新合作主义：欧洲城市治理理念的转型，本文主要内容关键词为：欧洲论文,理念论文,主义论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D09〔文献标识码〕A〔文章编号〕1005-3492(2006)04-0112-03
进入20世纪90年代，欧洲的城市治理遇到了发展瓶颈，新自由主义经济思潮影响下的城市治理理念由于其有利于大资本和政治强权之间结合所产生的新的垄断，以及它对地方城市政府、中小型私营企业和各个不同利益集团的排斥的消极后果使得人们反思新自由主义的城市治理理念，并在“第三条道路”的推动下发生向新合作主义的转型。本文从当代欧洲城市治理理念朝向新合作主义的流变为分析起点，剖析新合作主义城市治理理念的思想基础和运作程式，并对其运作过程中的优势和弊端加以评价以资我国城市治理的借鉴。
一、从新自由主义到新合作主义
在20世纪最后二十年，随着世界政治经济形势的巨大变化，新自由主义经济思潮的重新兴起和逐渐占据统治地位成为西方政治、经济、社会发展中引人注目的现象。新自由主义经济理论和思潮的影响几乎遍及所有经济学领域，其“显学地位”甚至被形容为“当今世界居支配地位的话语”。[1]
新自由主义经济学是指当代西方经济理论中强调自由放任理论与政策的经济学体系和流派。西方许多经济学流派，如货币学派、理性预期学派、供给学派等，都是构成新自由主义经济学的重要经济学流派。因此严格来说，新自由主义经济学并不是一个经济学流派，而是一种经济思潮。虽然新自由主义各流派之间也有分歧，但是它们都具有一些共同特点。比如，把经济自由视为经济学的最高原则，这里的经济自由包括拥有私人财产的自由、消费自由和就业自由等；强调市场机制调节经济的完善性；反对国家对经济生活的直接干预等。
新自由主义经济思想的理论渊源主要来自于新古典经济学和新奥地利学派。早在18世纪，西方古典政治经济学代表人物亚当·斯密就提出了“看不见的手”的思想，认为市场经济制度能够解决一切经济问题，反对政府对经济活动的过多干预。二百多年来，亚当·斯密的思想一直对西方经济思想产生着重大影响。19世纪末20世纪初盛行于西方的新古典经济理论吸收了古典经济学理论“看不见的手”的思想，反对政府对经济生活的过多干预，提倡经济自由。新古典经济理论认为在一个竞争的自由市场经济制度中，通过价格机制和市场机制的作用，无论是个别的消费者还是个别的生产者，都可以通过各个市场的局部均衡，从而达到一种最优状态：每一个消费者都可以获得最大的满足，每一个生产者都能够获得最大利润。不仅如此，在自由市场经济体制下，局部均衡的各个个体单位所达到的最优状态还可以使整个经济体系最终达到一般均衡状态，从而整个社会能够从中得到社会福利的最大化。在凯恩斯革命发生之前，新古典经济理论一直占据西方经济学的主流地位，在西方经济理论中具有非常重大的影响。新自由主义经济思想的另一个理论渊源是新奥地利学派。这一学派强调建立在以个人自由为基础的自由市场经济制度的优越性，反对资本主义国家政府对经济生活的干预。其代表人物哈耶克认为，在自由市场经济制度下，每一个人都可以凭借其聪明才干在竞争的市场上进行公平的角逐，从而产生经济发展的内在动力，而市场价格机制所具有的自动平衡体系既可以实现人力资源的合理配置，也是一个最经济的信息载体和处理器，引导人们把利己的动机转变成社会的整体功能，保证了经济的高效率。新奥地利学派突出强调经济自由、政治自由以及在此基础上出现的个人活力的解放是资本主义私人企业制度和自由市场经济制度的基础，并认为这是资本主义能够创造出比以往任何时代都更加辉煌灿烂的物质文明的根源所在。
新自由主义有关民族国家服从于经济主宰者对经济自由的要求，禁止对市场首先是劳动力市场的任何管制，反对出现赤字财政和通货膨胀，主张公共服务私有化和减少公共和社会开支的主张也影响到城市发展和城市治理的议题。
