从国际经验看中国个体劳动者参保问题，本文主要内容关键词为：参保论文,经验论文,个体劳动者论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中国社会保障》去年刊载的由《联络站》一文引发的对城镇个体劳动者养老保险“扩面”的讨论很有现实意义。笔者由于工作关系，对其他国家有关情况有一定了解，愿意与国内的同行们进一步研究切磋。
国际：“强制”参保厂覆盖
经过一百多年的发展完善，除个别国家外，包括个体劳动者在内的全民性强制养老保险在欧美发达国家现已基本实现。仅从个体劳动者参加养老保险的角度看，发达国家依次走过了“排除”、“自愿”和“强制”参保三步曲。
在自愿参保阶段，为促进这一群体的加盟，不少发达国家采取了一系列简化程序、优化服务等“便民”措施，但从不用优惠费率或保险待遇来吸引个体劳动者参保，以避免因这类双重标准而违反社会保险所遵循的公正、平等原则。相反，各国十分注意防范“负面选择”(adverse selecton)对养老保险基金收支平衡所造成的负面影响。
负面选择根源于自愿参保模式及现行养老体制本身存在的漏洞和偏差。由于有选择权，人们就可以在反复研究比较、权衡利弊之后决定是否参保。人性中逐利、短视的一面导致大多数人有利可图则参保、无利可图则不参保。精明之士更是充分利用现行制度的漏洞为自己设定出一套缴费少、待遇高的参保方案。这类选择的结果往往导致个体劳动者中的“高风险人群”，如年老的、健康状况较差的、收入较低的个体参保人员加入养老保险。而“低风险人群”，像年轻的、健康状况良好的、收入较高的个体参保人员依然天马行空，游荡于养老保险之外。显然，这种风险结构对养老保险基金的长期收支平衡是十分不利的。为了控制和减少负面选择，许多发达国家一方面不断修改、完善养老保险制度本身，另一方面设定严格的自愿参保条件，限制选择范围，如规定新参保成员年龄不得超过一定标准；一旦加入，不得再行退出；甚至只允许在规定时间内办理手续的前参保成员续保等等。
作为养老保险的一种扩面方式，自愿参保在大多数发达国家现已寿终正寝，为全民强制保险所取代，但它对发展中国家来说仍不失为一种扩面手段。目前采用这一方式的国家包括智利、哥斯达黎加、韩国、罗马尼亚等。但是，无论是发达国家当年的经验还是发展中国家今日的实践，一个共同的结论是：自愿参保在扩面上的作用是有限的，全民覆盖目标不可能通过自愿参保来实现。这是因为一方面，缴纳由被保险人和雇主共同负担的“双重”保费对相当一部分个体劳动者来说负担过重；另一方面，管理繁杂、监管不便、成本过高等也使一些社会保险经办机构裹足不前。
除自愿参保外，目前发展中国家在个体劳动者养老保险扩面方面采用的方式还包括以下三种：
1、强制所有的个体劳动者加入统一的社会养老保险制度。在阿根廷、巴西、保加利亚、爱沙尼亚、匈亚利、菲律宾、俄罗斯、斯洛伐克等国，法律要求全体个体劳动者都必须加入养老保险。但由于种种原因，个体劳动者的实际参保率在许多国家都较低，如在菲律宾只有10%左右。
2、只将部分有条件的个体劳动者列入强制保险范围。也许是更“现实主义”一些，伊朗、韩国、拉脱维亚、波兰、突尼斯等国采取了“选择性强制扩面”的办法，即只选择收入相对较高、较稳定、且较易管理监督的个体劳动者作为法定养老保险的强制参保对象。
3、设立专项养老保险制度。波兰、罗马尼亚、土耳其等国根据个体劳动者的特点和需求，或为全体或为其中的一部分人设立单项养老保险制度。但因种种原因，实际保险覆盖率也不高，如已加盟土耳其个体劳动者养老保险的参保者中，通常只有4%的人按时缴纳保费。
国内：个体“扩面”隐患多
近年来，国内在扩大城镇个体劳动者养老保险覆盖面方面取得了很大进展，但同时也暴露出一些隐患和问题，值得注意和研究。从实践看，允许和鼓励个体劳动者自愿参保是国内大多数地区采取的扩面方式，反映了目前实行全民强制保险覆盖的客观条件还不成熟这样一个现实。但由于对负面选择及其危害认识不足，并急于求成，政策制定和经营管理层面推出一系列优惠政策以吸引个体劳动者参保，其中一些作法有可能为负面选择打开一扇宽敞的大门，给养老基金埋下不平衡的隐患。这里，笔者仅就三种常见的优惠政策对养老保险基金的影响作一粗浅分析。
1、补缴保费
值得庆贺的是《联络站》一文所引发的大讨论使一次性补缴问题得到了初步澄清和更正，但讨论不能因此而中止，因为还有一些深层次的问题需要作进一步的思考。首先的一个问题是：补缴保费的需要源于参保者投保时间过晚这样一个事实。为从根本上杜绝这一需求，这类扩面是否应以年轻者为重点、设定参保年龄限制？从国际经验看，答案是肯定的。有的国家还进一步规定个体劳动者一旦参保，不准随意退出，从而既保证投保者在达到法定退休年龄时能够满足领取养老金的缴费条件，又限制了可能再次发生的负面选择。当然，对那些曾为养老保险成员、现已接近或达到法定年龄的个体劳动者应作别论，按其累计的缴费年限确定其是否有资格享受养老待遇。
