税制改革与税收文化滞后分析，本文主要内容关键词为：税制论文,税收论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、税收文化滞后的定义
税收文化是随着国家的产生而产生的，与税收征纳活动紧密联系在一起的所有正式约束、非正式约束和实施机制的总和。它由以下要素构成：正式约束——税收法律法规，非正式约束——税收价值观念，实施机制的构成要素——税务机构、税务人员、纳税人等。它们之间互相联系，互相作用，共同组成税收文化体系。
比格·纳瑞认为，“当一国税收文化的各个要素发展速度不同，各要素间没有保持文化或演变的平衡时，就会出现税收文化滞后。”这段滞后期也被称为失调期。
我们进行税制改革时，一般依照以下步骤进行：首先，修正并出台新的税收法律法规；其次，税务机构和税务人员熟悉和使用新税制；同时，纳税人调整自己的行为去适应新的税制。这是一种多层次的变化——调整——适应的过程，不可能同时或同种程度地进行，因此税收文化滞后现象的出现是不可避免的。
二、税收文化滞后的后果分析
在失调期内，税务人员与纳税人的税收价值观念滞后可能引起税务人员与纳税人的税收道德下降。比如税务人员利用纳税人尚不熟悉新的税收法律法规来牟取私利。而且根据经济人的假设，一旦有了机会，纳税人也必会想方设法减轻其税收负担。如果新税收招致了纳税人的不满，其纳税积极性也将降低，甚至可能会偷、逃税。这些都会影响税制改革的成效。除此之外，它也会影响税制结构优化目标的实现。笔者将从税收原则的角度来进行分析。
1．财政原则与税收文化滞后
税制改革必须符合财政原则的要求，即新的税制不能损害财政收入，至少应保证财政收入，并有适当的增加。但税收文化的滞后，使得新税种需要很长时间去推广和征收，并被纳税人接受与自觉依从，因此迟迟难以取得较多收入，而且一旦招致纳税人的反感，还可能威胁到旧有收入，不利于保证财政原则的实现。
2．公平原则与税收文化滞后
西方经济学家认为，政府征税使纳税人的货币收入和满足程度减小，即使纳税人牺牲效用，因而可用效用牺牲程度作为衡量纳税人负担能力的标准。如果征税使每一纳税人的效用牺牲程度相同或均等，那么税收就达到了纵向公平。
从这一角度看，在进行税制改革，颁布新的税收法规时，如未及时对纳税人进行新税法的宣传和讲解，可能导致纳税人的满足程度减少。不同纳税人由于自身情况不同，对新税法接受理解不同等原因，即使缴纳了相同数额的税收，他们获得的满足程度也可能不同，这将影响公平的实现。同时，征税人员的道德下降，也会人为扭曲税收公平。事实上，只要税务人员或是纳税人的税收道德没有及时发生相应的转变，就会影响他们的满足程度，即影响效用，从而影响到公平原则的实现。
3．效率原则与税收文化滞后
从行政效率看，一方面，纳税人税收道德没有及时发生变化，加大了税务机关征管的难度，导致征税费用上升。另一方面，新税制使得税务机关需要印发宣传资料，增加培训次数等，将导致征税费用上升。此外，税务人员在熟练掌握新税法之前也会影响行政效率。
从经济效率看，税收文化滞后现象会影响纳税人的经济行为，对市场经济产生不良影响，也会在资源配置方面带来额外负担。一旦“所失”超过“所得”，就会带来经济效率的损失。
4．税收法定主义原则与税收文化滞后
依据税收法定主义原则，税务机关与税务人员必须严格依据新的税收法律来征收税款，不得随意征收和法外征收。但是，在发生了税收文化滞后现象后，在失调期内就无法保证税收法定主义原则。长此以往，税收与法律的威信就会下降，民众的合法权益也将受到侵害，最终威胁到国家的财政收入与长治久安。
三、税收文化滞后的原因分析
1．两套税务系统与税收文化滞后
1994年进行分税制改革时，我国分设了国家税务系统和省以下地方税务系统。这种机构分设使得大量的人力、物力和财力被重复劳动消耗掉了。在任何一个设置税收征管机构的地方，都有对应的两套机构在同时从事税收征管工作，许多相同的工作必须由两班人马独自完成而不是资源共享，如分头采集纳税人的信息，分头管理，分头检查。当进行税制改革时，两套税务系统都必须调整各自的行为来应对新规则。如上所述，同一项工作将被重复进行，在造成大量浪费的同时，又缺乏足够的资金来组织新税收的宣传与学习，信息系统的及时更新受阻，税务机构调整其行为的时间增长，加重了税收文化滞后。
