大国崛起的地方政府激励与效率之路——我国改革30年地方政府绩效评估厘清、反思与展望，本文主要内容关键词为：地方政府论文,厘清论文,之路论文,大国论文,绩效评估论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
由于改革开放30年来的经济、政治、文化、军事、社会的巨大发展，我国国力得到了极大提升，这个时候走向世界的中国已经不是过去意义上“融入世界”的中国，而是作为一个大国“崛起”于世界。正是因为这样，近年来国内各界进行了和正在进行着大国崛起规律的探索，国家领导人也在不同的场合提出要“和平崛起”、“和谐崛起”。结合笔者多年来对政府绩效的研究，从我国地方政府激励与效率的角度探索我国崛起的地方政府因素。要真正提升政府绩效，使得我国地方政府能够成为大国崛起的强有力的支柱，笔者以为，需要跳出目前地方政府绩效评估研究中囿于评估价值、主体、指标、方法的窠臼，把地方政府绩效评估与我国改革的总体规划结合起来考虑，厘清我国地方政府绩效评估发展的脉络，找到地方政府绩效评估拐点问题，从而与国家其他领域协调一致地实现科学转型，解决“拐点难题”，实现地方政府绩效的腾飞。
二、改革开放以来我国地方政府绩效评估的厘清
尽管地方政府绩效评估在近年来成为学界与实务界热议的话题，但罗马也并非一天建成。地方政府绩效评估实际上源于我国开始与世界发展潮流进行聚合的改革开放之始，只不过当时并没有明确命名为“绩效评估”而已。从改革开放之初到现在，我国地方政府绩效评估采取了多种不同的方式，厘清我国地方政府绩效评估的演变脉络，本质上来说是需要弄清楚我国地方政府绩效评估究竟从哪里来，到哪里去的问题。
（一）我国地方政府绩效评估演化树
笔者在经济学家（王永钦等，2006；2007）、社会历史学家（罗荣渠，1993）、政治学家（薄贵利，2002；2007；谢庆奎，2000；2003）以及国学大师（钱穆，2001)等相关领域大量专家卓有成效的研究基础上，结合近年来一直从事的地方政府绩效评估研究进展，对改革开放30年来我国地方政府绩效评估的发展演变进行了比较深入的思考，采取了类似于门捷列夫发现元素周期律的研究思路对改革开放之后所出现的11种主要绩效评估方式进行了厘清，探索出了一个我国地方政府绩效评估演化规律的“绩效评估演化树”（如图1）。
图1 改革开放后我国地方政府绩效评估演化树
在图1中，GW指岗位责任制；DR指地方人大考核制；XNJC指效能监察；SCH指社会承诺制；XNJS指效能建设；DFS指地方领导班子实绩考核；GMM指公民满意；GGZ指公共支出评价；DZZ指电子政务绩效评估；DFH指地方领导环境绩效评价；YTM指引入通用模式的绩效评估。周期指从1978年到2008年30年的改革开放期。放射性指地方政府绩效评估不受中央控制的程度。
笔者研究发现，改革开放以来的30年中，我国地方政府绩效评估可以基于这样的规律进行厘清，即在国家政治集权的框架下采取对地方经济分权的方式进行激励，具体经济分权的方式早期表现为分权让利，20世纪80年代表现为财政包干制度，从20世纪90年代开始表现为财政分权制；晋升激励从改革开放之始截至目前都是激励地方政府的重要方式。如图1所示，我国地方政府绩效评估演化实际上是从20世纪70年代末起，在对地方政府进行激励这个花盆里面演化出来具有11个主要果实的绩效藤树。目前我国管理学界、行政学界和政治学界关注地方政府绩效评估的学者主要是对上面树藤及其11个果实的研究，尚属于就事论事式的研究。对这些问题的研究，取得了不少成果，解决了不少现实问题，但也逐渐陷入了僵局。从演化树来看，毋宁说地方政府绩效评估研究陷入困境，不如说我国地方政府绩效评估的基本制度设计面临一个拐点。解决“拐点问题”，需要从花盆中的土壤开始转变，直至演化树的果实。事实上，从演化的结果来看，目前的几种演化形式已经具有了新的内容。
（二）我国地方政府绩效评估演化树的土壤与花盆：对地方政府激励
