国有资产代管人与法定经济责任制，本文主要内容关键词为：责任制论文,人与论文,国有资产论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有经济体制改革的实质与难点
建立社会主义经济的目标，是为了最大限度满足最大多数人的物质文化生活需求。社会主义经济实行全民所有制、集体所有制等生产资料公有的制度，正是为了使生产资料的控制权掌握在劳动群众手中，以保证为绝大多数人谋利益的目标得以实现，使社会财富的生产者获得应有的劳动果实。社会主义制度否定了几千年来生产资料占有者不劳而获、劳动者劳而不获的剥削制度，通过实现生产资料公有，实现按劳分配，建立了一种遵循公平原则的全新的社会制度。
然而，人们还应当看到，社会主义与资本主义这两种根本不同的经济制度，却仍然存在一大共同特征：即都在各自社会条件下，努力推动生产力的发展，努力增加社会财富，提高经济效益。经济效益既是资本主义社会追求最大利润的基础，又是社会主义社会提高人民生活水平的基础。为了提高经济效益，必须使社会生产系统的运行遵循效率原则，即以最少的投入得到最多的产出。
资本主义社会的根本弊端，正是产生于效率原则与公平原则的矛盾。剥削者无偿占有劳动者的劳动果实，必然使劳动者缺乏生产积极性，并由于资产者追求利润与社会产品满足社会需求的矛盾，极大地阻碍着生产力的发展，阻碍着效率原则的充分实现。然而，现代资本主义为了进一步发展生产力，在不违反其根本社会目标的前提下，对其经济体制进行了一系列调整、改革，通过现代公司制企业这一形式，以公司法人这一中间层次，缓冲、调节了资本所有者与社会的矛盾，在一定程度上改善了资本主义生产的社会性。另一方面，通过市场运行、竞争机制，使资本的私人所有、资本的法人所有，体现为各个层次的经济责任，并以此将资本所有者、企业管理经营者、生产者的利益与经济效益建立密切的联系。上述调整、改革使当代资本主义在体制上较之传统资本主义有所改进，使效率原则得到了较好的体现。这也正是为什么20世纪后半世纪，资本主义发达国家在发展生产力上还能发挥其相当潜力的原因。
社会主义社会由于其效率原则与公平原则的一致，由于劳动者是在为着自己的利益生产，因而可以发挥最大的生产积极性，并由于社会目标与社会需求的完全一致，使生产力的迅速发展，经济效益的不断提高，效率原则的充分实现，具备了最根本的条件。而生产资料公有制，则是使劳动者控制为自己利益而生产这一目标的根本保证。然而，公有制与私有制的不同就在于其抽象性、不具体性。公有制的具体性与公有制的范围成反比，小集体成员对集体资产所有权的体验，要比大集体成员对集体资产所有权的体验更具体。作为社会主义公有制经济主导成分的国有经济，其资产归全民所有，但事实上是不可能由全体人民直接对其行使财产所有权的。在实行计划经济的年代中，对国有资产具体行使所有权的是国家的各级政府及政府有关部门。这种“全民所有”的抽象性，拥有所有权与具体行使所有权的分离，正是传统社会主义经济模式的缺陷产生之原因。
一方面，全民所有制企业的生产者不能直接体验到对生产资料的所有权，生产者、经营者的利益与企业的经济效益、企业对社会的实际贡献之间缺乏密切的联系。国有经济由国家统负盈亏。生产者、经营者往往主要是按照资历、级别等得到劳动报酬，很少反映企业生产、经营状况的好坏，从而模糊了劳动付出与劳动所得之间应有的联系，忽略了必不可少的激励机制，造成了“吃大锅饭”的倾向。这就不能不大大妨碍效率原则的充分实现。
另一方面，代表国家行使国有资产所有权的政府、部门负责人，不承担与此种所有权相应的责任，或只承担与此种权力极不相称的轻微责任；经济责任完全由国家承担。权力与责任的分离，导致行使国有资产所有权的人偏离经济目标，违反经济规律，同样使理应充分表现的效率原则实际上难以充分实现。
