论韩国公共行政民主化的过程，本文主要内容关键词为：韩国论文,过程论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主与效率是公共行政的宗旨之所在。但是，当今世界的公共行政，基本上还是建立在效率主义的主流行政理论基础之上。它强调对技术和效率的追求，而忽视公共行政的民主价值与公共精神。随着社会的发展和民众民主意识的增强，这种“管理式行政”的局限性愈发突出，行政面临的改革压力也日益增大。于是，战后，在西方发达国家及追随它们的欠发达国家内，掀起了一股面向民主的行政改革浪潮。在80年代末以后，苏联、东欧出现剧变，行政民主化改革又在这些国家盛行开来。所以，总的看来，民主化是当今世界公共行政改革的潮流，也是摆在行政学人面前的一项前沿课题。
公共行政的民主化，从本质上看属于一种公共行政制度的变革。对不同国家来说，其行政民主化的机制和方式是不一样的。显然，一个国家或地区公共行政的民主化究竟采用哪种方式，是由该国或该地区的内部情况和外部环境决定的。对公共行政民主化的分析，将有助于我们更好地理解公共行政的普适性与特殊性。换言之，将有助于我们获得“比较意义”上的成果。
在上述两个意义上，韩国公共行政的民主化研究具有特殊的价值：一方面，随着政治的民主化，一直被视为效率典范的韩国“传统”公共行政在民主化改革方面进展迅速；另一方面，韩国既属于典型的“亚洲国家”，又深受“西方国家”的影响与制约，其公共行政的民主化既有很强的内生性质，又有明显的外生特征。研究和分析韩国的公共行政民主化问题，将不仅有助于我们更好地把握当今公共行政改革的方向，而且有助于加深对非西方国家公共行政民主化的理解。
一、民主行政与行政民主化的一般理论
探讨行政民主化，首先要回答什么是“民主行政”的问题。美国学者Denhardt认为，“公共行政即关于公众在追求各种社会价值的变迁过程中的管理”[1]。因而，它要反映民主政治的性质，反应民众的需求。Tead认为，民主行政无非是增进个人自由、提升代表性与参与、加强对个人的尊重和改善职业生活品质的努力[2]。Ostroom则提出，民主行政是多元化的、复合的、重叠的决策主体运用市场机制进行公共决策的一种制度安排[3]。韩国学者JongS.Jun提出，民主行政具有代表公共利益、代表性、开放性、超越特殊利益、教育与专业主义和参与等特征[4]。我国学者张成福认为，所谓民主行政，“从静态上讲，它是一种政府管理体制，在该体制中社会公民能够直接或间接地参与影响全体成员决策的制定，并保障政府及其公职人员负责。从动态上讲，民主行政是一种旨在保障公民权利和自由，维护公共利益，重视代表性和公民参与的行政管理行为”[5]。综合上述看法，可以得出，所谓民主行政，无非是政治民主原则在公共行政体制设计和具体活动中的体现，是一种具体化、日常化和执行化了的民主。民主行政就其性质来看，应符合以下三点要求，即在目的上要体现公众利益，在主体上要体现民众治理的原则，在过程上要体现公开、透明、平等和竞争等精神。
民主的社会是千百年来人民追求的目标。但是，从其诞生那天起，公共行政学似乎就与民主无缘。1887年，美国学者威尔逊发表《行政学之研究》一文，提出建立公共行政学的目的是：“了解政府…，怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些工作”[6]此后，主流公共行政学就一直将行政效率的提高作为自己的使命。工商管理理论的兴起和德国学者韦伯(Max Weber)的“官僚制”理论在美国的传播，更是为主流行政学增添了理论和工具的翅膀。“价值中立”、功绩主义、专业化、分工等一系列能够保证和促进行政效率的原则，被作为公共行政的最高价值理念而得以强调和遵循。政治和行政二分，将民主视为政治的价值追求，行政不可涉足于此，这是主流公共行政学的核心主张。
