促进民营经济发展的若干思考，本文主要内容关键词为：民营经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920.5
文献标识码：A
文章编号：1008-4088(2002)09-0043-04
改革开放以来，我国国民经济中一个最重要的变化就是民营经济的迅速发展，成为国民经济24年来保持高速发展的重要源泉和推动力量，但在立法中至今仍还没有一部明确保护民营经济的专门法律规定。本文拟借《中小企业促进法》即将颁行之机，就民营经济立法的呼声，结合江总书记“七一”讲话精神，借入世机遇谈些促进民营经济发展的粗浅看法。
一、民营经济立法的现状分析
1、调整范围。关于“民营经济”的范围。目前，我国理论界实际上存在大、中、小三种统计口径：大口径是指全部非国有企业；中口径为非公有企业（国家和集体企业除外），小口径仅指国内居民开办的个体和私营企业（外贸和其他经济成分除外）。而在法律上我国目前尚不存在确切的“民营经济”定义，从权威的角度来看，一方面，《中华人民共和国宪法》(1999.3.15)修正案第16条的表述：在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分，表明我国非公有制经济主要指个体经济和私营经济；另一方面，江泽民同志在“七一”讲话中指出，民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理人员、个体户、私营企业主、中介组织从业人员，自由职业人员等社会阶层中的广大人员，也是有中国特色的社会主义事业的建设者。这一论断，充分体现了目前我党的政策。在此处，明显地将民营科技企业、个体户、私营企业并列。以此推断，民营经济包含有民营企业、个体户、私营企业三个经济成份在内。笔者认为，民营经济应该是针对国营经济而言，是指除了国家经营（包括为实现公有目的的企业）以外的经济成份，也就是除国有企业和集体企业以外的非公有的经济成份，亦即民营经济就是指非公有制经济。
2、法律地位。我国是社会主义国家，社会主义社会最根本的特征之一，就是实行生产资料的社会主义所有制，这是社会主义社会的经济基础。因此《宪法》第6条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”同时第7条还规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的发展，生产资料所有制结构发生了变化，城乡个体经济、私营经济得到发展，“三资”企业的准入更使生产资料重新予以调整和再分配，民营经济在我国社会主义经济中得到迅速发展，成为我国国民经济主要增长力量。因此，1999年《宪法》修正案及时予以调整，不再将民营经济视为公有制经济的补充，而是社会主义市场经济的重要组成部分，基本上完成了民营经济从允许到较为肯定的立法过程。这标志着我国在发展国有经济主导作用的基础上，形成以公有制为主体，私营、个体和中外合资、合作以及外商独资经济等多种经济成分长期共存、共同发展、平等竞争的所有制结构新格局。
3、立法现状。目前，我国调整民营经济的主要法律有：《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外商投资企业法》等。应该说，在“三资”企业领域经过不断的调整和修改，基本上形成了一套比较完整的调整机制，惟独对国内民营部分，尽管《公司法》、《合伙企业法》、《个人企业法》的颁行，摒弃了传统所有制特征的法律框架，形成了以平等市场主体为特征的新型机制。如前所述1999年《宪法》修正案也适时将个体经济、私营经济由“是社会主义公有制经济的补充”修改为“是社会主义市场经济的重要组成部分”。但是，由于受传统观念的影响及相关法律制度的不健全，民营经济仍然处于不被重视和受歧视的状态。新近即将出台的《中小企业促进法》或许能够纠正和完善这种不健全状态，在市场经济条件下，无论企业的身份如何，所有制如何，地位都应当是平等的。对此，企业与笔者都寄予厚望。
二、制约民营经济发展的诸多因素
1、法制不健全。我国现行调整企业法律关系的法律法规没有完全摆脱传统思想的影响，仍然是按照所有制、投资主体、组织形式、投资区域等原则制定的，尽管《公司法》、《合伙企业法》、《个人企业法》取而代之以平等市场主体为特征确立了新型的法律框架，但在一些具体的立法中，民营企业仍然不被重视和受到歧视。如《企业所得税法》、《个人所得税法》对民营企业的一些政策显然带有歧视性。民营企业要承担双重税收，除了要缴纳33%的企业所得税外，还得支付20%的个人所得税。除此以外，我国调整民营经济的法律只有少数单行的法规，如《私营企业暂行条例》等，这些法规只是规范某类民营经济的组织和活动，仅对某类具体的活动加以局部调整，没有从国家宏观经济调控的高度对民营经济加以认知和立法，致使民营经济缺少专门调整的法律。
2、政策缺乏公平性和灵活性。行政性垄断的存在，使我国经济实际上被分割为两个相对隔离的不同部分。在以国有经济为代表的基础产业和公用事业等领域中，行政性资源配置方式依然占据重要地位，并且通过行政性垄断阻隔，制约着市场经济体制在资源配置方面发挥基础性作用，抬高了整个经济运行的成本，由于民营经济具有“民营”性质，在该领域中受到严格限制。尽管说，我国仍以公有经济为主体，国家有必要保障国有经济的巩固和发展，一些效益好、有发展潜力的产业可以适当予以照顾和倾斜，但禁止、限制民营企业进入，对民营企业来讲是很不公平的，同时也是与市场经济的要求不相融洽的。因此，打破行政性垄断，取缔地方保护主义政策，取消领域、地域限制，给予民营企业的市场准入，不仅有利于进一步拓展民营经济的发展空间，推动国民经济的高速发展，而且还将有利于发挥市场机制配置资源的基础性作用。