我国前期改革的卓然成效都与分权式改革有关系。我国在改革之始，出于对几十年计划经济缺陷的认识，决定采取逐渐放松中央控制，给地方以合理的经济自主权。这也符合激励规律和激励理论的要求。
1.经济分权。经济分权经历了三个阶段，即放权让利、财政包干和分税制。放权让利开始于1970年代末，结束于1980年代财政包干的实施，而财政包干终止于1990年代的分税制改革。改革的基本思路是合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，实现对地方政府的激励，这也是整个经济和政治体制改革的突破口。经济分权所依据的理论除了经济学与管理学中的基本激励理论之外，还遵循了传统的财政分权理论。由中央向地方转移经济财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长(Buchanan,1965; Oates,1972)。我国的经济分权改革对经济的促进作用后来也被Jin，Qian和Weingast(2005)利用1982～1992年我国省级面板数据的实证研究所证实。而张晏和龚六堂(2005)对1986～2002年扩展样本的研究发现经济分权改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正。[1]以绩效评估的视角来看，经济分权使得地方政府有了发展地方经济的动力，使得地方政府有权利享受地方经济发展的剩余，这大大地激励了地方政府提高绩效，尤其是经济管理绩效。可以说，正是由于经济分权，地方政府才有了主动提高政府绩效的动力，而为了主动提高政府绩效，就需要采取适当的绩效评估方式来保证绩效持续提升，这就导致了地方政府在过去的30年演化出了一系列典型的绩效评估方式。
2.经济分权的政治保障。经济分权还不足以构成地方政府发展的全部激励，因为地方分权还缺少赖以依靠的权利保障机制。在我国这样的大国，不对地方激励不行，因为会跟过去一样陷入“共同贫穷”的大锅饭怪圈，但如果给予激励的主体没有权威性或权威性不足则会引起地方混乱。经济分权的政治保障机制是指保持国家权力集中于中央，并逐级负责与控制；从中央政府的角度来看，我国的分权式改革在很大程度上是将整个经济当作一个大的政治组织来看，中央政府在这个大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制。这样中央政府就可以逐级进行经济分权，并逐级赋予地方政府以适当的经济权力、权利，这主要表现为以国家权力的方式赋予地方特定的政策，特定的经济、社会、政治资源，以及对地方官员进行晋升激励。简而言之，经济分权的政治保障机制是地方经济分权的基本政治保证，正是有了它，地方政府才确信地方经济分权的激励是有法律依据和国家权力的权威性保障的，否则地方经济分权就会因缺少权威性保障而成为一句空话。Tsui和Wang(2004)通过研究发现，我国垂直管理的行政管理体制确实提供了区域经济增长的动力。[2]尽管经济分权的政治保障机制自身来说，并无激励的因子，但因为它以国家权力的方式为经济分权作了权威性保障，使得它也成为了地方政府的激励源。
3.地方领导“实绩”晋升。经济分权与其政治保障机制构成了地方政府激励机制的基本制度设计，但它们一旦形成制度设计，就比较固定，不通过法定程序就不能更改，而且经济分权与政治保障之于每个享有该制度的地方政府的激励从理论上来说都是相等的，因此它们是相对固定性的激励措施，是激励因素中的“保健因素”，真正形成激励源的是地方领导干部“实绩”晋升激励。如图2所示，在经济分权、政治集权与“实绩”晋升所组成的激励三棱锥中，由于经济分权与政治保障的固定性（经济分权为线段OE，政治保障为线段OP），激励的大小（三棱锥的体积R-OPE）取决于地方领导干部“实绩”晋升R这一点的位置。由于地方领导的“实绩”晋升决定了地方激励的大小，地方政府领导必须提高“实绩”以便于获得晋升。这使得地方政府领导有非常强的（政治）动力促进地方经济快速发展、政府绩效快速提高。只有这样，他们才能取得“实绩”。我国的分权式改革过程中的一个重要机制是，上级政府通过考察下一级政府辖区的“实绩”（尤其是GDP）的相对绩效来晋升地方官员。而地方政府官员的“实绩”是不可能如企业那样比较明确的评估出来，只能通过比较不同地方政府官员“实绩”的标尺竞争来实现。由于科层制组织中晋升机会的稀缺以及竞争机会的竞争性与排他性，地方政府必须通过赢得“实绩”锦标赛来获得晋升，这就使得作为地方政府代表的地方政府领导有了压力，也有了动力提高政府绩效，以便于赢得与其他地方的“实绩”竞标赛。