新自由主义思想对城市管理的影响始于20世纪80年代。以英国前首相撒切尔夫人为首的保守党上台执政后，针对因政府包办一切公共福利事务而造成的效率低下和管理松弛的困局，在城市管理办法上采取由政府制定标准和目标，而后面向社会公开招标，鼓励私营企业及合作伙伴竞标承包。该方式的特点在于将原来由城市地方政府管理的职能，如各种公共服务的提供、公共项目的建设和管理，通过拟定契约、承包、招标和租赁等方式私有化。这种通过中间部门将先前由政府各专业部门承担的公共事务授权给私营公司和个人的做法，达到了减少国家财政赤字，大幅度削减地方政府预算，减小城市地方政府对经济活动控制的目的。而相对于中央政府和私营企业之间关系的加强，城市地方政府的权力无疑弱化了。
与此同时，在大西洋对岸，里根政府治下的美国也受到新自由主义的影响。在1982年的《全国城市政策报告》中，里根政府提出，要使政府行为适应市场需要，城市事务应该彻底由市场力量调节。1981年以来，美国政府为了减少财政赤字，将城市预算经费削减了200亿美元。为了刺激投资，政府采取大量减税政策，降低城市社会性投资，导致社会两极分化，私营经济支配城市发展的程度达到前所未有的水平，城市地方政府在新自由主义思潮的冲洗下被架空，城市功能受到逐利资本的损害，引发了城市危机以及大规模的抗议活动。[2]
新自由主义在给城市带来问题的同时，又迫使城市地方政府采取改革措施适应经济全球化给城市造成的压力，从反面刺激了城市地方政府采取自救措施，改革以往官僚主义的办事方法，促使经济增长的目标与城市持续发展相结合，通过城市重建规划和公共部门与私人的合作来解决城市重建、社会公正、城市环境与城市安全等问题。因此，新自由主义对城市治理产生了正反两方面的影响。一方面，由于新自由主义将经济法则置于至高无上的地位，客观上有利于资本与权力的结盟，排斥其他利益群体的诉求，造成日益突出的社会不平等，在城市公共管理上形成私人垄断的局面。从新自由主义盛行的英美等国来看，中央政府和私人企业之间的关系得到加强，而城市地方政府的权力遭到削弱，其结果不利于城市的整体发展。
新自由主义对于城市治理的促进意义首先在于将企业的经营意识和市场竞争机制引入城市管理。推动减少政府财政赤字、降低社会公共投资，提高公共服务效率，减少政府对经济活动的全面干预等，间接地促进了公共服务需求的多样化和政府管理方式的多样化。这种减轻政府负担，提高管理效率的思想的核心变化在于认识到管理效率并非取决于提供公共服务机构的所有制属性，而是取决于这些机构和机构内部员工之间是否存在竞争机制。同时，经营城市的理念还将城市公共财产视作可以通过经营不断增值的有形资产，城市政府摈弃了单纯管理人的角色，一定程度上成为营销城市的企业家。其次，新自由主义政策促使政府由公共服务的直接承担者变为授权者，这种政府角色的分化是新自由主义推动的结果。第三，新自由主义的实践使得城市地方政府的权力受到削弱，在减少财政赤字，压缩社会福利开支，城市政府经费大幅减少的前提下，城市政府不得不加强协调引导的功能，降低直接提供服务的功能，探索各种城市治理的新方法。经过20多年的实践，城市和城市政府的作用日益突出，地位日渐重要，形成了在新自由主义压力之下绝地求生的效果。
二、第三条道路：新合作主义的思想基础
对于新自由主义的批评主要集中在新自由主义下的城市经营理念有利于大资本和政治强权之间结合所产生的新的垄断，以及它对地方城市政府、中小型私营企业和各个不同利益集团的排斥。由此造成某些公共服务行业的垄断局面，引起各阶层各群体的不满。20世纪90年代欧洲“第三条道路”的产生和社会民主党的上台就是对新自由主义思潮的反拨，国家治理和城市治理也由新自由主义转向新合作主义。
所谓“第三条道路”，就是既非新自由主义，也非传统的社会民主主义，而是超越了左与右的一套新的政治经济调控理论。按照英国首相布莱尔的解释，第三条道路是现代社会民主重新得到恢复并取得成功的道路。它决不仅仅是在左派和右派之间的一条妥协之路，它寻找采纳中间和中左道路的基本价值观念，并使其适用于全世界根本的社会和经济变革，而且不受过时的意识形态的束缚。它是团结、社会公正、责任和机会等传统的价值观念，而过时的意识形态则是“专注于国家控制、高税收和维护生产者利益的左的思想支配的观念”和“主张狭隘的个人主义和自由市场经济是能够解决任何问题的新式的右翼自由放任主义的理论。”[3] 以英国为例，自1997年以来，工党连续在四次大选中败北，之所以如此，布莱尔认为是因为工党一些传统的意识形态如大规模国有化、国家控制和强调工人阶级的利益等已经过时，不适合现实经济政治形势的需要，要想赢得大选，必须放弃这些过时的意识形态，用现代化的理论来改造工党，也就是所谓“第三条道路”。