教育部直属高校应分布至所有省区，本文主要内容关键词为：教育部论文,省区论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.21 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2012)12-0017-09
一、问题的由来
2000年实施全国高校管理体制调整后，我国高校基本分成中央部属高校和地方省属高校两类。部属高校是指中华人民共和国中央部门(单位)直属高等学校，共115所，其中教育部直属75所①，且除中央戏剧学院、中央美术学院外，都是“985工程”大学或“211工程”大学。但由于历史、经济、地理、体制等原因，部属高校在全国各省区的分布并不均衡，加之高考录取采用分省定额的方式，结果导致许多部属高校在属地与外地的招生比例相当悬殊，不但引起许多省区民众的不满，也诱发了“高考移民”等不良现象。
为了促进教育公平，缩小区域间高等教育发展的差距，国家开始逐渐重视部属高校生源计划投放的合理性与公平性。2008年，教育部会同国家发展和改革委员会启动了“支援中西部地区招生协作计划”②，并不断加强对部属高校招生计划安排的引导和调控。据统计，“2008—2012年，协作计划从3.5万人逐年扩大到17万人，5年来，相当于在东部地区建设了68所专门面向中西部考生、每年招生2500人的公办普通高校。10年来，部属高校属地招生比例已从45％降到了25％”[1]，总体上达到了教育部提出的“央属高校属地招生比例一般不超过30％”的要求。但是，从各省区学生就读部属高校的入学机会指数(平均数为1)来看，近年来不同省区悬殊的状况依然存在，甚至加剧，入学机会指数的差异系数(标准差除以平均数的值)有逐年递增的趋势，入学机会指数的基尼系数也从2001年的0.226提高到了2010年的0.298。从分省区的入学机会指数变化情况看，北京、上海、天津的入学机会指数在2000年分别为1.75、1.61、1.51，到2010年分别提高到3.64、3.73、2.84，西藏、青海、宁夏的入学机会指数也分别提高到2.70、1.82、1.72，但河南、河北、安徽、内蒙古、广东、广西、云南、贵州、甘肃等省区的部属高校入学机会指数却一直在0.50—0.70的低点徘徊，提高幅度并不明显。[2]
多年来，随着高考竞争的加剧，以及几个直辖市与一些人口大省或高考大省重点高校录取率差距的加大，高考的录取分数线向某些省区尤其是京、津、沪等几个主要城市倾斜，由此引发了越来越多的议论与关注。特别是1997年以后，“倾斜的高考分数线”问题的争论，质疑和辩护的双方，言词都十分激烈，甚至出现十分情绪化的抨击。这是最近几年来每年必须面对一次的老问题，几乎每年在全国人大和政协两会上，都有关于统一高考分数线或者调整重点高校录取名额问题的提案。而近两年来，与此相关的异地高考、“高考移民”问题更是成为舆论关注的焦点问题之一。一些论者认为，过去倾斜的高考分数线，现在重点高校招生指标不均衡，是中国教育的“最刺眼的不公”或“最大的不公”。而目前教育部为解决高校招生区域不均衡的问题所采取的一系列举措，包括省部共建地方高校，拿出东部更多的名额给西部地区等，都无法明显缩小各省区之间的差异。
我们认为，在不扩大“985工程”大学的情况下，要真正缩小各省区优质高等教育资源的不均衡状态，减少各省区重点高校录取名额的差距，在没有教育部直属高校的省区设置教育部直属高校是一个值得考虑的政策选择。
二、部属高校分布的历史与现状
现在中国高校的格局源自20世纪初，大部分高校集中在沿海。抗战时期高校内迁，之后高校布局有所平衡，尤其是国立大学分布范围广泛，多数省份都设有国立大学。但20世纪50年代推行的大规模院系调整，虽然一般每个省区都设有一些专业学院，但东部沿海地区高校还是比较聚集，而多年来实行的重点高校政策，中西部很多省区高水平大学明显偏少。除陕西、湖北、湖南和重庆以外，至今中西部省区很少有“985工程”大学。比如河南这样的人口大省，有近1亿的人口规模，到现在为止仅有1所“211工程”大学，1所公安部所属的高等专科学校，但没有一所“985工程”大学，也没有一所教育部直属高校。显然，这种部属高校分布不均衡的现象应该有所改变。
1.“部属高校”分布的历史：动荡中的“扁平化”
(1)“中体西用”之新式学堂：近代大学的雏形。