图2 “实绩”晋升决定了地方政府激励的大小
经济分权、政治保障、“实绩”晋升三者之于30年来绩效评估发展的作用，用一句话来总结，可以这样说：经济分权使得地方政府有了绩效评估的主动性；政治保障保证了经济分权从而保证了地方政府主动进行绩效评估的积极性；“实绩”晋升直接推动了绩效评估的发展与演化；三者共同组成了我国地方政府绩效评估模式演化的基本土壤。
（三）我国地方政府绩效评估演化藤树的果实：改革30年来几种主要的绩效评估方式
为了取得相对于其他地方政府更多的“实绩”，以便于本地、本地政府获得更多的利益（政策倾斜、财政拨款、转移支付、国债发放等等）以及本地政府领导干部获得更快、更多次的晋升机会，各地方政府“八仙过海”，竞相推出了一系列的绩效评估模式。当然，放在我国改革的基本制度安排的背景下，以30年的长镜头来考察，这些绩效评估方式的出现，又有着一定的客观规律，即客观演化的结果。
各地方政府探索绩效评估的行为基本符合公共管理理论所阐述的政府部门绩效评估难题。由于政府组织缺乏市场竞争机制的约束，其效率的提高一直是公共行政学探讨的核心问题。20世纪70年代以后，在世界范围内兴起的“新公共管理运动”所倡导的提高政府效率的绩效评估方式，许多都被我国各级地方政府吸收，并在此基础上推出了自己的绩效评估方式，如我们的绩效评估演化树的那些果实[3]所示。改革开放30年来，我国主要出现了11种地方政府绩效评估模式，包括岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估、地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估、效能监察为主要内容的绩效评估、社会服务承诺制为主要内容的绩效评估、以效能建设为主要内容的绩效评估、以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估、以提高公民满意度为主要内容的绩效评估、以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估、电子政务绩效评估、地方领导干部环境绩效评估和引入通用模型进行的绩效评估。①
（四）30年来地方政府绩效评估演化藤树果实蕴含的规律
总结30年来我国地方政府绩效评估所探索的各种模式来看，它们是各地在地方经济分权、政治集权保障和“实绩”晋升的激励下，各地方政府为了获得更多的发展剩余，尤其是地方政府领导为了获得更多、更快的晋升机会而探索出的一系列提高政府绩效，赢得“实绩”的方法。尽管这些评估方法看似零散与偶然，但将其置于30年的改革历程进行考察，就会发现它们的演化规律。其规律性表现为“新公共管理”→“本土社会主义特色”→“拐点迷茫”三个特点，前两个特点交叉出现，后一个特点是在我国改革取得巨大成功、我国人均国民生产总值达到1000美元后出现的。
1.我国的新公共管理运动。以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估、以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估、以提高公民满意度为主要内容的绩效评估和以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估属于我国地方政府在“新公共管理运动”于国际上风起云涌的时候将其引入我国地方政府绩效评估的探索，总体来看，这些做法是采取新公共管理所倡导的“管理主义”来提高我国地方政府的绩效，是我国的新公共管理运动。这些评估方式都位于“放射性”的右侧，说明这些评估方式基本上属于地方政府自身探索出来的。
