学习、更新观念、更新知识、提高素质等问题。掌握新的统计知识和新的统计科技手段已迫在眉睫。
保障失业统计数字准确性的措施：第一，依靠改革，建立完备的社会主义初级阶段统计制度；依靠科技，加快统计信息自动化、现代化建设，为各级党政领导决策服务，保证对失业统计数字的真实性、准确性、可靠性。国家对经济的干预采取宏观调控手段，不再搞层层下达计划，逐级搞目标考核。应采用适应市场经济体制，经实践检验，比较科学、取得数字较为准确、简单快捷的抽样调查方法作为统计工作的主体，提高统计调查数字的时效性和准确性，同时也节约统计成本。第二，建立与国际惯例相衔接的统计制度。参考国际上通行的有关劳动力市场的统计、监测制度，制定符合中国国情的宏观失业保险监测、管理条例，从而实现劳动力市场管理的制度化和法制化。例如，在国外衡量劳动者是否失业的标准主要有两上：一是劳动者的收入水平，二是劳动者的工作时间。与此相适应的是劳动者收入申报制度与监察制度以及最低工资水平的法律标准。作为经济标准的就业，有一个就业程度问题，而非经济的就业则衡量不出这一点。就业标准的经济化可以为失业救济金的发放提供准确的依据。我国衡量就业与失业的标准，则更多的是一种制度标准和用工标准。其根本弊端是，即使该企业经营严重不景气，甚至到了发不出工资的地步，也不能把企业劳动者列为失业者，这就出现了司空见惯的“在职失业”现象，即隐性失业。
根据国际上对就业和失业标准的基本规定和我国的具体情况，可以从三方面确定我国的失业标准：第一，劳动者的发放工时。即劳动者实际工作时间占制度工时的比重。可把少于制度工时时间的60%视为就业不足，隐性失业应视为失业。第二，劳动者的实际收入。可通过立法确定劳动者的最低收入水平。低于此标准的应算作就业不足。第三，劳动者失去工作的时间间隔。如果把失业者失业时间超过两周作为领取失业保险金的期限。上述三条标准应该作为享受失业保险金的基本条件，只有全部符合才能领取失业保险金。
2.尽快建立和健全失业保险的特别预算制度
失业保险的特别预算制度是指由产生保险管理部门实施，通过失业保险的收支的特别预算来落实失业保险追求自我平衡的财政政策。其基本内容：第一，要根据参加失业保险的人数、缴费标准、时间以及基金运营的平均收益率等作出一个总体的较为准确的预算。第二，应严格各项失业保险基金的使用申报、审批制度，定期向社会公布失业保险基金和失业保险工作情况，增加工作的透明度。第三，应强化财政、审计等部门对失业保险基金预算的审核和执行情况的监督和检查。应建立由政府有关部门代表、用人单位、职工、工会和其他公众团体代表组成的社会监督机构，严格基金的发放、使用标准。实践证明，对失业保险基金的特别预算管理是必要的、可行的。因为失业呈周期性，失业保险收支在整体上也会呈周期性，尽管难以实现每一个项目的年度收支平衡，但应在科学预测、计划的基础上据支定收，并努力增收，保证失业保险基金的周期平衡。借鉴国外失业保险基金的收支经验，失业保险基金的收支，应根据经济发展的周期变化与产业政策变化实现周期平衡，应根据失业水平变化适时调整征缴以尽量避免收不抵支或积累过多；确定合理的保险费率，以保证失业保险金收支平衡并略有节余。例如辽宁省下岗职工多，费率应调得略高一点，而北京市只有1%就够了。 鉴于我国目前地方财政困难局面，同时为了适应市场经济发展的需要，应确定一个地方财政补贴的指数，这样才不至于因为地方财政困难而影响失业保险事业的发展。另外，建立失业保险的特别预算制度首先该从基层做起。大连市对失业保险的细化管理，为在全国建立失业保险的特别预算制度奠定了基础。他们首先建立符合细化管理要求的管理体制，实现从失业职工的接收、管理、救济金发放、失业职工再就业、到企业缴费一条龙服务；其次建立了符合细化管理要求的运行机制，建立了市、区（市县）、街道（乡镇）、居民委四级责任网络，层层专人分片包干，每人承包一个街道，随时掌握情况，市失业保险中心加强对“四级网络”的协调、指导工作，使全市9459户企业，99.8万名职工全部参加了失业保险，1998年失业保险金收缴率达95%，使全市有就业要求的失业职工再就业率达到60%以上，就业困难者的再就业率达到90%以上。