1994年7月布莱尔当选为工党主席，以第三条道路改变了工党，努力塑造一个“新工党”的形象获得了广泛的支持，并于1997年重新赢得大选。第三条道路现象还有其深刻的政治、经济以及社会原因。苏联的解体、东欧的剧变给欧洲的民主社会主义以巨大的冲击，社会主义不论作为一种思想还是作为一种现实的运动都跌入了低谷，各国的工党、社会党威名一落千丈。为了扭转这种不利的局面，客观上需要欧洲的社会党寻找新的出路，新的替代战略和新的理论支点，进行理论重建。实践证明，第三条道路是一条能够有效地改变社会党形象的道路。
新合作主义正是第三条道路思想在城市治理理念上的折射。它主张适度的国家干预，主张政府与公民重新建立相互信任的合作机制，主张在大力发展社区建设和社区教育的基础上，建立新兴民主国家，主张建立既利用市场竞争机制，又重视公共利益，主张实行积极的劳动福利制度，而不是缩减社会福利、减少退休金、失业金和医疗费。[4] 新合作主义的主旨在于强调合作，加强社会的内部团结，以消除全球化带来的社会分化和管理片段化的问题。
新合作主义出现的历史背景在于生产要素的全球性流动使得原来以国家为取向的谈判体系失灵，国家、资本、和劳动力三方面原有的平衡开始向资本方倾斜，而劳动力却在工厂向发展中国家世界迁移、发展中国家的廉价劳动力大量涌入欧洲的情况下，越来越失去讨价还价的能力。即使是国家干预也无法阻止资本流向劳动力更加便宜、利润率更高的国家和地区，这种趋势普遍存在于欧洲经济发达的国家中。20世纪80年代西方普遍实行的新自由主义政策，如减税、降低社会福利费用、将公共服务交给私人大资本去经营、限制削弱地方城市政府的影响力。这种利用国家和私人大资本的强强联合，是以国家集权和少数群体的强权来应对全球化所引发的社会分化、片断化和个体化的大趋势。新自由主义的实质是国家和资本的集权，而这种倾向于集权的管理方式是无法应对全球化引发的社会分散化的大趋势的。
三、新合作主义城市治理理念的运作和评价
新合作主义则在承认全球化所带来的社会分散化和片断化的前提下，试图寻找新的合作形式、新的合作领域，以实现社会的团结、进步与发展。
随着欧洲一体化的发展，欧盟各国间由于其独特的制度特性和社会结构条件，形成了一个庞大的协商谈判体系，其政治系统包括了复杂的组织结构和形形色色的行为者，它们都介入到决策过程之中。[5] 从结构角度来看，欧盟的运作不是通过等级式结构，而是通过各成员国之间、各层次间的协调来实现的。在实践中，欧盟的谈判协商体系在欧盟层面上最主要是部长理事会和欧盟委员会间的相互配合，贯穿于从欧盟委员会提出最初的考虑建议，到最后实施部长理事所作出的决定的全过程；在国家层面上是政府各部之间的协调，以及与社会上非政府行为者进行协调。
欧盟治理中的新合作主义城市治理产生了重大影响，表现为各种网络联盟组织的大量涌现。城市面对管理的片断化，依靠多方合作的网络组织建构起一种新的治理方式。
欧盟内的新合作主义转向诞生于新自由主义的基础之上，它除了接受新自由主义的市场竞争机制、经营理念之外，还接受了政府通过授权进行管理的做法，不同的是，新合作主义是向公共管理领域的新型合作组织授权。如果说新自由主义追求的是大政府和大资本的联盟的话，新合作主义所追求的则是城市空间中的网络式组织联盟，不同利益群体间的协商和社会共识。新合作主义以分权化、管理属地化、超越行政界限的空间联盟等新的管理方式来应对，其管理思想的前提是承认分化，承认多元化存在的合理性。在新合作主义策略下，城市政府摆脱了以往被动执行国家政府命令的形象，开始扮演越来越积极的地方行动组织者的新角色，城市也开始作为独立的利益主体出现在政治舞台上。