大学，中国古已有之。从汉代的太学、宋代的书院到明清时期的国子监，都进行当时历史条件下高深文化知识的传授。但中国近代意义上的大学，是西学东渐的产物，是从国外引进的高等教育组织形式，因西方列强的武力入侵与文化介入的刺激而产生。清末中国面临“数千年来未有之大变局”，出现了图变、图存、图强的洋务派，并提出“师夷长技以制夷”的口号，开始广泛设立新式学堂，主要包括方言学堂、技术学堂和军事学堂三类。如1862年开设的京师同文馆、1863年设立的广方言馆、1864年设立的广州同文馆、1866年开设的福建船政学堂、1867年创建的江南制造局、1879年建立的天津电报学堂、1880年创办的天津北洋水师学堂、1886年创立的广东陆师学堂、1895年创建的南京陆军学堂和湖北武备学堂，等等。这些新式学堂是中国近代最早的高等专科学校，它们以“中体西用”为办学宗旨，“以西方语言文字、科学技术为主要教学内容，实行分科教学，兼习儒家经典；聘请西方传教士和专家任教，引入新的教学方法”[3]，是一种兼具保守与开放的办学形态，也是中国高等教育实现历史蜕变的转型形态。它们既包含着时代进步的力量，又具有较强的传统保守性，在教学上的“体、用”分离，制约着教学质量达至理想效果。然而，不可否认，“中体西用”之新式学堂在实质上已改变了以儒家学说为至上信条的封建教育传统，并开始积极地与世界高等教育发展潮流相融合，较广泛地吸纳、学习西方近代先进的社会与自然科学知识，特别是其在教育理念与办学模式上的突破，为中国近代高等教育转型奠定了前期基础，已基本勾勒出了近代意义上的大学的雏形。这些新生的近代高校基本上属于部门办学，多数集中于沿海省份。
(2)“西学体用”之新式学堂：近代大学的起始。
随着清末民族危机的不断加深，为求救亡图存，在洋务派中分裂出了维新派，虽然二者在保留君主制的问题上是一致的，但在君主制的制度形式、经济主张和思想文化等方面存在较大分歧。在办学上，维新派提出了“西学体用”的教育宗旨。其代表人物严复就曾这样批评洋务派的“中体西用”教育宗旨，他说：“中学有中学的体用，西学有西学的体用。分之则并立，合之则两止。”[4]梁启超也严厉批评道：“至今数十年，未尝有非常之才出乎其间，以效用天下。所学者不过语句拼字文法之类，去西学尚远甚。”[5]为了摈弃洋务教育的弊端，弘扬维新教育，1895年，在盛宣怀的奏请下，光绪帝准旨创办天津中西学堂。其创办以美国大学为模式，以“西学体用”为办学方针，全面系统地学习西学，一切设置以美国著名学府哈佛、耶鲁大学为蓝图，图书、标本、仪器、实验器材等也尽量从美国购置，仅西方杂志就保持有100余种，且均为世界理工权威学术期刊，在当时的中国可谓独一无二，被时人誉为“东方的康奈尔”。[6]可见，天津中西学堂的创办及教学与以往建立的各类新式专科学校大有不同，是在没有任何先例的情况下开办的，后改名为北洋大学堂，连续办学至今，发展为天津大学，是中国现存高等学校中校史最长的大学。此后1896年创办的南洋公学、1898年批设的京师大学堂及1902年创设的山西大学堂等，在学制、教育、教学等方面较之新式专科学校也都有较大改进，“除了继续学习西方的语言文字、科学技术之外，还开始重视西方政治制度，增设西方政治学、教育学等社会科学课程”[7]。可以说，京师大学堂的建立，标志着真正以大学为名的高等教育机构在中国诞生。
(3)民国时期之国立大学：部属高校的前身。
1911年辛亥革命爆发，推翻了中国两千多年来的封建帝制，开启了民主共和新纪元，开始了中华民国新式教育体制的构建与完善。民国时期《大学令》、《学校系统改革案》、《专门学校令》、《修正大学令》、《学校系统令》、《私立大学及专门学校立案条例》、《国立大学校条例》、《大学区组织条例》、《大学组织法》、《大学规程》、《改革大学文法等科设置办法》、《学位授予法》等一系列法规、条令、办法的颁布或出台，意味着中国近代大学系统的建立。从近代有关大学的统计资料来看，民国时期的大学主要包括“国立大学”、“公立大学”、“省立大学”、“私立大学”四种。其中，“国立大学”是指由国家最高教育行政机关批准立案，由国库提供主要办学经费的大学。有研究指出，在1912—1949年间，近代国立大学历经“起始、快速增长、过渡探索、整顿规范、内迁、整顿恢复”等六个阶段的发展过程，表现出明显的国立化倾向，包括形式上的国立化和实质上的国立化。“从国立大学发展的时间上看，近代国立大学的数量呈现不断增长的趋势。其主要原因是一批省立大学升格为国立大学，以及私立大学转变为国立大学。从国立大学的性质上看，作为国家经费保障的大学，对其进行管辖以实现为政治统治服务的目的一直是政府追求的目标。”[8]因而，若从创办、经费来源、管理及传承关系等角度来看，现今的部属高校极其类似于民国时期的国立大学，或可说，民国时期的国立大学是现今部属高校的前身。