另一相关思考是关于养老金计算公式中缴费年限与基础养老金相互关系的设计。按照国发[1997]26号文件规定，凡缴费和视同缴费年限累计超过15年者其基础养老金均按当地上一年社平工资的20%发放。这意味着基础养老金的高低与超过最低年限之后的缴费年限长短无关。由于这种设计，人们会想方设法只缴费15年而非30年或40年的保费。如果法律规定不许无故中断缴费，精明之士就会选择在退休前15年左右才去参保。显然，这一问题的症结是缴费年限的长短与基础养老金的高低之间缺乏必要的联系，因而缺少鼓励自愿参保者投保、延长缴费期这样一个激励机制。国务院近日下发的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》在这一点上作了根本性的改动，但由于缴满15年后每增缴一年保费所增加的基础养老金比例明显低于前15年的平均值，因而新规定在增加缴费年限方面的激励作用仍然有限。
对于可延迟最多不超过5年退休以继续缴纳保费、补足或增加缴费年限的政策，笔者认为可大力提倡。因为这在一方面可保护年龄较大的个体劳动者养老保险权利，扩大潜在的保险人群；在另一方面对基金平衡也有积极影响。例如，如果一个人退休后的余命是一定的，那么他（她）在达到法定退休年龄后继续工作和继续缴费5年不仅意味着养老基金可延迟5年支付养老待遇，而且意味着5年以后养老待遇总额的削减。如果退休后的平均余命为20年，那么对这样一组推迟5年退休的群体，养老基金所需支付的养老金总额将可减少25%左右。从人们健康状况的不断改善、平均预期寿命的持续提高等方面看，逐步提高法定退休年龄已成为可能和必然。事实上，近年来不断提高法定退休年龄已在发达国家成为一发展趋势，它对缓解养老基金的资金困难起到了积极作用。从这一角度讲，今日延迟退休的实践将对明日有计划地提高退休年龄具有一定现实意义。
2、降低费率
根据现行政策，个体劳动者的总缴费费率为18%左右，这同《试点方案》中规定的28%左右的职工总缴费费率相比，其费率降低幅度达1/3以上。据估计，城镇个体劳动者人数已达2000万，因此，这一费率降低政策意味着每年潜在的巨额保费收入的减少。且不论这种双重标准是对其他缴费者的严重不公，从长期看，已十分窘迫的养老基金能否承受得起保费减免带来的流失是令人怀疑的。
此外，还有两种相关观点值得商榷。一是现行费率过高，超出了一部分个体劳动者的支付能力，因此应相应降低以利于他们的加盟。如果费率的确过高，这只能说明现在对之实行“全民”保险的时机还不成熟，不宜拔苗助长。二是个体劳动者无分担养老保险历史欠帐即支付现行退休职工养老金的责任。但从历史的角度看，一个明显的事实是在老的现收现付体制下，本应提取和积累的养老保险资金的大部分均以税收和利润的形式上缴国家用于扩大社会再生产，全社会都曾因此“一荣俱荣”，广受惠泽，今日怎能将这一历史欠账看作仅仅是国营、集体企业的责任而与其他参保者无关呢？
从保险性质方面讲，新的养老保险制度虽然引入了个人账户要素，但在很大程度上仍然保留了社会保险所具有的同代及不同代人之间分担资金、分散风险的特性，个体劳动者作为参保者也不能例外。最后，从发展的角度看，目前职工队伍相对年轻的部门—包括个体劳动者在内——也会在将来的某个阶段处于今天国有企业所处的退养比例高的境地，也需要其他部门支援。由此可见，双重费率标准有悖于社会保险原则，不宜采用。
同其他“退税让利”政策一样，降低费率的目的无非是刺激个体劳动者参保加快扩面进程。但首先我们必须正视这样一个现实，即由于种种限制，全民覆盖城镇个体劳动者的时机还未到来，养老保险扩面只能是渐进式的，从条件较好的一部分人扩起，而让条件较差的另一部分人包括缴纳不起保费的低收入阶层暂时游离于养老保险之外，由城镇居民最低收入保障制度在必要之时给予帮助。从这一中国现实情况出发，我们可以根据本地区个体劳动者的情况和养老保险机构的管理经办能力，通过对部分收入较高较稳定行业的个体劳动者实行强制参保、或在平等的基础上实行有条件的自愿参保、或为之建立单独的养老保险项目的方式稳步推进扩面工作。
3、弹性的缴费基数
现行政策还允许城镇个体劳动者的缴费基数在当地上年社平工资60%-300%的范围内确定，有的地区对之进一步解释为可由个人“自行确定”。但由于现行养老金计算公式中，基础养老金的高低不但与缴费年限长短无关，而且与缴纳基数的多少也无关联，自行确定的结果往往是低估低报缴费基数以少缴保费。因此，由于潜在的扩面对象是一支2000万人的大军，低估低报对养老基金的负面影响也将是十分可观的。建议首先考虑取消由个人自行确定缴费基数的作法，缴费基数按其上年报税收入确定或由专门机构定期评估确定；其次，规定某些高收入行业的个体劳动者的最低缴费基数，使之不低于一定的水平。
“扩面”：政策设计要科学
目前，国内城镇个体劳动者已发展到2000万人，约占城镇就业大军的10%左右，而且还在以较快的速度继续增长。养老保险若能逐步覆盖之，其政治和社会意义是不言而喻的。但同时也应看到，任何一个不当的鼓励措施使养老基金付出的成本代价也将以2000万计。古人云：水能载舟，亦能覆舟。激进的、不计成本扩面措施如同覆舟的水，更何况目前国内大多数养老保险基金在新、旧两种保险制度的历史欠账和当期保险责任的双重压力下早已捉襟见肘，“经济基础”十分脆弱。因此，一定要防止在“扩负”的基础上扩面，保证城镇个体劳动者的养老保险扩面工作在不影响养老基金平衡的大前提下稳步推进。