3.建立和健全失业保险基金的使用和管理的制衡机制和监督机制，防止失业保险基金的浪费和流失
失业保险管理是一个涉及劳动、民政、银行、卫生、社会保险公司等职能部门的综合性系统工程。现在的管理机构很不适应这项工作的需要，建议国家建立机构精简、法律、政策统一、管理高效的失业保险专门机构，由劳动和社会保险部门进行垂直领导，负责宏观调控。政府通过制订法规和政策确定失业保险的运行原则。失业保险作为社会保险的重要组成部分应体现法制性的原则。这种法制性主要表现为行政和法律的强制性，即对失业保险的征缴是强制的，享有失业救助的权利就必须尽到缴费的义务。企业拖欠失业保险金的做法是违法的。但政府在制订有关政策时应介于失业保险管理机构、失业保险对象的中间，不宜对哪一方捆得过紧，这是宏观调控职能发挥的前提。政府还可以通过规定失业保险待遇标准，调节劳动力市场机制。例如劳动成本提高时，降低待遇标准可刺激就业；如就业岗位空缺严重，劳动者择业标准过高或需要降低劳动力流动率时，也可采取降低待遇标准的办法。
构建失业保险的监督机构，首先应建立能使监督机制良性运行的机构，建议各省成立一个由财政、审计、银行、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会，负责审批失业保险基金的年度预算和年终结算，对失业保险基金的征缴和使用进行监控，以保证中央政策的贯彻和实施。各省应根据本省情况做补充规定；市、县负责一线的失业保险业务操作，直接为企业和职工服务，具体负责失业人员的登记、建档、建卡和组织管理、就业指导、职业介绍、转业训练、组织生产自救和发放失业救济金等项业务；这样可将政策性的宏观管理与具体经办业务的微观管理分开，既能起到制衡、监督作用，又能降低失业保险运营成本提高办事效率。总之，要把失业保险金的使用和管理列入国家财务检查和审计项目之中，将其实行舆论监督、法律监督、审计监督、社会监督，防止失业保险金的浪费和流失。
4.发展失业保险的替代事业是使失业保险金收支平衡的重要辅助性措施
从近期看，失业保险范围受资金来源的约束不可能扩大得太快，而失业率将会快速上升。这样，失业保险范围因失业者人数上升缺口还有可能扩大，这已成为我国失业保险面临的主要矛盾。远水难解近渴。我建议，应建立失业保险的辅助性措施，即多发展失业保险的替代性事业。从广义上讲，任何有助于缓解劳动者失业时间经济压力的手段，都可以列入替代性事业的范围。例如：其一，以工代赈，组织企业富余人员从事公益事业建设。为了减轻因发放大量失业救济金的财政压力，避免一些人领取救济金同时又隐性就业，可以明文规定：凡接受统一安排从事公益事业的失业人员，可以领取金额工资，将来退休时也计算连续工龄，还可以较快地再就业，以工代赈的办法可以扩大失业保险的覆盖面，它实质上是一种劳务代偿制。1958年兴修农田水利的功绩至今仍然使农业受益。墨西哥对农民实行免费医疗条件是向政府提供15年义务工为代价。大连市政府近年来采取以工代赈的办法，组织下岗职工修立交桥、搞以家庭为单位的海产品加工和服装加工等，使一些救济难度较大的职工实现了再就业。其二，转换国家对企业的财政补贴方式，也是筹集失业保险基金的重要渠道。我国每年对部分亏损企业的财政补贴600 亿元，其实这部分资金运行是被动的、消极的、保护落后的行为，因为财政补贴使这些濒临破产的企业继续生产没有销路的产品，不仅浪费资金和资金来源，还使这些企业职工滞留在企业，在一定程度上影响失业保险制度的进一步完善。如果能将对方亏损企业的补贴的5 %用于失业保险，则可筹集30亿元的保险基金，相当于全国目前滚保险金的总额。其三，发行失业保险债券，筹集失业保险基金。其四，调查中发现，有些地区一面是下岗职工迅速增加，一面是科长人人有专车，整天吃吃喝喝；建议今年把政府机构改革中超标准的小汽车、手机、办公设备、各单位小金库等，以及关、停、并、转、拍卖的国有资产，采取产权市场专门运作方式，作为失业保险的启动资金。
[收稿日期]1999—05—16
标签：失业保险金领取条件论文; 社会保险论文; 失业证明论文; 工作管理论文;