摘要：PPP作为一种创新的市场化公共产品服务供给和管理方式，在当前供给侧结构性改革浪潮中，将发挥越来越大的作用。然而，PPP尚未立法，没有统一的法律规范且各个PPP项目的实际情况千差万别，PPP模式涉及多方主体，各种法律关系交错，隐藏多重风险。本文探讨了施工企业在PPP项目中的法律风险及防范路径，以供参考。
关键词：PPP；法律风险；防范
前言
当前，随着社会基础设施建设力度的加大，国家用于公共基础建设的公共财政资金不足，公私合营的PPP 融资模式就应运而生了。PPP 模式是一种优化的项目融资与实施模式，它的实质是政府通过将经营权与收益权授予给私营企业，从而促进基础设施加快的一种方式，通过将社会资本的投资形式与渠道进行拓宽，从而使得公共基础设施建设过程中能够有充足的社会成本。
1PPP 模式概述
PPP 模式（简称“Public—Private—Partnership”），泛指以合作形式展开对城市基础设施、公共服务等建设的一种经济模式，其主体一般为私人经济组织和政府。即，私人经济组织和政府之间以签署特许协议为依据，在明确、合理、合法的权利、义务基础上开展合作，是一种以“双赢”为共同目标而达成的合意。从实践效果来看，PPP 模式不仅是时下主流项目融资途径，也是基于发展形势和经济格局所衍生出的一种新型、高效的社会资源管理模式，能够较好地解决目前地方政府债务，为民间资本开拓更广泛的运营渠道，有助于推动我国社会主义建设与改革发展。从PPP 项目的内容、资金、运营方式等方面来看：首先，采用PPP 模式开展的项目内容通常属于社会公共基础设施和公共服务领域内的纯公共品或准公共品；其次，PPP 模式开展的项目资金来源主要由内资或外资组成的社会资本构成；再者，PPP 模式开展的项目通常由私人经济组织采取特许经营、购买服务、股权合作等方式，与政府达成特许权协议，形成伙伴式的合作关系，两者互为平等合同双方，风险共担，利益共享。
2施工企业PPP 项目存在的法律风险
在基于保持经营现状的前提下，将开展PPP 项目纳入了本企业经营突破的战略之中。但要注意的是，即便PPP 模式能够产生大量“连锁”利好，也要重视并严谨对待其中的法律风险管控问题。据了解，目前PPP 模式下的法律风险主要由外部风险和内部风险组成，具体如下：
2.1外部风险
外部风险的产生，主要因为现行法律政策的变化引起。目前，我国相关PPP 项目开展的法律规定有两大派系：一是以国家发展和改革委员会的认定为依据制定的法律；二是由国家财政部的标准为依据制定的法律。由于两部委对于各自认定的标准有着不同看法，进而导致出台的相应规定存在一定冲突，引发法律风险。比如，两部委对于PPP 模式项目的筛选，并没有设定统一的筛选标准，也没有指定明确的责任主体。而且，对于私人经济组织的界定也存在分歧，其中，国家发展和改革委员会认为私人经济组织包括了符合条件的国有企业、民营企业和其他各类企业；而国家财政部则认为本级政府所包括的融资平台及其他的控股国有企业并不属于私人经济组织。由此导致对“国有控股企业能否开展PPP 模式项目？”“在什么范围内能够参与PPP 项目？”等问题的决策上各执一词，难有定论。面对两部委在PPP 项目所作规定的差异，上位法仍未有明确指引，相关地方政策也未就到底如何适用作出说明。
2.2内部风险
内部风险的产生主要来源于PPP 项目主体，即施工企业自身行为。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆通常，采用PPP 模式开展项目建设，其过程涵盖了投资、融资、建设管理、勘察设计、施工、监理、原材料及设备供应、融资担保、商业保险等各个环节，由此施工企业不可避免地要与项目发起人、项目投资人、项目公司、勘察设计公司、监理单位、原材料供应商、设备供应商、贷款银行、证券公司、融资担保人、保险公