2.本土社会主义特色的绩效评估。地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估、以效能监察为主要内容的绩效评估、以效能建设为主要内容的绩效评估、以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估是具有我国特色社会主义国家特有的绩效评估模式。由于我国正在建设有中国特色的社会主义，地方政府绩效评估模式的探索，必然也要贯彻我国特色社会主义的精髓。这些模式是我国中央以及各地方政府在保证我国国家性质的前提下，借鉴国际上“新公共管理”的一些科学做法所开发出来的绩效评估模式，从世界范围来看，他们仅属于“有中国社会主义特色的绩效评估”，是我国本土性的探索。这些也位于“放射性”的右侧。
3.拐点迷茫。“拐点迷茫”是指我国近几年来，尤其是在我国人均国民生产总值达到1000美元后出现的新特点。人均国民生产总值达到1000～3000美元的社会是国际上公认的转型社会，我国到达该阶段之后，各种改革的深层次问题开始暴露，“大国崛起”难题日渐突出。在评估演化树上，这些问题表现为从2000年开始，地方政府绩效评估方式的“放射性”逐渐靠近左侧，或者左右摇摆，这说明，对地方政府绩效评估究竟由地方政府自身进行还是由中央权威部门进行；是任由地方探索还是加强中央控制，人们开始出现了疑惑，在做法上也开始了摇摆，这是典型的地方政府绩效评估“拐点问题”。拐点问题主要表现我国地方政府面临可持续发展问题评估，于是就有了地方政府对领导干部环境绩效评估的探索；我国政府又面临信息化的挑战，于是有了对电子政府的绩效评估；更重要的是，我国地方政府激励的制度设计，即经济分权、政治集权、晋升激励制度面临新的挑战，于是就有了中央层面对地方政府绩效评估的探索，如国家行政学院、国家人事部、国家财政部、国务院信息化办公室对地方政府进行绩效评估的探索。这些探索还不够系统，尚处于摇摆之中，属于转型期的迷茫性探索。
三、对30年来我国地方政府绩效评估的反思
改革开放30年来我国进行了针对地方政府激励的经济分权和地方政府领导的“实绩”晋升，并以政治集权作为权威保障，这些制度设计激发了地方政府竞相推出地方政府绩效评估措施，以此来提高地方政府效率，从而获得地方领导的“实绩”，实现地方政府与领导的利益。30年的地方政府激励之路、效率之路，也是催生地方政府绩效评估之路。地方政府绩效评估的开展，促进了地方政府以经济建设为中心，激发了地区之间竞相发展经济，形成了务实、高效的政府组织文化，增强了地方政府为人民服务意识，培养了一批具有新思维的地方领导干部，保证了我国体制顺利和安全转型，促进了地方政府间的制度创新，促进了地方政府公共产品和公共服务供给。在取得一系列成就的同时，问题逐渐暴露，尤其是随着我国转型社会的到来，我国地方政府绩效评估转型期的“拐点问题”日渐突出。
（一）经济分权所引致的问题[4]
正如Qian，Roland和Xu(2002)认为的那样，我国的地方经济分权结构是M型的，资源配置是水平的，地区之间的竞争会造成利益的冲突等一系列问题，而且这些问题会随着改革的深入而突出。
首先，经济分权引致地区、城乡收入差距。我国对地方政府激励改革所付出的一个代价就是收入差距的持续扩大，如果从收入差距的来源来看，城乡和地区间的收入差距对形成全国总体收入差距是非常重要的，而且，从趋势上来看，城乡和地区间收入差距正在扩大。
其次，经济分权引致公共服务市场化改革中的群分(sorting)效应与动态效率损失。由于缺乏适当的机制设计和适度的中央政府干预，经济分权体制可能会存在一些直接的效率损失。以择校行为为例，当公民在可以跨地区流动的情况下，人们会在好学校附近聚居，并且导致周围的房价上涨。另一方面，那些不居住在好学校附近的家庭也往往愿意花费额外的成本让子女上好学校接受教育。两种行为的结果都是使得收入较高和社会资源丰富的家庭有更强的实力获得优质教育资源，最终形成不同家庭的子女按照收入和拥有的社会资源来进行教育群分的现象，并且在居住方面表现出不同收入水平、职业和社会地位的社区之间的相互隔离(residential segregation)形成了群分。[5]
