德国和英国基础教育财政管理的比较，本文主要内容关键词为：英国论文,德国论文,基础教育论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、德国两国基础教育财政管理体制概述
德国共有16个州，基础教育的管辖权分属于各州。州议会通过立法和财政预算参与学校的监督，州文化教育部则通过发布命令和指示以及通过制定学校发展规划来参与学校监督。具体来说，州政府负担有关教师的支出，包括工资和养老金等；地方政府负担学校行政业务费用，包括行政人员的薪资等。由于教育是各州的义务，各级各类学校的管辖权在州，由此产生了德国各州之间教育管理体制和经费管理（包括教育拨款、分配方式、政府与学校的权利与义务等）方面的部分差异。
英国全称为大不列颠及北爱尔兰职合王国，包括英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰。英国基础教育财政体制在其四大区域之间的差异很大。 英格兰基础教育拨款实行地方教育当局（LocalEducationalAuthorities ， 简称LEA ）和非政府部门的学校拨款局（FundingAgency for Schools，简称FAS）同时并存的体制。不同于德国， 英国的中小学经费拨款基本上是由地方教育当局和学校拨款局负责，包括人员经费、公用经费、专项经费和基建投入。
苏格兰则是通过强化政府基础教育的管理和宏观协调来实现政府与学校的关系，如通过加强教育的计划、财务、教育质量等环节的监督管理，以保证学校实现政府既定的教育目标。
二、财政拨款体制中政府与学校的关系
从德英两国的实践来看，政府教育拨款与政府直接管理学校具有不同的政策组合。政府可控制拨款，同时直接或间接地管理学校；政府直接拨款，但不直接管理学校，学校由校务委员会或学校董事会领导下的校长负责管理；政府也可采用间接拨款的方式拨付教育经费，而由学校全面负责一切内部管理，包括经费管理。
德国的教师实行公务员制度，教师的薪资与福利费由地方教育当局直接拨入教师个人帐户，学校只管理除人头费以外的经常费和基建费。针对学校年底突击花钱的弊病，教育当局从近年起开始实施经费节余留用的政策，鼓励学校将年度经费使用与学校长远发展的目标结合起来，收到了良好的效果。
英国则同时采用了两种不同的拨款方式，体现了政府在处理其与学校关系的不同政策。由地方教育当局管理的学校，经费拨款作为政府管理学校的一个重要组成部分，政府与学校的关系是紧密而具体的；然而，由学校拨款局直接拨款的学校，政府与学校的关系变得间接而宏观。政府的拨款通过非政府的学校拨款局进行，学校在使用经费等方面具有较大的自主权，因而，学校具有独立学校或私立学校同样的办学自治权，学校既可获得政府的拨款，同时可实行自主办学，在经费方面较好地解决了政府与学校之间的关系问题。
三、基础教育的拨款方式及财政管理与特点
1.基础教育的拨款方式。英国中小学经费管理职能主要在地方政府，地方教育当局直接负责本地区中小学的经费拨款与管理。目前，英格兰和苏格兰的大部分经费均按各自确定的拨款公式分配经费。具体分配与拨款程序为：
第一步：编制本地区教育总预算，即全部经费的预算计划，包括实际下拨给学校的部分，LEA统一支配与本身的支出等；
第二步：计算法律规定的由LEA集中掌握部分的经费数， 包括基建经费、教辅人员拨款、师资培训经费、职教经费等；
第三步：计算LEA被授权集中支配、但非法定的经费部分。 此部分经费又区分两类：（1）按实际需要但无限额规定的拨款， 如学校午餐补贴、LEA本部留用经费、教师提前退休补偿金、督导与咨询经费、 交通补贴等；（2）有限额规定的拨款，包括房屋结构维修、 不动产保险、由LEA组织的课程开发与师资培训经费、特殊教育经费、 学生护路员、心理咨询和护理人员经费、校服补贴等。
从第一步的教育总预算中扣除第二和第三步中计算的总和，即为直接下拨给学校的经费总预算。按上述公式标准分配给学校的经费一般占学校经费的75%左右，是学校最基本的运行经费。
德国公立中小学实行免费教育，所有公立学校不收学费，所有学校经费均由政府负担。教师工资、师资培训以及其他跨学校和地区的活动被列入州政府教育预算，教师工资由州政府直接拨入教师个人帐户；地方政府作为学校的举办者，负担学校与办学条件有关的经费，如基建、设备、行政管理、后勤与生活服务等。