新合作主义理念下城市的治理方式首先表现为科层组织内部形成网络式的组织联盟。这些以任务为导向的机构其组织的目的是为了取得效果，其特征是当任务改变时，其结构和程序也随之改变。它们的作用实际上提供了一个持续变化的组织结构，尤其善于同复杂多变的环境打交道。为了经济增长和协调、调动地方潜力，人们在行政管理部门内创建了各种科室和专业行政部门之间的网络，如雇员小组、发展新项目小组等。其次是创建各类公私合伙人关系。面对紧缺的预算拨款和日益增多的重新发展的任务，城市政府不得不探索城市规划与发展的新方式。为了使自己的城市商业中心区上档次，为了重新整合旧的产业地点，开发富有吸引力的新投资方案，城市政府已经与各类投资者、开发商、私有公司的联合企业结成合伙人的关系，如英国的城市发展公司。城市发展政策现在已经允许来自不同领域、不同组织形式的行动者参与到规划的各个阶段之中。第三是创建城市空间联盟。所谓空间联盟是指一定地域空间内组成的网络式组织联盟。它包括城市内部属地性的合作组织，城市与城市周围乡村之间以及城市与城市之间的合作组织。城市内部属地性的合作组织主要是指向社区的城市管理方面的合作组织。在重建地方福利制度过程中，自从西方国家与社区发展有关的公共基金出现枯竭以来，逐渐形成以社区发展公司为龙头的地方福利供给。这不是一个官僚机构，而是一个以社区为取向，由银行、投资者、志愿者联合会、工会、教会、社区组织等多种组织在广泛参与的基础上重新组建的合作组织。在这种合作中，政府不再是决策的中心，而是只扮演协调者的角色，协调那些相互交叉的利益领域。第四是在公共领域里建立起打破等级体制，所有制的网络联盟。这些网络出现在解决特殊专业、行业和群体的特殊问题上，如无家可归者问题等。[6]
总而言之，新合作主义认为通过广泛协商可以使各种关系之间寻找到特殊、持续性的关系结构，这种持续稳定的关系结构网对现代城市管理来说非常重要。管理者应当主动建构各种网络联盟，以达成必要的社会共识。新合作主义策略下的城市管理，城市政府的角色已经从被动的再分配性的地方“职能部门”变成了引导、激励、改革、创新与合作过程的促进者。它能够通过这些协商、合作过程，改变城市面貌，改善社区经济和社会生活状况。为了调动、利用地方各种社会资源和社会力量，城市政府必须尊重那些非政府组织的特性和功能。
网络联盟具有将分散的群体利益通过协商达成一致并成为政府决策依据的作用。它使城市管理的行动趋于空间属地化，管理组织的平面化和网络化，这就意味着权力的向下移动，基层管理的重要性变得日益突出。在网络联盟的框架下，更多的集团参与协商，并通过协作完成已达成共识的社会目标，因而具有更广泛的社会参与性，从而使得社会分散化和管理片断化进而导致政治分权化。而这种政治分权化又促使新的具有网络联盟性质的合作组织大量涌现，并通过协商、达成共识，左右政策走向。在此运作过程中，政府自身的组织结构和形式也在悄悄改变，在政府内部出现了以某项任务为中心的网络组织，出现了去政治化的倾向，政府由政治行政管理中心、逐渐变成了商业行政管理中心、如城市发展公司；再到专业行政管理中心、如培训事业委员会。政府的作用由监管、控制转变为牵线搭桥、广泛协商和最后的民主决策。
对网络联盟的批评首先指向它的精英多元论的政治框架，以及对地区众多利益集团的排斥。在网络联盟中往往是占优势的集团领导者的意见决定政策的走向，许多网络联盟组织倾向于与拥有资源的权力相联系，有时会与城市的长远利益相矛盾。
网络联盟在协商和影响决策的民主参与性上存在着“民主赤字”的问题。弱势群体和分散的个体几乎完全被排斥在协商渠道以外，其所形成的共识往往是一种精英共识。
从整个体制上看，欧盟治理是一个复杂的网络，既有正式的制度，也有非正式的决策议程。它没有像民族国家那样形成一个权力中心而对政策结果负责，决策过程以网络的形式相互连锁，也不具备传统的那种垂直特征。因此，欧盟在决策本身、决策时机的选择以及政策范围的确定和磋商准备等方面都不够清晰。这一点使一般人对欧盟的体制很难有足够的了解，在反映社会各种利益方面主要依赖于游说集团和专家的意见，其结果有利于反映政治精英的意愿和保护欧盟成员国的利益。[7] 这种结构性制度缺陷也影响到欧盟城市治理，形成新合作主义理念中的一个致命的弱点。所谓专家治市的结果常常掩盖意识形态的选择，除了与之相关的直接利益集团之外，其他公众的参与程度和监督能力都相对不足，其程序本身不仅透明度较低，而且不能保证实际参与程序者的意见真正平等。
中国的城市化进程正在进入一个快速发展的阶段，在城市化的发展方向和城市治理方式等诸多问题上都提出了新的挑战。作为后发国家，欧洲的经验对我国是一个重要的参照。
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