据《第二次中国教育年鉴》和《第三次中国教育年鉴》记载，民国时期全国最多共设立过国立大学32所，其中北京3所，上海4所，江苏、天津、浙江各2所，吉林、辽宁、湖北、山西、陕西、四川、广西、广东、湖南、江西、重庆、安徽、山东、河南、贵州、甘肃、福建、云南、台湾各1所。各省份具体分布情况见表1。
由表1可见，民国时期的国立大学虽在总量上不多，但在各省份的具体分布上基本呈现为“扁平化结构分布格局”，即大部分省份至少有一所国立大学，如云南是云南大学，河南是河南大学，山西是山西大学，且未出现明显的两极分化现象，这与民国政府较为注重高校区域分布是分不开的。有研究指出，北洋军阀统治时期，高校的创建多以自发状态进行，主要密集分布在东部现代工商业发达的地区。南京国民政府时期，由于中央权威的加强，政府给予了教育更多的关注，如1931—1932年，国民政府邀请国际联盟教育专家考察团来华调查中国教育发展情况，并得出结论指出中国高等教育存在区域布局不均衡的问题。[9]针对这一状况，国民政府教育部采取了重新改组与合并大学的方式，对高校区域分布进行了合理化与均衡化调整。但遗憾的是，随着后来抗日战争与解放战争相继爆发，民国时期所设的国立大学在动荡中大多并未按照最初规划得到良好发展。不过，从长远看，它们为后来新中国高等教育的发展奠定了一定的基础。
2.部属高校分布现状：非均衡下的“金字塔”
1949年新中国成立，标志着一个新的历史时期的开始，也揭开了中国高校发展的新篇章。建国初期，为了延续高等教育事业的发展，对国民党遗留下来的高等学校，采取了“维持现状，立即开学”的办法。据统计，当时“全国共有高等学校205所，学生11.7万人，专任教师1.6万人”。1952年，国家根据建设需要，开始按照“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合大学”的方针，“实行全国一盘棋，经过调整，使绝大多数省份都有一所综合大学和工、农、医、师等专门学院，并将清华大学、交通大学、浙江大学等学校改造成了多科性工业大学”。[10]这一时期的政策倾向，基本是朝促进高等教育资源均衡化方向发展的。
然而，从20世纪50年代末期到1976年粉碎“四人帮”之前，高等教育事业受到了“左倾”与“文化大革命”的严重冲击与破坏。1965年全国高等学校有434所，1971年为328所，6年间减少了106所。[11]直到1978年党的十一届三中全会召开，在克服“左”倾错误思想，清除“两个凡是”的消极影响的基础上，从积极贯彻“‘调整、改革、整顿、提高’的方针到教育优先发展战略地位的确立”[12]，才使中国的高等教育事业又回到了正确的发展轨道，并逐渐形成了中国特色的高等教育机构体系。20世纪末，根据《国务院关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》，中国的高校基本分成了中央部属高校和地方省属高校两类。而部属高校不管是在概念上，还是在管理、资金投入及重要性与战略性等方面都与民国时期的国立大学非常接近，但它又并非直接由民国时期的国立大学继承而来，而是由20世纪五六十年代的“全国重点高校”演变而来。
1959年，中共中央发布《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，指定北京大学、清华大学、中国科技大学、中国人民大学等16所高校为全国重点高校。1960年，中央向教育部转发了《关于全国重点高等学校暂行管理办法》，同时增加了44所高校为全国重点高校。1978年，国务院在《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》中，确定北京大学、清华大学等88所高校为全国重点高校。而经过20世纪末高校管理体制的调整，我国高校形成了中央和省级政府两级管理，以省级政府统筹管理为主的新体制。除少数关系国家发展全局的高校以及行业特殊性强的高校继续由国务院委托教育部、工信部和其他少数部门管理外，多数高校由地方管理或以地方管理为主。而重点高校的提法目前也不再使用。[13]替而代之的是“中央部属高校”，即指国务院组成部门及直属机构在全国范围内直属管理的一批高等学校，其目的是在探索改革上先走一步，在提高教学、科研和服务社会水平方面发挥示范作用。