2．税务人员与税收文化滞后
近年来，我国税务人员的学历层次不断提高，业务能力逐渐加强，但是离现代税收征管的要求还较远。例如一些税务人员，学历较低，缺乏足够的专业技能；一些税务人员虽具有一定的专业知识和实践经验，但对网络化引发的高科技犯罪无能为力；一些税务人员素质虽较高，但是实践经验不足，不善于运用书本知识。
这种情况使得进行税制改革后，需要较长的时间去学习掌握新税法，适应新税制及配套的体系，以及在实践中认真推行。同时，也需较长时间去转变原先的税收价值观念，增强依法治税的意识，适应新的征收管理模式。而这些都会延长税收文化的失调期，导致严重的税收文化滞后。
而且长期以来，我国的税收立法严重不足。除了少数几部属于全国人大及其常委会通过的法律之外，其他绝大多数税收法律规范都还停留在暂行条例、暂行规定的行政法规层次上。这使得行政机关既是法规制定者，又是征收人，可以随时更改，随意征收。这样，税制的不健全和对税务人员执法监督不利，使得我国的税务人员税收征收随意性较大，有法不依，执法不严，税制改革的推行步履维艰。
3．纳税人与税收文化滞后
由于“苛政猛于虎”的几千年思想的残余和现在缺乏对征税是由于享受了政府提供的服务，纳税人纳税就如同购买商品要付钱一样的“税收整体有偿性”的宣传，我国纳税人普遍没有自觉纳税的意识。此外，一些税务人员的不当执法行为，也使得纳税人十分抗拒税收。在这种情况下，推行新的税法，一旦会加重某些特定纳税人的税收，就会导致他们心理上的抵触，如果有机会，就会想方设法逃避，再加上我国缺乏有效的纳税人信用管理和严格的惩治措施，这种逃避的成本不高，使得税收文化的滞后不可避免。
四、减轻税收文化滞后的途径
税收文化滞后会严重影响税制改革的成效，因此必须尽力减弱税收文化滞后的影响。笔者认为，可以针对前文所述导致我国税收文化滞后的因素，全方位着手来达到这一目的。
1．合并两套税务系统，组建新的单一税务机构
将现行的国税系统和地税系统合并，建立新的单一的国家税务系统，由国家税务总局实行垂直管理，这可以节省大量的资源，提高行政效率，最大限度的利用现有的资源解决迫切需要解决的问题。在机构合并的同时，需要加强法制监督，建立严格的奖惩机制。
2．增强税收信息系统的建设，加快税收征管信息化、网络化
加快税收信息系统的建设，在税务系统与银行、工商、公安和海关之间实现充分的信息共享，有助于加强对纳税人的进一步监管，督促其自觉进行纳税申报，也可堵塞现行税收征管执法不严的漏洞。这在减弱税收文化滞后的同时，也为今后进一步推行纳税人身份编码制度和非货币化个人收入结算制度，完善税收监控奠定了基础。
3．提高税务人员的素质，树立纳税服务意识和严格执法观念
首先，要提高税务人员的文化层次，鼓励在职税务人员取得更高学历；其次，要关注税务人员的思想状况，疏通税务人员的思想障碍；再次，加强税务人员的法制观念，严格依法征税，杜绝随意征收现象；最后，要树立税务人员的税收服务意识：一方面要使税务人员明确自己所要提供的服务的范畴，主要包括税收信息服务和纳税技能服务，即向纳税义务人、扣缴义务人及前来咨询的未来纳税人宣传税收政策、法规，增强其纳税意识和权利意识，提高纳税自觉性和准确性，为纳税人提供办理税务登记、发票领购等服务；另一方面，要扭转税务人员的税收观念，使税务人员认识到自己和纳税人居于平等的地位，自己提供的只是与工薪相对应的一种服务。如果税务人员与纳税人之间是一种平等的服务与被服务的关系的观念深入人心，那么就可以减弱纳税人的抵触心理，有效的减弱税收文化滞后。
4．树立纳税人的权利义务观念，增强纳税人的纳税意识
首先，使纳税人明确，税收是政府提供公共服务的补偿，以减少纳税人的抵触心理；其次，要树立税收权利义务观念，切实保障纳税人的权利；再次，对纳税信誉良好的纳税人给予一定的奖励。与此同时，也加强法律的威慑。
如果能做到以上几点，在进行税制改革时，税务机关与税务人员就能较快的调整他们的行为去适应新的税法，纳税人的税收道德也会及时跟上税收法律的变化。因为他们知道，如果少纳税，所享受的政府服务的数量和质量就会下降，而且立法的完善可以减少纳税人不必要的担心，减轻纳税时的心理负担，不会太抵触新税收的征收，也就能够有效的减弱税收文化滞后。