资本主义经济以牺牲公平原则为代价换取了效率，社会财富富而不均。传统社会主义经济模式坚持公平原则，却未能充分贯彻效率原则，造成了“平等的贫穷”。社会主义传统模式的改革，就是要探索一条既坚持公平原则，又充分实现效率原则的新路。传统社会主义国有经济改革的实质，就是要将没有专人对其承担责任的国有资产，转变为独立承担经济责任的市场经济主体。
这一改革的难点在于：
公平原则要求我们坚持国有资产的全民所有性质，不允许把全民创造的财富以任何形式化为私有资产；效率原则却要求必须有专人对国有资产负责。然而，私有资产由于其所有者是个人、其经济责任由个人承担，其所有者与行使所有权者同一，因而它的所有者必定尽心尽责去进行管理、经营，去争取最大的经济效益。而行使国有资产所有权的人却不是资产的真正所有者，资产的盈、亏都并不属于他自己。如何让这些对国有资产负有专责的人，象对待自己的财产一样对待国有资产，象私有资产所有者一样尽心尽责管理、经营国有资产，就成了当前国有经济体制改革的一大难题。
二、国有资产与市场经济的纽带——国有资产代管人
现代公司制企业在资本主义经济调整、改革过程中发挥了一定的积极作用。公司制企业实现了投资者与经营管理者分离。作为投资主体的投资者不再作为市场经济的直接主体；而是将其投资的资产组织为公司法人财产，由作为投资者的股东集合而构成的一定的组织形成公司法人后，再作为主体参与市场经济。
在中国由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的改革中，现代公司制企业将成为国有企业改革后的基本形式。这是因为公司制企业将个别投资者的所有权隔离于市场经济主体位置之外，以不分资产来源的经济组织形式——公司，出现于市场经济之中。这就有可能切断层层行政干预，使企业按经济规律独立运行于市场体系之中，以保证效率原则的贯彻。
然而，公司作为企业法人虽然是民事行为的法律主体，但它仍然具有一定的抽象性，它还要通过两个环节才能得到具体表现：一是法定代表人，他是公司法人主体的具体承担者，是公司的外在表现，但他并非公司的主人，而只是主人的代表。二是股东会，是公司的内在表现，是公司的主人，但它必须通过其代表行使法人财产所有权，它对后者具有绝对的控制权、任免权。公司中控股的股东可以运用股权决定法定代表人，或使自己成为法定代表人，代表股东会行使对法人财产的所有权，管理、经营企业。
可见，一个公司制企业作为市场经济主体的独立自主地位，取决于公司的主人——股东会及组成股东会的所有股东的独立自主地位。私有资产对其入股资产具有全权，可以在股东会上独立自主表述自己的意志。但国有企业改制后的公司企业，国有股份资产这一块的所有权、股东权的行使，仍然处于模糊状态。私有资产为主的公司制企业，当法定代表人同时为主要股东时便拥有对企业的绝对支配权；而国有资产为主的公司制企业的法定代表人则很难象前者一样拥有对企业的独立自主的支配权，因为他不能说他是国有资产真正的主人，他还要请示真正的主人——国家，及具体体现国家的政府机关、部门或某些代表政府意志的机构，在他公司的权力机构——股东会中，国有资产股东的席位有如虚设。
为了使国有企业改制后的公司制企业真正成为市场经济中充满活力的角色，就必须强化股东层次，并使之真正同政府、行政机关“脱钩”；为了确保国有资产全民所有的性质，又必须在国家与企业之间保持一定的关系，在资产的国有性质与市场功能之间建立有机的联系。
为此，本文认为应当在资本主义市场经济体系创造“法人”这一经济形式的基础上，再创造一种全新的经济形式——国有股份资产的国有资产代管人，作为联系国有资产与市场经济的纽带。这一特殊的纽带可以使两者既相互独立，又相互联系。它有可能是实现公平原则与效率原则相统一的最佳形式。