当前，在全国2600多所高校中，部属高校共有115所，其中又以教育部直属的75所高校最受瞩目，因为它们几乎全部进入了“985工程”大学或“211工程”大学行列，基本代表着现今中国的高水平大学。截至2011年，教育部直属高校的分布情况如下：北京24所；上海8所；江苏、湖北各7所；陕西5所；四川4所；山东3所；广东、天津、重庆、湖南、辽宁、吉林各2所；浙江、黑龙江、安徽、甘肃、福建各1所；其余的河南、河北、江西、山西、青海、贵州、海南、云南、内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西13省区均为零所。教育部直属高校、中央部属高校的具体分布情况详见表2、表3。
表2还可以转换为更为直观的教育部直属高校分布情况图：
图1 教育部直属高校分布情况图
当然，除教育部直属高校外，其他中央部属高校中也有部分是“985工程”大学或“211工程”大学，如安徽省的中国科学技术大学，北京市的北京航空航天大学、北京理工大学、中央民族大学，黑龙江省的哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学，江苏省的南京航空航天大学、南京理工大学，陕西省的西北工业大学，湖南省的国防科学技术大学，辽宁省的大连海事大学，广东省的暨南大学等。而其他高校，诸如外交学院、北京电子科技学院、中国人民公安大学、中国民航大学、中国民用航空飞行学院等虽未进入“985工程”大学或“211工程”大学行列，但在某些行业或专业领域也处于全国甚至国际领先地位。不过，总体而言，就高校的综合影响力来说，特别是在高校招生考试过程中，以“985工程”大学和教育部直属高校的名额分配问题最受国人关注，也是人们批评高等教育资源分配不均，以及由此衍生的受人诟病的高考不公与教育不公的聚焦点之一。
由表2、表3与图1不难发现，目前我国的部属高校，尤其是教育部直属高校分布极不均衡，且基本呈“金字塔”结构分布格局，表现出强烈的两极分化态势，即优质高等教育资源集中分布在东部沿海发达省市，而中西部内陆省区则相当匮乏，大多处于中等偏下水平，甚至有近42％的中西部省区没有“高水平大学”(主要指教育部直属高校)。显然，这种非均衡的优质高等教育资源分布状态，在事实上严重影响着“高考资源”的分配，以及国家人力资源结构的平衡。从长远考虑，要实现我国教育公平与高考公平，特别是国家西部大开发、中部崛起战略，必须逐步走向优质高等教育资源分布的均衡化。
但高校布局调整非常困难，不是政府想在哪里办一所高水平的大学就可以做到的，而是与当地的物质和文化基础，特别是高校自身的历史积累有密切关系。事实上，我国高校区域分布不均衡的现象由来已久。史实表明，从清末我国近代高校产生的初始阶段，高校地理分布已经开始出现不均衡的迹象。据1909年(宣统元年)的统计，我国当时已建立各类高等学堂104所，其中直隶(含京师)有12所，四川有10所，安徽、江苏、湖南各有7—9所，山东、山西、陕西、浙江、湖北、广东各有4—5所，河南有6所，甘肃、江西各有3所，而广西、云南、贵州、福建、新疆等省只有1—2所，黑龙江、西藏等省区无一所高校。[14]而20世纪50年代初期的那次院系调整之所以能够推行，是与当时通过强硬的行政手段推进有着密切关系的，以现在的社会发展来看，已经不具备当年的条件了。因此，现今的高等教育资源“再平衡”政策必须另辟蹊径。
三、每个省区设一所教育部直属高校
均衡重点高校，从长远看有一个可能的解决办法，即尝试在一些中西部人口大省设立教育部直属高校。实际上，地方上有一些高校基础已经具备，在类似河南这样的人口大省，如果能够升格一所“985工程”大学，就能够在相当程度上平衡现在高考录取的地域不均衡问题，比教育部从东部省市拿出几百个名额来给河南要立竿见影得多。[15]事实上，一些地方政府对于建设部属高校抱有强烈的期待，关键是决策部门的态度。即使“985工程”与“211工程”暂时不再扩大，也可以设立教育部直属高校。
以前控制部属高校的数量，在很大程度上除了“保质量”外，还有一个重要原因就是中央财政的负担问题。在全国财政性教育经费占GDP比例4％的目标实现以后，中央教育财政已经有相当的条件来扩大部属高校。其实，“985工程”最初入围的仅有北大、清华两所高校，后来扩展到9所，再后来是20多所，最后又发展到现在的39所的规模。因为这项工程由中央财政投入为主，所以不可能有太多的高校入围，中央财政也不可能无限度地支出。同时，也为了符合建设世界一流大学的初衷，后来教育部明确规定“985工程”大学、“211工程”大学“关门”，不再扩大。“985工程”政策制定时，其实并没有平衡区域高等教育发展的政策诉求。