最后，经济分权引致的地方经济诸侯现象。在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的激励。既然完全自由的市场机制在实际上并没有带来地区间的平衡发展，那么，地方保护主义和分割市场就成了地方政府的理性选择。据魏后凯总结，[6]从改革开放到上世纪90年代中期有三次重复建设浪潮，这期间形成了一个个的地方经济割据诸侯，彼此孤立，以邻为壑。他总结的仅仅是20世纪90年代中期及以前的情况，而90年代之后还有一些新的经济割据苗头出现。
（二）政治保障引致的问题
“政治保障、经济分权”和“政治经济化，经济政治化”是第一阶段改革的重要特征，财政分权是经济分权的核心，而政治的保障则一方面保证了“自上而下的标尺竞争”的有效实施，同时，在一定程度上有利于避免财政分权体制可能出现的负面影响。然而，由于地方政府没有获得政治分权，它们就利用经济分权所赋予的经济发展权利来达到政治分权的目的，给我国带来了政治安全隐患，这是一种“经济政治化”的隐患。目前来看，政治安全隐患主要表现为利用经济权利蚕食中央权力、利用经济权利冲击国家政治区划、利用经济权利对抗中央政策、利用经济权利曲解中央政策等等。
（三）“实绩”晋升引致的问题
我国所采取的“实绩”晋升地方领导的激励措施也正日益显现它的弊端。首先，相对绩效评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争。在缺乏充分统计量的政绩考核体系下，相对的GDP增长可能是一种次优的考核地方官员政绩的具有信息量的指标。各地政府为了在GDP竞赛中名列前茅而采用了各种各样的以邻为壑的手段。
其次，身份认同下的贫困地区领导“破罐子破摔”。阿克洛夫直接从社会现象入手，将“身份认同”(Identity)引进经济学，我们不妨将其引入管理学与行政学的分析范畴。阿克洛夫在接受诺贝尔奖演讲时以为什么黑人状况持续恶化来阐释“身份认同”问题，简单来说就是“人以类聚，物以群分”这个意思。具体到我国地方政府绩效评估领域是指发达与落后地区的领导干部分别都有了特定的身份识别，即发达地区领导属于“晋升族”，而落后地区领导属于“原地踏步族”。
（四）绩效树藤果实引致的问题
各地在探索绩效评估模式的过程中，好办法、好措施频出，但随着转型期的到来，问题也逐渐凸现，主要表现为“创新”名义下的形式主义、绩效指标出现盲目性、绩效数据的片面性、评估过程的封闭性。
由于我国地方政府绩效评估的探索者——地方政府领导一般都以“管理创新”的名义进行号召，而正是这种号召成了实行绩效评估的重要甚至主要推动力。响应领导号召所导致的形式主义既可以表现为“上有政策，下有对策”式的消极抵制，也可以表现为“轰轰烈烈华而不实”的表面文章。不管哪种地方政府绩效评估模式，其有效性都是建立在绩效指标的基础之上的。与西方国家审慎选择绩效考评目标相反，我国地方政府的绩效考评目标存在很强的盲目性，这在很大程度上加深了绩效考评系统的局限性。绩效数据的片面性表现在我国地方政府的绩效考评所使用的数据，多由下级政府部门呈报，缺乏独立的绩效测评数据来源，用于测量地方政府绩效的数据质量存在着严重的失真问题，为了获取较好的绩效表现，许多数据都是精心编造而来的。公共组织绩效评估的目的在于提高组织效率，为社会公众提供良好的社会服务，绩效评估的根本目的在于获得公众的认同，公众的参与非常重要。我国地方政府绩效评估中内部操作严重，公众参与严重不足，具有很大的封闭性。
四、大国崛起下我国地方政府绩效评估的去向
在我国实现大国崛起的这个十字路口，能不能审时度势地通过对我国30年来地方政府效率、激励与绩效评估之路进行深入反思并找到一条解决目前“拐点问题”的道路，将是我国是否能够实现经济持续增长、社会和谐发展和“大国崛起”的关键。结合前文所厘清的各种问题，笔者以为，解决“拐点问题”，能够支撑起我国“大国崛起”的地方政府绩效评估之路应该这样走：