国有股份资产的国有资产代管人（以下简称国有资产代管人），因其拥有对所管国有资产的独立支配权，而不同于旧体制下的厂长经理；因其对所管国有资产负全部责任，而不同于旧体制的行政机关；因其所管资产的经济收益归于全民，又根本不同于私有资产所有者。在公司制企业中，国有资产代管人应处于股东层次，是作为真正股东国家的代表人；但他作为股东的角色和其他股东没有任何区别。国有资产代管人以股东的身份，通过股东会，将国有资产与市场经济的法人主体相联结。如此，才能与可容纳多种经济成分的公司制企业的体制协调一致。国有资产代管人只有用法律明确规定其地位，成为国有资产的法定代管人，才能真正发挥其纽带作用；正如公司法人及其法定代表人，正是当法律明确规定其民事主体及民事主体代表人的地位后，才能真正发挥公司作为市场经济主体的作用一样。否则，就有可能出现对同一国有资产若干人都负有一定责任，但任何人都是不负全责的情况。有人提出由政府充当“老板”行使所有权，由企业行使经营权，实现两权分离。但公司制企业中作为“老板”的股东是可以通过股东会领导、干预企业的。政府当“老板”恰恰为行政干预提供了条件。这个“老板”又是一个机关，并无个人负全责，仍然会使国有资产的责任落到虚处。因此国有资产的“老板”必须象私有资产“老板”一样由特定的个人负全责。否则，包含国有资产的企业就难以真正具备主体性。
在当前国有经济体制改革之中，无论是国有资产代管人概念的模糊，还是虽有国有资产代管人却未能对之实行正确的管理，都会使改革难以获得预期的效果。这方面主要存在两种倾向：
一种倾向是仍然采用行政方式管理国有资产代管人。国有资产代管人不仅事事必须听命于委派他的政府机关，而且可以随时被后者任意调动、撤换。国有资产名义上由前者负责，实际仍然完全由后者控制，但后者却又不承担责任，结果是谁都不可能真正对国有资产负责。如果公司制企业是国有资产控股，其控制权就仍然操纵在政府机关手中，仍然是新形式掩盖下的旧体制。
另一种倾向是委派国有资产代管人的机关放弃或忽视对国有资产代管人的监督管理。失去有效监督管理的国有资产代管人未必象爱惜自己的财产一样爱惜国有资产。有的人可能假公济私，挥霍浪费；有的人则轻率决策，频繁失误；有的人玩忽职守，受骗上当；有的人故意造成国有资产流失、破坏，以从中牟取种种形式的私利；有的人败坏了一处国有资产，就一走了之，不负任何责任再到另一处去败坏国有资产。再者，由于对那些利用责权不分明的状况实际操纵着国有资产的政府负责人缺乏管理监督，使一些为追求政绩大搞盲目建设、重复建设而造成国有资产巨额损失者，可以不负任何责任。
有关资料表明，自国有经济体制改革起动以来，国有资产的流失和损失相当严重。如1991年至1994年企业改革中因低估国有资产造成国有资产损失达800多亿元； 因生产过程中的不良产品所造成的经济损失达每年2000亿元，因重复建设导致生产设备闲置、低效利用，每年损失达800亿元；与外资合资中流失国有资产每年损失达460亿元；国有资产被侵吞、蚕食的现象十分严重，全国每年税收流失达1000亿元，公款吃喝1000亿元，公款私存1000亿元。[1]此外，还有巨量国有自然资源， 无形资产的流失与损失。如此巨额的损失、浪费，是作为发展中国家的我国所无法承受的，是与效率原则背道而驰的。说明我们的国有资产未能得到尽心尽责的爱护、保管、经营。严峻的客观现实，呼唤着尽心尽责的国有资产代管人，呼唤着管理国有资产代管人的完善的法律、制度。
三、国有资产代管人管理制度的核心——法定经济责任制
国有资产代管人既然是联系国有资产与市场经济的纽带，国有资产的真正主人——人民，就必须通过国家对其进行必要的管理。但这种管理，既要有利于国有资产代管人全权负责的独立地位，又要确保国有资产代管人对国有资产的管理符合全民利益的控制目标。也就是说必须建立一种既要效率也要公平的管理制度。
全民所有制经济的抽象主体既然通过国有资产代管人表现为具体主体，它就应当是市场经济中的独立角色。因此，国有资产代管人也就应当象市场经济中的其他投资主体一样独立行使其代管国有资产的所有权；否则，他就无法象后者一样在市场经济运行中充分发挥投资主体的作用。