司等有所接触，而其中所牵涉的项目主体众多，加上项目周期漫长，运作过程复杂，随之产生的法律风险也就自然而然倍增。比如，在PPP 项目施工过程中遭遇政府直接干预项目建设；或是由于前期设计可建造性差、设计错误或含糊、合同变更、业主变更等原因引发的工程变更；又或是因工期拖延、成本超支、项目投产后达不到预期的目标导致现金流不足等。上述这些涉及法律主体行为的不可控性都将产生潜在法律风险，对施工企业造成各种损失。
3PPP 模式下建筑施工企业风险管控策略
3.1建立全过程风险管控体系
在当前阶段，PPP项目的运行周期一般都比较长，在各个环节中都需要社会资本的支持，然后政府或者是使用者向其付费，社会资本对服务费进行回收从使得投资得到回报。对于政府部门而言，其主要的职责就是对PPP项目的运营情况以及服务价格进行有效的监督，从而保证公共利益与社会资本之间呈现一个平衡的状态。但是在项目的建设过程中，由于PPP项目的建设周期比较长，投资也比较大，贷款的偿还还需要依靠项目的收益。但是项目的建设会受到政策以及市场的变化等方面的影响，从而出现风险。所以这就需要PPP项目的各个参与方对各方面做好提前的评估与规划，对于可能出现的风险进行预防，尽量降低风险对项目带来的影响，从而为后期的运营奠定一个良好的基础。
3.2加强人才队伍筹备和聘请专业服务
在我国PPP项目已经引进了很长的时间，在自来水、电力、燃气以及污水等方面都有比较丰富的经验，但是在地铁等大型的交通基础设施建设方面的经验还相对比较少。而且在PPP项目方面的相关法律也比较少，所以在理解与执行上还存在着一些误区，整体上仍然处于摸索的阶段。所以，在实际的项目中，相关企业应当加强学习，注重人才的引进，并且聘请专业的队伍与人才，以免使得项目投资陷入困境当中。
3.3加强后期运营管理
在项目建设完成之后，应当落实运营管理，从而实现PPP项目的预期收益。在PPP项目中，其注重的是项目的全生命周期费用效果的最大化，使得约定的使用功能达到目标，并且在项目建设完成之后，运营是由社会资本方来完成的，所以做好这一阶段的工作，对于企业获得经济效益具有非常重要的意义。然而，在一些地方，由于政府受到政绩压力或者是经济压力的影响，在项目前期没有对可行性进行科学的预测，就使得项目仓促进行。而这些项目由于缺乏必要的论证，在未来的收益过程中也会缺乏稳定的来源，这样的话，就不利于项目的经济效益提升。所以，如果做好后期运营管理，是值得重视的一个问题。
3.4重视特许经营协议的签订，确保政府与社会资本的风险
分配适当在原则上，项目在设计以及建造等过程中所产生的商业风险是由社会资本方来承担的，而政策、法律以及最低需求等方面的风险则是由政府来承担的，对于一些不可抗力风险则需要由政府与社会资本方共同合理承担。载特许经营协议当中，为例保证合同的履行不会受到政府人员变动等的影响而出现变化，应当通过政府来做出具体的承诺；对于出现的法律变化以及政府提前收回等，所造成损失的，社会资本方应当要求设立补偿机制；对于电力成本或者是人流量等变化的，应当进行调整。总的来说，应当通过签订特许经营权，对收益进行合理分配，对风险进行合理的承担。
结束语
总之，在PPP项目之花遍地绽放的大好时期，作为传统施工单位应抓住这一历史机遇，向上游投融资领域产业发展，实现企业转型升级。尽管PPP模式还处在探索发展阶段，法律机制尚不健全，但只要我们认真做好法律风险防范工作，就能在PPP盛宴中分一杯羹。
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论文作者:邢晓丽
论文发表刊物:《基层建设》2017年第30期
论文发表时间:2018/1/7
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