然而，这种忽视民主的公共行政是行不通的。纵观现实，作为国家政治机构的组成部分，行政向来没有也不可能脱离政治。抛弃了为民主政治服务这项功能，公共行政就失去了合法性基础。忽视民主等价值，片面强调行政中立，将在事实上造成公共行政目标的错位，并造成一大批拥有“政府特权”的新贵族，从而威胁到民主社会的根基。有鉴于此，自二战以后，西方学界开始对主流公共行政学进行反思，提出了民主行政的理论。在实践方面，也对基于主流公共行政之上的行政体制进行了变革，如加强政治层面对官僚的控制，打破以往尤其是高级文官的单一任命方式；强调文官的代表性，重新阐释文官的责任，将文官对公民的直接责任和对公民诉求的响应力放在首位；强调公共政策的透明性，鼓励和保障公民的参与；重新配置政府和市场、政府和社会、中央与地方以及上级和下级的权力，实行权力下放和分权等等。这样，民主行政就作为一种新的行政模式在西方日益凸现。韩国的行政民主化，便是以该模式作为自己的追求目标。
二、韩国公共行政民主化的进程
自1948年8月15日大韩民国政府成立起，韩国政府经历了几个阶段的演化，即所谓的七个共和国。从行政的民主化进程来看，可以将韩国的行政发展划分为四个阶段：
1、专制行政阶段（1948年至1960年，即第一共和国时期）。第一共和国建于1948年。美国军队的占领，使得韩国采取了美国式的“民主”制度框架。当时，50余年的殖民史，使得日本殖民（军国）的统治残余还渗透在韩国的行政机构和政治行为之中。因而，新政权建立后，首要的任务本当是清除这种军国主义残余，建立民主的政治和行政。然而，当时的美国政府为反共战略的需要，不仅没有这样做，反而默许和利用李承晚的政治野心来进行朝鲜战争，这使得韩国向独裁统治的方向发展。于是，旧的军国主义行政方式得以继续和强化，新的专制行政开始出现，并延续了12年之久，直至1960年4月学生运动才被中止。
2、民主行政的萌芽阶段（1960年6月至1961年5月）。李承晚政权垮台源于专制行政的不得人心，这样，接替李承晚政权的第二共和国政府的迫切任务，就是强化政权的民主性质。为此，第二共和国致力于推行一系列的政治和行政改革。主要是：将行政权力归于内阁，确定并保护公民的政治权利，建立议会政治体制和全面的地方自治制度。但是，由于缺乏行政民主的经济、政治、社会条件，这些雄心勃勃的改革计划没有得到执行[7]。1961年5月16日，韩国军人发动军事政变。第二共和国政府宣布解散，韩国民主行政的萌芽被扼杀在摇篮中。
3、威权主义行政阶段（1961年6月至1992年）。威权主义行政是威权主义统治在行政领域的表现。它以上下级之间的信任为基础，强调下级对上司的忠诚和上级对下属的保护，并以此来维护上下级的等级关系。在行政与社会的关系上，它强调行政对经济和社会的干预和控制。在当今世界范围内的公共行政模式中，韩国素以其威权主义行政而闻名（注：目前的政治学和公共行政学文献，对威权主义的解释不尽相同。一般认为，东亚及拉美的那些对政治实行集权、对经济实行自由化的所谓国家，就是所谓的威权主义国家。本文仅从公共行政模式的角度引用“威权主义”的概念，并将其视为韩国特有的一种行政模式。）。
韩国的威权主义行政历时较长，跨越第三、第四、第五和第六共和国四个时期，各个时期的具体情况又有所不同。其中，第三、第四共和国由朴正熙总统领导。朴正熙靠军事政变起家，其政权自然以军人为主。为了维护其政权的合法性，朴正熙竭力推行经济发展计划，试图用高速的经济发展来消除人们对其政权非民主性的不满。经济目标的实现，依赖于政府行政的效率。而为了取得较高的行政效率，朴正熙又将高度集权的军队管理模式引入政府，并启用大批由美国军事学校训练过的军官，由他们取代了传统的官僚。在朴正熙政权的后期，还进行了所谓的Yushin Revitalization Reform（复活改革），更加强化了行政行为的服从性(followme)。从总体上看，朴正熙政权一直朝向行政集权的方向前进，在行政民主化方面没有明显的进展。