（一）绩效评估基本制度设计的发展方向
基本制度设计，即我们所厘清的绩效演化树的花盆，它是30年来我国地方政府绩效评估演化的土壤，没有他们，地方政府绩效评估的开展与演化就失去了生存的基础和动力。正如基本制度设计是我国地方政府绩效评估模式演化的基础一样，解决制度设计问题也是解决我国地方政府绩效评估中的“拐点问题”的基础。解决“拐点问题”，为我国大国崛起提供政府保障，首先需要进行制度转型和制度创新。笔者建议，在制度创新上可以把“按支付能力分权”、“对地方政府流动性创造功能进行限制”、“发达地区的‘平民化’与在发达地区推行FOCJ(Fuctional Overlapping,Competing Juristictions)模式，努力探索中国式CFOCJ”作为经济分权的发展方向；把“主权明晰、集中上交”、“决策‘审议’分权”、“统一大市场指导权集中，成立国家统一市场促进大部”作为我国政治集权的发展方向；把“地方层面解制”和“拒绝身份认同式晋升”作为“实绩”晋升的发展方向。
“按支付能力分权”是指在目前分权改革的基础上，由于地域因素、优惠政策享受的先后问题、收益递增效应等引起地区差距拉大的情况下，在进一步分权改革过程中，根据各地区经济情况，对财政状况良好的地区酌情少分权、对较落后的省份进行多分权，以激励落后地区发展经济。同时，特定的省、市、县内也进行“按支付能力分权”。
尽管经济分权的改革在一定程度上硬化了地方政府的预算约束，但是由于转型期间制度上的不完备，地方政府仍然在很多方面创造流动性，由此引起了“群分效应”。地方政府通过干预所在地银行的信贷、乱收费、通过土地批租等方法创造出大量的“资本化”的收入等方法来创造流动性。[7]在接下来的改革中，需要限制地方政府的流动性创造能力。
“经济诸侯”既存在于发达地区之间，但更多地表现为发达地区与欠发达地区、落后地区之间的隔离。形成这种现象一个很重要的原因在于改革开放优惠政策享受的先后与有无，正如胡鞍钢所论述的“特区的‘特’字实质上是一种特权或垄断，具有破坏公平竞争的消极作用”。[8]在下一步的改革中，需要对特区“平民化”，赋予所有地区相同的“国民待遇”。当然，“平民化”和“按支付能力分权”并非要打击发达地区的积极性，在接下来的改革中，发达地区政府可以在已有成就的基础上，为我国进一步分权改革探索新路子。在做法上，我们建议可以引进由Frey(2001)所提出的革命性的地方治理模式FOCJ，即功能交叠竞争管辖区。它是指政府与相应的领土之间的关系并不必像传统观点所认为的一一对应关系。根据Frey(2001)的观点，如果按照传统观点，多个政府拥有同一领土视为冲突和纠纷的话，那么FOCJ倡导的是一种淡化领土，强调地方政府提供产品与服务功能的治理模式。[9]
“审议”(Deliberative)是笔者借鉴了Gutmann和Thompson(2004)提出的“审议民主主要强调的是公民及其代表需要对其决策之正当性进行证明”。[10]目前地方政府利用经济权利实现政治目的的一个重大原因就是政治集权下地方不能有效参与中央的决策。把“审议民主”思想运用到我国各项决策之中，是指在决策的形成过程中，充分听取利益相关地方政府、公民、企业、第三组织等的意见和看法，并把他们的利益诉求融入最终的决策中，这样有利于解决目前由于政治集权下地方政府利用经济权利达到政治目的的弊端。
研究发现，我国国内的市场并没有在改革过程中走向整合，相反，却存在着严重的市场分割的迹象。尽管这些研究存在一些争议，但一个不争的事实是改革开放30年来，统一大市场还没有能够完全形成，而且由于政治集权，地方政府利用分割市场来达到政治目的。解决此问题，需要把建立国内统一大市场的权力集中到中央部门，成立市场促进大部，在遵循市场发展规律的情况下，促进国家统一市场的形成，解决市场隔离问题。