然而，与私有资产的所有者不同，国有资产代管人毕竟不是国有资产的实际所有者，因此，他对国有资产行使所有权的独立性是有一定限度的，这个限度就是不能违背使国有资产不受损失并实现最大增值的原则。对国有资产代管人的管理监督正是为了保证使他们不偏离这一原则。但如何去实现这一原则则应由他们独立自主去做，不能以“管理”的名义去包办或干涉。
权、责分离是政府行使国有资产所有权的主要弊端。有权支配国有资产者却不承担相应的责任，使得国有资产得不到有效的维护和运用。同样的，由法定设置的国有资产代管人，在拥有对所管国有资产全权负责的职能之时，也必须承担与此相应的责任。
私有资产所有者对其资产具有支配权的依据是其财产所有权，但他同时承担着与这一权利相应的经济责任——他必须以个人全部财产承担其所有投资行为的一切经济风险。国有资产代管人代表全民行使国有资产所有权的依据，则不是他个人的财产所有权，而是国家赋予他的一种职能，因而他也就必须承担相对应的责任——他不仅应当以人格、信誉，而且应当以个人的实际经济利益承担其代管国有资产行为的经济后果。只有承担相应经济责任的国有资产代管人，才可能是代管国有资产职能的称职履行者。有的国有企业改制后，就是因为公司中的国有资产股东代表人并不承担相应的经济责任，因而很难做到象维护私有资产一样地维护国有资产，以致忽略或放弃了对企业管理、经营者的管理、监督，从而导致了企业行为重大失误，国有资产重大损失的。
因此，以法律规定的经济责任制是国有资产代管人管理制度的核心。
为了实现国有经济体制改革所期望的高效率运行的目标，为了使国有资产代管人象爱惜自己的钱一样爱惜、使用国有资产，可以设想采用如下所述的法定经济责任制：
1.建立和完善国有资产及其具体责任人的普查、登记及经常性的报告、核查、审计制度。制定对国有资产统计中弄虚作假行为严格追究个人责任的法律条文。
2.对国有资产代管人实行聘任制，并制定国有资产代管人聘用条件、聘用程序、权利义务的法规。使国有资产代管人成为具有法定地位和独立性的特殊职业。并实行公开招聘，公平竞争。
3.国有资产代管人对其所管资产拥有不受其他机关或个人干预的独立管理权，并负有由个人承担的经济责任。当其所管国有资产发生经济损失时，即按一定比例（例如百分之几）形成其个人债务，由法律规定分期强制偿还国家；当所代管国有资产产生盈利时，按同样比例奖励其个人，其余部分按一定比例分别上交国家和追加进所代管的国有资产。计算个人经济责任、奖励所依据的国有资产损失、盈利，应分别扣除法律具体规定的非过错损失与非工作业绩增殖。
4.按照其所管国有资产经济效益状况，决定对国有资产代管人的解聘或续聘。造成重大亏损者应依法被解聘，经济效益合格者在任期内依法不受解聘，经济效益优良者可得到续聘或代管数额更大国有资产的聘任。
上述制度的关键是：“亏了要赔，赚了重奖”。只有亏了要赔，才能督促国有资产代管人象用自己的钱一样精打细算地用国家的钱；也只有赚了重奖，才能激励国有资产代管人象经营个人资财一样去用心代管国有资产。国有资产代管人的设置，使没有具体“老板”的国有资产有了具体的“代理老板”。国有资产代管人的法定经济责任制，则使“代理老板”获得真的象个“老板”的感觉，使他们成为“模拟老板”。
其实，近年来国有经济体制改革中，对国有资产的代管者、经营者已经采用过如奖罚制、承包制一类的经济责任制，但大都存在责任不分明，核算不准确，奖罚不兑现等弊端；有时甚至包盈不包亏，富了“方丈”却穷了“庙”，完全没有起到推动企业经济效益的作用。应当说：推行对国有资产代管人实行经济责任制的方向是完全正确的，问题在于必须使之进一步完善，使之成为一种严密科学的法定制度。
[中图分类号]D630.3 [文献标识码]A [文章编号]1006 —0863(1999)08—0028—04
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