朴正熙的威权主义行政模式，极大地促进了韩国的经济增长，但同时也引发了严重的社会危机。地区发展不平衡，不公平竞争，物价上涨，政治集权带来的腐败，以及个人独裁引发的韩美、韩日关系恶化，导致了朴正熙政权的瓦解。1979年10月26日，朴正熙被暗杀。1980年8月，全斗焕建立新政权（一般称为第五共和国），并开始了新一轮的行政改革。与朴正熙一样，全斗焕并没有在行政民主化的道路上前进，而是继续推行威权主义的行政。为了重振政府的合法性，全斗焕政权一方面继续在政府的效能上作文章，提出了“小政府”的口号，并采纳了市场驱动的政策，创造了19世纪80年代的经济奇迹；另一方面，开展了“为一个没有腐败的政府而奋斗”运动。当然，经济的增长并不会必然消除政府合法性危机[8]。全斗焕政权后期，由于国内民众民主意识的提高和国际环境影响（尤其是1986年在汉城举办的亚运会），韩国的行政改革开始出现自由化的倾向，如吸纳知识界的精英参与国家政策制定，开放舆论，允许在没有国家安全审查的情况下发送外国报纸。这些措施为第六共和国的诞生铺好了道路。
第六共和国被认为是一个从威权政权到民主政府的过渡性(transitional)政府，它诞生于1987年夏天，总统是卢泰愚。第六共和国的政府体制是按照全斗焕在任时修改的宪法建立的，既保留了全斗焕政权的威权主义行政的特色，又在一定程度上反映了大众的民主意识和民主要求。第六共和国也推行了一些行政改革，主要是缩小了总统的权力，从实质上强化了公民的基本权利，恢复了自1961年以来就被搁置的地方自治制度，实行了中央向地方的分权等等。
4、行政民主化阶段（1993年至今）。1993年4月20日，金泳三总统宣誓就职，老百姓将其政府称为"Moonmin"政府，意思是平民政府。上任伊始，金泳三政府便开始了大规模的行政民主化改革。与以前的改革不同的是，新的改革将“面向人民的政府”作为自己的首要目标。这不仅体现在政府改革的内容和原则上，也体现在行政改革的组织和过程上。从原则来看，金泳三总统提出了新政府的三个核心概念，即“人民为本的政府”（意在强调民众相对于政府的优越性和政府的放松管制），“民主高效的政府”（意在强调民众自我管理，为民众提供更有效的服务），“节约、干净和有能力的政府”（主要措施是精简政府机构，节省财政开支，实行官员财产公开制度，清算腐败官员）。而从改革的组织和过程来看，(1)强调制度化的改革，而不是以前的革命性行政改革；(2)采用“在线、实时”("on-line,real-time")的行政改革程序。总统行政改革委员会(President Commission on Administrative Reform,PCAR)提出的建议应立即呈交给总统，接着立即实施；(3)重视行政改革的民众参与。总统行政改革委员会所有成员都从私营机构，包括商人、学者和新闻记者中招募，而不再象以前那样仅由少数精英组成。可以说，“现在的政府改革由私营部门领导，而以前的改革则由政府驾驭”[9]。
韩国行政民主化的进程，既表明了行政民主化的必然趋势的一面，也反映了其过程的曲折性。如果说趋势的一面表现了现代公共行政的共性，那么曲折的一面所体现的就是韩国的特殊性。接下来的问题是，为什么韩国行政民主化会呈现如此面貌？支配着韩国行政民主化进程的动力和因素有哪些？这就必须对韩国公共行政民主化作深层次的理论分析。
三、韩国行政民主化的理论分析