而之前的“211工程”政策的推出，则有这方面的考虑，并明确规定各省区至少有一所“211工程”大学，比如西藏就有一所“211工程”大学，即西藏大学。但总体来看，东部发达地区与中西部地区之间在高等教育资源的配置方面仍存在很大差距。而这种优质高等教育资源的差距，在相当程度上制约了中西部高等教育竞争力的提升，进而影响到中西部人力资源结构的合理化构建以及经济社会的发展。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确指出，目前我国的教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后；教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实。而促进教育公平的根本措施是合理配置教育资源，向中西部高等教育资源短缺地区倾斜，不断优化区域高等教育布局结构，设立支持地方高等教育发展的专项资金，逐步振兴中西部高等教育，加快缩小区域高等教育之间的差距。2012年7月，教育部部长袁贵仁在“落实4％目标，用好管好教育经费”专题座谈会上再三强调：“没有足够的教育经费，人民群众不可能满意；有了教育经费，如果用不好，也不可能让人民群众满意。”[16]因此，在当前教育经费整体已达到4％目标的情况下，将教育经费向最需要领域和最薄弱环节倾斜，是大势所趋、人心所望。而在没有教育部直属高校的省区各设置一所教育部直属高校，是用好教育经费的最佳选项之一。
台湾地区在所有县份设置“国立”大学的政策值得我们参考借鉴。继承民国时期国立大学分布较为均衡的传统，台湾地区至今仍较为注意高等教育资源分布的均衡化。1995年，为提升台湾唯一的没有海岸线的纯山区县南投县的高等教育水平，台湾教育主管部门专门在南投县建立了“国立”暨南国际大学。为使“国立”大学分布至所有县，实现“一县一‘国立’大学”的目标，2010年又在户籍人口不足10万、实际人口仅5万余人的金门县设立了“国立”金门大学，也由“中央”财政投入。这值得我们深思和参考。
我国大陆地区幅员辽阔，人口众多，即使人口最少的西藏自治区也有500多万人，从道理上说更应考虑高等教育资源分布的均衡化。“985工程”扩容是比较大的动作，如果在远期内可以尝试的话，可以解决很大的问题。在“985工程”不扩容的情况下，则可以考虑在没有教育部直属高校的省区设立教育部直属高校，即在河南、河北、江西、山西、云南、广西、贵州、海南、内蒙古、新疆、宁夏、青海、西藏等优质高等教育资源稀缺的13个省区各设一所教育部直属高校。这至少有三大利好：一是在微观上可以促进教育公平，尤其是高校招生考试公平，大大缓解区域间的高考竞争压力，减轻部属高校招生属地化造成的负面影响，直接满足部分省区对优质高等教育资源的现实诉求；二是在中观上可以较快地相对平衡优质高等教育资源分布两极分化的现象，促进教育资源均衡化与教育公共服务均等化的进程；三是在宏观上对促进国家整体教育水平的提升，特别是中西部人力资源开发，加快西部大开发与中部崛起战略的实现，包括对巩固多民族国家的统一都具有深远的意义。
将教育部直属高校设置到所有省区，具体实施可以有两种办法，其一是最好在认真筹划的基础上一步到位，一次性在13个省区全部设立；其二是，如果考虑到高校实际办学水平不同，不宜一次性全部设立，则可在将会分布至所有省区的总体规划下，分期分批设立教育部直属高校，一些人口众多、已有“211工程”大学、实力较强的省区，先期设立，其他省区逐步设立。其实，现在许多省部共建高校离部属高校只有一步之遥。如果中央财政确有困难，也可借鉴建设“985工程”大学和“211工程”大学，以及省部共建高校的做法，由地方与中央分担经费，逐步过渡到主要或全部由中央财政投入。即使退一步，经费不足，也可以只给政策，像过去有的“自费‘211工程’大学”那样，先给个部属高校的名分，而经费实际上还是由地方政府投入。如果最终能够实现教育部直属高校分布至所有省区的设想，中国就会出现全新的更为均衡的重点高校版图，则13个省区幸甚，中国高等教育幸甚。
注释：
①教育部直属的75所高校中含3所校名相同而校址不同的高校，分别是：中国地质大学(北京、武汉)，中国矿业大学(徐州、北京)，中国石油大学(北京、华东)。
②“支援中西部地区招生协作计划”，即每年在全国高校招生计划中单列一部分计划，安排给高等教育资源丰富、升学压力小的东部省份的公办高校，专门面向中西部高等教育资源缺乏、升学压力大的省份招生。
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