地方（县、乡镇）政府代表学校向市议会争取经费，教育局再按市预算委员会确定的预算框架编制预算方案，从编制预算到确定方案，一般需八至九个月的时间。
德国地方教育局的教育经费分成三个部分：学校基本办学经费拨给学校，包括占绝大部分的维持正常教学活动的开支，主要指办公费和业务费，按班数与班额确定标准核拨；修缮费与基建费由教育局统一管理，按项目管理的办法和程序发放；教育局本身的经费。有关学校水电、清洁、绿化等经费不在教育经费中开支。学校行政与教辅人员的人头费也不列入教育经费。此两部分经费列入市行政和环保经费预算，学校则仅负责有关人员的招聘工作。
德国中小学所需的办学经费全部由政府拨款，体现了基础教育的政府职能。从实际运作的情况看，这一职能与具体拨款的行为和操作程序是一致的。
2.基础教育的财政管理及其特点
英国政府十分重视对基础教育财务工作的管理，其最主要的特点是抓预算管理，这样，就从根本上保证了教育经费的使用效率。如英国地方教育当局所制定的财务管理纲要，把整个财务管理分解为四个阶段：
（1）预算评议：对上一年度财务计划执行情况进行分析， 以了解经费支出的类型，并从中发现问题，提出解决问题的办法；
（2）预算预测：对下一年度所需经费进行预测， 使对经费的需求建立在有效基础上；
（3）预算编制：尽管经费往往以增量方式表述增长， 但一般仍采用“零基预算”的方法，这是因为，此法重视预算是否满足事业的要求，且人为因素较少；
（4 ）预算管理：这是一个跟踪整个预算执行过程的财务控制和监测过程，将财务管理列入整个学校管理的一个重要组成部分的体制保证。
苏格兰教育部针对学生人数不断下降这一情况，提出了财政拨款与学校设点布局结构调整的规划办法，其目的在于充分利用现有的教育资源。实践证明，经费分配与资源配置是互相联系的两个不同方面，在实际工作中往往容易将其忽视或分离考察。根据苏格兰教育部拟订的“关于加强校舍建筑管理的建议报告”，校舍管理规划与资源合理配置具有以下几大功能：
第一，准确测算未来教育需求。这既是教育规划工作的一项最基础的工作，同时也是未来教育投入测算的依据；
第二，重新测定基础教育所需办学条件。这是从供方角度分析未来教育的可供能力，在此有必要考虑与未来教育质量和教育技术相关的办学条件，以及教育教学过程的技术性能，从而使对所需教学条件的测算建立在可靠的基础上；
第三，重新配置资源。在实施资源重新配置过程中，必须十分小心，所有测算必须尽可能地预测未来各个方面的情况，除了上述提到的因素外，还要考虑最小学校规模、资源重新配置的若干种备选方案、各方案的成本比较与预算可行性分析；
第四，综合行动计划。在重新配置教育资源的过程中，应始终考虑到：学校作为社区的资源中心为社区服务的职能、社区代表与家长在教育资源配置中权利、地方政府教育结构调整的政策与发展战略、财力制约与平衡等。
德国和英国基础教育财政管理的特点，主要体现在以下几个方面：
首先，德国和英国对基础教育财务工作的管理重规范、重实效、重与教育目标的关系，因而，财务计划的管理往往成为整个学校管理工作的一个内在组成部分，从而易于检查和监测。
其次，德国和英国十分重视教师的地位和待遇问题，教师的薪资一般占全部基础教育经费的60%以上。德国将教师作为政府公务员来对待，政府直接将教师的工资拨入教师个人的银行帐户，占教育经费最大份额的工资决不出现被挪用或被非法侵占的可能，从而在体制上保证了教师的社会地位和经济待遇。
第三，政府不断改进经费管理与学校教学管理的协调与关系，使经费真正成为一种管理手段。为此，两国政府把教育经费的分配拨款作为整个管理的起点，而不是把它当作与学校无关的纯粹为上级主管部门的事。学校校长、董事会成员、教师、学生家长等都有权利和机会参与经费预算与管理，地方教育当局的拨款程序基本上是透明的。而且，即使在改变或调整公式拨款因素时，上述人员均有各自的参与权。
第四，政府的职能在于促进基础教育的公平与合理，保证政府提供的基础教育的高质量与高成效。由于教育经费拨款建立在广泛的社会参与基础上，并有法定的体制与机制保障，因而政府的拨款能较好地代表广大社区和居民的利益，做到公平与合理。另一方面，由于经费拨款不同程度地考虑了学校办学条件和质量因素，从而，客观上鼓励学校不断提高办学水平，以满足社区、家长以及学生的教育需求。