韩国的公共行政民主化受到一系列因素的推动和制约。按照其作用的方向，我们可以将这些因素划分为两大类。其中，起推动和促进作用的因素主要包括西方民主理念和公共行政文化在韩国的传播、政治发展、民众民主意识的增强、市场力量的兴起等等，起阻碍作用的主要有官僚的抵制和文化传统中的反民主成份。韩国公共行政民主化的进程，受制于两类因素之间的博弈。现分别分析。
“西方政治理念与公共行政文化”主要是指美国的政治民主观与民主行政观。美国是韩国的军事和政治同盟。韩国的政治、经济和社会发展，无一不受到美国的制约。而美国号称“民主的先锋”，一直将“输出民主”作为自己的职责。从韩国的行政发展过程看，美国在推进韩国行政的民主化进程中起着重要的作用。除了第一共和国时期，美国出于反共的需要，支持了李承晚的独裁统治外，在其他时期，总是尽量以各种手段向韩国施压，要求后者进行民主化改革。一个明显的例证就是1973年12月，美国国会通过“海外援助法”第32条，规定“对于蹂躏人权等妨碍民主制度发展者，不应提供军事援助”。1974年，美国对韩军事援助减少到1.45亿美元。国会规定，只有在韩国人权状况得到改善以后，军事援助才能得以追加[10]。这导致了美韩两国关系的退化，给韩国带来严重的影响，并最终成为导致朴正熙政权垮台的原因之一。
政治发展。40余年的威权统治，并不意味着韩国的政治驻足不前。相反，即使在专制最强烈的时候，韩国政治民主化的动力依然存在：虽然民主在实践上遭到践踏，韩国的基本政治框架终归以西方民主为参照，民主作为政权合法性之基础的地位一直没有改变；韩国政党、尤其是在野党一直没有放弃政治民主化的斗争。从历史上看，无论是在李承晚时期还是在朴正熙时期，在野党在国家政治生活中坚持发挥自己的作用。与行政民主化相比，韩国的政治民主化一直走在前列。行政是政治的重要组成部分，政治民主化必然会促进行政的民主化。
市场力量的壮大。市场经济向来被认为是推动政治和行政民主化的重要力量。在韩国，40余年的专制和威权主义行政为解决政权合法性的危机，一直将发展经济作为自己的首要目标。为此，普遍采取了政府主导型的经济发展模式。这种对经济进行强干预的做法，在一定时间内极大地促进了经济发展，同时也壮大了市场的力量。而市场力量的壮大，又反过来要求政府下放权力，实行经济自由化。近年来，随着政府干预行为之弊端的日益突出，韩国政府职能范围进一步缩小，政府权力空间进一步压缩，民主化的程度进一步提高。
教育的普及和民众民主意识的增强。经济上的成功，使得韩国国民的文化程度普遍提高，在校学生的比例较以前有很大增长。教育的普及带来的是民众民主意识和参与意识的增强。据1986年汉城大学的朴东绪、金光雄等11位教授的调查，对于民主主义观念性原理的支持程度，韩国民众的平均分数是4.032，而精英集团的平均分数仅有3.928；对于选举的态度，45.8%的韩国民众将会参加投票，而精英人物则只有35%将参加投票。这表明，韩国民众的民主与参与意识是非常高的[7]。除此之外，韩国大学生在政治和行政民主化进程中一直充当排头兵。韩国历史上的几位独裁者，如李承晚、朴正熙、全斗焕等，都是在学生运动的直接冲击下下台的。
官僚精英文化和日本留下的军国主义传统。韩国的官僚精英文化来源于儒家思想。公元1392年，李氏王朝将儒教定为国教，儒家思想成为韩国政治和行政文化的基础。儒家思想尤其强调入世精神、等级秩序和集团主义意识，这种观念造成了韩国官僚的优位意识、等级和服从观念、以天下为己任的责任取向和精英意识，一般民众也视等级官僚的统治为理所当然。而韩国建国前50余年的日本军国主义的殖民统治，也给它留下了军国式行政的传统。