解制是Peters(2001)提出的一种治理模式，此处讲的地方层面解制是指通过放松规制和改进公共部门本身的治理来减少公共部门控制的社会经济资源。[11]运用解制，我们可以减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家(political entrepreneur)地位，从而降低他们在资源配置中的作用。这样做的好处是可以减少中央政府对地方政府的倚重，从而无需借重相对绩效评估的“实绩”晋升的激励机制，在此基础上地区发展的马太效应和地方领导人之间的恶性竞争都会在很大程度上得以解决。
在“实绩”晋升激励方面，必须打破身份认同式的晋升，每次按比例从经济欠发达地区、落后地区根据绝对“实绩”（任职以来经济、社会、政治、文化等在原来基础上的发展情况）来晋升一批领导人，这就解决了“身份认同”式晋升的问题。
（二）绩效评估藤树的演化方向
要解决前文所述的绩效演化藤树引致的问题，从根本上来说可以借鉴美国雪城大学(Syracuse University)著名的Maxwell公民与公共事务学院所开发出来的GPP模式，并开发出中国的CGPP模型，同时运用数据挖掘评估。
GPP是政府绩效项目(Government Performance Project)的缩写，它的初衷是开发出一种评估政府管理能力的客观、合理的工具。它所采用的方法力求易懂、透明，无论在学术方面还是在操作层面，都能为参与政府部门和其他管理活动的专家所接受。(Ingraham，2002)GPP的具体做法是采用一套基于标准的评估方法对美国地方政府（州政府、市政府、县政府）的财政管理、资本管理、人力资源管理、结果管理5个方面进行评估，并每年进行评估结果排名。[12]它在性质上属于第三方评估。我国作为一个领土、人口大国，这方面跟美国有许多相似之处，而且我国地方政府绩效评估模式的诸多“拐点问题”，都可以借助于类似的方法，开发出我国的GPP模型，即CGPP(Chinese Government Performance Project)。具体做法上也可从政府管理效率、绩效的载体，即财政管理、资本管理、人力资源管理、信息管理和结果管理5个方面进行评估，并由国家权威部门如国家人事部、组织部来实施，或者委托第三方如大学、研究机构等专业机构进行评估，这样可以解决我国地方政府绩效评估的“拐点问题”，如地方政府自发摸索的形式主义、绩效指标的盲目性、评估过程的封闭性。
目前我国各地自发进行的绩效评估中绩效指标的盲目性、赶超性、主观性，绩效数据的片面性，还有评估过程中的主观性，结果运用的惩罚性这些问题的解决，需要新思想与新路子。①笔者以为，我们可以利用数据挖掘技术，立足于我国地方政府在管理过程中形成的各种客观数据进行数据挖掘，这样就可以避免在我们这样的大国各个地区之间在自然、地理、历史、社会等诸多方面千差万别的影响，使得全国地方政府绩效评估能够具有科学性、可比性。我国地方政府在日常运行中，形成了形形色色的客观信息，包括国家统计年鉴、地方统计年鉴、部门统计年鉴、政府及其各部门的工作计划与方案、工作记录、物质投入与消耗、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会效果、公众意见调查数据，甚至地方政府所在地的气候条件、风俗习惯信息等。这些信息或直接、或间接，或显性、或隐性地反映着地方政府绩效的各种现实。在下一步的地方政府绩效评估中，应该利信息挖掘理论与技术如数据挖掘(DM)、数据库知识发现(KDD)、GMDH、NETTR、ASPN等方法来解决我国地方政府绩效评估中的“拐点难题”。
注释：
①由于篇幅所限，此处只涉及这些评估方式，每项评估的具体内容参见笔者《我国地方政府绩效评估悖论：高绩效下的政治安全隐患》，载《管理世界》，2008年第4期，第69～79页。
②详细论述见笔者《绩效晋升下地方政府非绩效行为诱因：一个博弈论的解释》，载《财经研究》，2007年第12期。
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