第五，两国政府与学校都十分重视基础教育财政信息系统的建设，并将财务管理建立在现代化的技术基础上。每年，两国政府或经费拨款部门均定期发布经费及其与经费有关的信息和资料，促进了教育财政信息的传播与流通，同时，也发挥了社会舆论监督的作用。
四、若干启示与思考
通过对德国和英国基础教育财政管理的研究，我们发现两国长期以来所形成的基础教育财政管理具有丰富的内涵，尤其是在规范化的政府拨款体制、反映公平的预算测算标准和操作性较强的拨款程序、不断调整和发展的内在改革机制，以及以公式拨款为标志的统一标准与根据实际情况而定的灵活性项目拨款等方面，为我国基础教育财政管理体制的改革与发展提供了有益的借鉴和启示。
1.规范化的政府拨款体制
德国和英国基础教育财政管理体制的一个最基本的特点是政府教育拨款的法定化与规范化。
首先，基础教育经费由州和地方议会通过，并通过规定的立法程序法定化；
其次，政府基础教育拨款注重全过程的规范化管理，地方教育当局（LEA）或其他拨款部门作为政府机构按既定标准的拨款程序， 将教育经费拨付给LEA所管辖的学校；
第三，政府拨款机构在具体拨款过程中十分注重处理和协调与拨款有关的政府各部门、地方或学校管理委员会和（或）董事会、校长及其相应的协会、家长和社区代表、学生以及其他有关人员之间的关系，从而使规范化的拨款体制落到实处。
90年代，英国政府进一步下放财权，政府根据学生人数将经费直接拨给学校，日常开支完全由校长负责，政府加强对学校财务的监测与审计，并公布监测与审计结果，保证中小学教育健康、稳定和持续发展。
2.反映公平的测算体系与监控的可操作性
德国和英国在规范化基础教育拨款体制的同时建立了与其相适应的经费拨款测算与监控体系，在处理公平与效率的关系上，将公平作为政府拨款的基础，而把效率作为宏观导向的手段，从预算编制阶段到财务监测的整个过程，较好地实现了两者的平衡。应该指出的是，德英两国十分注重拨款的可操作性，并将它作为达到教育财政透明与公平之目的的基本保证。
3.不断调整与改革的内在机制
可以说，德国和英国的基础教育拨款作为整个基础教育管理的一项重要手段是通过不断完善拨款制度本身来实现的。自80年代以来，德英两国都在不同程度上进行了若干重要的变革，以适应整个社会经济和教育环境的革新要求。建立起能适应内外环境变化的基础教育拨款的机制是衡量一国教育财政制度的最重要的标准之一。
从英国的英格兰和苏格兰来看，两教育部对基础教育拨款及其管理体制采取了很不相同的做法。
在英格兰，在继续保持原有的以地方教育当局拨款的体制下，同时鼓励建立非政府的间接拨款制度，使政府拨款与学校办学实行了分离，大大强化了学校自主办学的体制基础。而作为实现这一变革的学校拨款局（FAS），通过建立与社会广泛联系而又相互制约的管理运作体制， 形成了适应内在改革与发展的机制。
苏格兰尽管仍以地方教育当局拨款为基本体制，但也可以很清楚地看到其不断完善整个基础教育拨款制度的种种努力，如将拨款与教育发展规划紧密结合，通过更为公平和透明的拨款程序建立有社会各界监督的拨款体制，从而为自己的改革和发展确立了体制保障基础。
4.统一标准与专项拨款的有机结合
德国和英国的中小学拨款的主要特征是采用公式拨款，辅之以专项和基建的项目拨款。一般来说，公式拨款是以统一标准为基础，即不论学校的基础条件和水平，相同的学生数获得相等的拨款份额。因此，公式拨款本身体现了公平的理论基础，实际操作过程中往往矛盾较少。
对于那些在实际工作中经常出现且仅依靠公式解决不了的因素和问题，两国教育管理部门采取了相应的措施和办法，如按项目拨款法，逐个评审并决定拨款额度。有时，也经常运用多种方法的结合来确定拨款数，如学校卫生和校舍维修等费用，即采用部分按学生人数、部分按校舍和校舍建筑面积拨款。这样，较好地解决了因地区和学校特点产生的不同经费需求，使统一的公式拨款与视实际情况而定的项目拨款有机地结合起来。
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