官僚的抵制。正如后面将要分析的那样，理性的官僚是不会主动进行行政民主化的。因而，在西方，公共行政民主化主要由政治家联合民众来推动。但是，这需要一个前提，那就是政治家本身必须由民选产生，自身不存在合法性危机。而在韩国，这种条件并不存在。除了金泳三外，各个当政者都是由军事政变或靠军事力量的支持而上台的，其统治缺乏合法性依据。如果推行行政民主化，势必会动摇自己的统治。因此，出于个人利益和野心，他们不仅不会搞行政民主化，反而会强化行政的非民主性质。而官僚自身也会利用政治家的意愿，以忠诚、服从和强力手段带来的业绩，来化解行政民主化的压力。因而，与西方国家行政民主化过程中的“官僚政治化”相反，韩国行政发展中的一个突出现象就是“政治官僚化”[11]。
整个韩国行政民主化的进程，由上述因素之间的互动情形决定。我们可以从两个方面来分析：
首先，从历时性看，各因素在不同时期的不同作用，决定了韩国行政民主化进程呈现出如此的曲折发展态势：(1)在第一共和国时期，之所以会出现专制主义行政，其主要原因是文化与军国主义传统的作用。在此期间，虽然也存在着美国式民主的压力，但是，朝鲜战争的爆发将这种压力化为乌有。(2)到了第二共和国，战争需要已不能成为专制行政的借口，在民众和西方民主理念的影响下，民主行政作为一种理想的行政改革目标又提了出来。但是，由于社会民主力量（市场、民众）的弱小，以及官僚（包括军人）的抵制，使得第二共和国的民主行政夭折。(3)在第三共和国时期，虽然政治野心家和官僚在对付民主的压力中占据上风，但此时国际和国内的民主力量已今非昔比，他们并不能按照自己的意愿回到过去的专制型行政上去。反过来，只能一方面靠自己掌握的国家暴力机器来维护自己的底线，另一方面，又竭尽全力去发展经济，以削弱民主化的压力。于是，推行了独具特色的威权式行政。(4)威权式行政并不能完全消解行政民主化的趋势。随着全球化的加剧，国内政治发展、经济进步和民主力量的增长，威权式行政最终丧失基础，全面推进行政民主化的时代已经到来。
其次，从共时性关系上看，特定时期并存的各因素之间的力量对比及其相互作用，决定着韩国公共行政民主化的模式和方向。以被认为是韩国特色的威权式行政为例，正如前面所述，这种行政模式之所以能在韩国产生和发展，之所以呈现如此特色，跟韩国的政治家、官僚与行政民主化的促进力量，以及韩国的传统文化与西方的民主观念之间的斗争分不开。如果没有这种斗争，韩国公共行政的民主化可能会出现更高的阶段（如日本），或是更低的阶段（如印度尼西亚），而不会出现所谓的“威权式行政”。
四、启示与探讨
公共行政的民主化过程，从本质上看是一种制度变迁过程。因而，韩国公共行政民主化的理论分析，只有放在制度变迁的背景下，才能得到比较有价值的结果。
目前的制度变迁研究，将制度变迁视为制度创新的主体为了实现新制度给自己带来的潜在利益而与既得利益者进行斗争的结果。从利益驱动的角度看，制度变迁可分为两种方式：诱致性变迁和强制性变迁。前者指由有关的社会机构、团体和人员为追求新制度给自己带来的潜在利益而自发地进行制度改革；后者指由凌驾于社会之上的势力（通常是政府）以自上而下的方式强制地进行制度改革。从这个意义上说，韩国公共行政的民主化实质是由行政以外的民众（包括群众、学生及少数政治家）为增进其利益而同政府官员（包括独裁者、军人和官僚）进行不断斗争的过程。非民主的行政体制从来都与政府官员的利益联系在一起。因为，公共行政的主体是行政机关及其工作人员，所谓民主，即意味着限制政府的权力而增大民众的权利，而这对政府官员是不利的。一个“理性”的政府官员，除非为了信仰、感情等非理性动机，将不会主动或自发进行行政民主化。这样，公共行政的民主化就只能由民众来推进。因而，对政府来说，公共行政的民主化属于一种强制性的制度变迁。这也是韩国的公共行政民主化与其他国家所共有的特征。
当然，韩国的强制性民主化改革也有自己特殊的一面。按照强制性制度变迁理论，由于它是由凌驾于制度主体之上的势力强制进行的，因而是自上而下的、一次性的。而韩国公共行政民主化的曲折进程却表明，所谓“凌驾于制度主体之上的势力”只是一个相对的概念。在这个势力面前，对立势力并非不重要。相反，制度变迁的进程，取决于强制性势力与对立势力之间的力量对比与策略选择。因而，即使在韩国政治走向民主化、民主力量已占据上风的今天，其公共行政民主化的未来发展，也决非一帆风顺，而将取决于民众及其政治代表的斗争能力与决心。
此外，韩国公共行政的民主化还表明了文化在制度变迁中的重要性。从理论上看，制度作为文化观念的一部分，受着文化的影响和制约。一个国家和社会的文化因各种原因出现转型时，转型的文化就成为制度变迁的一种驱动力，推动着制度的变迁。从韩国公共行政民主化的进程来看，这个文化的转型主要由美国式的西方文化对韩国所遵循的儒家文化的冲击引起。在韩国的历史和现实中，儒家思想一直对韩国的行政体制有着很强的影响力，精英文化一直是韩国政治文化中的重要成份。而现实中，美国又一直利用其政治和军事优势，企图将自己的政治和行政理念注入、贯彻到韩国中去。可以说，韩国民众的民主观念与民主意识在很大程度上受美国式的西方文化的影响。从这个意义上讲，韩国公共行政民主化主要是一种外生式的制度变迁过程。笔者认为，这是韩国行政民主化的一个最重要的特征，也是我们理解和预测韩国行政民主化的现在和将来的关键。
首先，外生式的制度变革所意味的文化冲突在一定程度上决定着韩国公共行政民主化的模式。根据外生式变革的内涵，可以将韩国的公共行政看作是“一个由韩国的文化模式和外国公共行政实践组成的混合体”[12]。众所周知，美国的行政民主以多元民主理论为指导。虽然一些学者提出，“多元政治是发展中国家政治和公共行政发展的最好的模式”，而且，“自从1945年韩国独立后，西方的多元主义模式对韩国政府的正式制度框架的建立产生了深远的影响”[12]。但是，从韩国目前的行政民主的特征来看，它却表现为一种典型的“民主精英主义”。这种民主精英主义充其量只能视为由意大利学者帕雷托提出的“精英民主”的一种变体，绝非美国式的多元民主。为什么会如此？其答案只能从文化冲突与融和的方面去寻找。譬如，韩国学者金繁雄等就提出，美国式多元民主模式的产生和发展，需要特殊的文化土壤（如公民、群体和精英之间的多样化竞争，政府决策系统对公民和社会组织的开放，精英和公民之间的组织化调解，民众参与政府决策的多样化途径，民主信念的一致性等）；而且，这种多元民主自身也存有一定的缺陷。而对于韩国来说，占主导地位的儒家文化恰恰与这种文化土壤是相对立的。因而，如果将公共行政视为一种文化系统，那么韩国的现行公共行政就是传统的儒家文化吸收、同化美国式民主文化的结果，是后者的“本土化”表现[12]。虽然金繁雄等提出的“韩国公共行政的本土化”理论在具体的观点和论述方面尚有商榷的地方，但其总体思路是正确的，可以为我们探讨韩国乃至发展中国家公共行政的民主化提供有益的启示。
其次，如前所述，儒家文化与西方民主观念的冲突与融和，导致了韩国公共行政“精英民主”模式的产生。那么，在分析和研究韩国公共行政民主化的走向时，同样要以两种文化观念的互动为基础。就目前而论，有两个倾向值得注意：一是随着亚洲经济的崛起，儒家文化在经历近150余年的西方文明打压之后，开始出现复兴的迹象。在韩国、新加坡、中国台湾和大陆，儒家学说的价值正在被重新挖掘、阐述和光扬。儒家文化甚至被一些人认为是为数不多的可以和“西方文化”相抗衡的文化之一。在这种情形下，儒家文化传统在韩国公共行政民主化的进程中可能产生新的重要的影响。二是随着全球化的进展，美国式的多元民主理论的影响在韩国将会更加深入。因而，韩国行政民主化的未来，将不仅取决于韩国国内官僚的改造程度，也取决于儒家文化和以美国为代表的西方民主观念的冲突与平衡。
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