3、对私有财产保护不力。虽然1999年《宪法》修正案规定：“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”，但是私有财产受保护的力度仍与宪法中“公有财产神圣不可侵犯”的规定有一定的差距。从各省市已出台地方立法情况来看，都非常重视民营经济，特别是个体经济和私营经济，各地均在市场准入、土地使用、信贷、税收、进出口方面，根据本地区的实际情况，制定了鼓励个体私营经济的措施，非常遗憾的是，各地均未能跳出从法规上确立私有财产和公有财产一样“不可侵犯”的局限。笔者认为，为更好地体现个体经济、私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在国家基本法和有关法律上应该明确各种所有制的财产，包括公有财产和私有财产，在受法律保护的地位上是平等的，其财产权都应是不可侵犯的。
4、竞争环境无序。改革开放历时有24年，但我们一些人（尤其是一些政府官员）的思想观念难以改变，总是在“公”“私”问题上绕圈子，处理工作对“官办”和“民营”的态度截然不同，使得一些民营企业叫苦连天，明明是一件很容易或是不难办到的事情，人为地设置许多障碍，造成拉关系、走后门、权钱交易、行贿受贿等现象泛滥，不仅败坏了社会风气，更直接加大了民营企业的运营难度。更为甚者，民营企业在艰苦创业的同时，还得经常应付一些各种名目的合理的、不合理的税费，使他们只能在本就不大的生存空间中负重前行，压得民营企业难有喘息的机会。另外，民营企业之间本身也存在很大问题，民营企业之所以迅速成长起来，缘于创业初期，大多数是以市场为导向，开发、生产市场需要的畅销产品，弥补了市场空白。但随着进入市场的商家越来越多，而市场需求量又不断地趋于饱和，于是同行之间为抢占市场，纷纷打起了价格战，往往是几败俱伤，使整个民营经济都受损失。
5、融资渠道不畅通。任何一个企业的发展都不能单靠资本金，而是还要借助债券资金等资本市场融资。由于一些地区仍然存在“公”“私”不平等现象，民营企业融资困难，表现为：间接融资困难重重；直接融资渠道狭窄；不正常的融资加大了企业的风险。原因在于：(1)金融机构注重内部监管，防范金融风险的意识加强，由于民营企业的产权私有，不像国有企业有庞大的国有资本做后盾，银行不敢向其提供信用贷款，而民营企业本身又没有充足的资本可供抵押，很难从金融机构取得贷款；(2)由于我国的资本市场起步较晚，发育尚未成熟，为尽量缩减资本市场的风险，保护资本市场的稳健运营，对民营企业面向社会公开发行债券也有诸多限制；(3)有些民营企业在融资空间狭小的情况下，另辟稀径，靠供应商、代理商为其融资，这种方法有一定的好处，可以将上游厂家和下游商家捆在一起，形成一定程度上的利益共同体，但资金成本高，风险极大。
三、进一步促进民营经济发展的基础和实践
1、APEC促成保护民营经济研究成为主题
1993年11月，APEC领导人非正式会议提议加强关于中小企业（其中大多为民营企业，下同）对话。1994年10月在日本大坂召开了APEC第一届中小企业部长会议。会议认为，健康的中小企业不仅能够促进国内经济的发展，而且在跨国（境）经济活动中也将发挥着越来越重要的作用，特别是对于保持亚太地区二十一世纪经济发展至关重要。亚太地区经济可持续发展和就业机会的增加很大程度上取决于中小企业的成长的发展。
中小企业有效适应新环境的能力不仅对自身的活力和竞争力，而且对所有经济体的活力和竞争力都极为重要。会议一致认为APEC应首先认定当前中小企业所面临的最大困难。这些困难包括人力资源开发、信息获取、技术与技术转让、资本和市场准入。为了解决这些问题，会议在集中讨论APEC如何通过亚太地区经济合作解决部分困难外，还认为所有经济体应当为中小企业的成长加以政策指导，进一步取消管制，形成平等竞争，并允许中小企业充分利用其自身的特殊优势发挥潜力。同时，所有经济体也应当为中小企业的自由经营提供便利，改善市场准入性，积极参与世贸组织的活动，以及其他推动贸易自由化的活动，以促进中小企业的发展，并将加强亚太地区经济的互补。
2、“三个代表”为保护民营经济立法奠定了理论基础
由于民营经济在社会经济中的广泛参与，决定了他们在国民经济中份量的逐渐加大。对民营经济的保护话题已不止于经济学家、法律工作者研究探讨的范围，而直接引起了党和国家的高度重视。可以这样认为，江总书记的“七一”讲话精神，不仅为传统民营经济归属争议划上了一个美满的句号，而且更为民营经济今后的发展指明了方向。同时也为保护民营经济进行立法奠定了理论基础。
江总书记在“七一”报告中谈到非公有制经济问题时，着重阐明了“两个坚持”和“三个结合”的思想，即：“两个坚持”——我国是社会主义国家，必须坚持公有制为主体，因为它是社会主义的经济基础；在公有制为主体的条件下，必须坚持发展多种所有制经济，这有利于充分调动和利用社会资源，有利于增强整个国民经济的活力，它是社会主义市场经济的重要组成部分，“三个结合”——引导非公有制经济人士把自身企业的发展与国家的发展结合起来，把个人富裕与全体人民的共同富裕结合起来，把遵循市场法则与发扬社会主义道德结合起来。应当说，这是党中央在我国社会经济发展的新阶段，在复杂的国际国内形势下，对非公有制经济（包含民营经济，下同）人士这个群体提出的新要求，是今后一个时期非公有制经济发展的方向。笔者认为，江总书记的讲话为保护民营经济立法提供了政策依据和理论依据：(1)江总书记的报告从“三个代表”（此处主要表现为“两个坚持”）的理论高度，论述了我国的基本经济制度，即以公有制为主体的多种所有制共存，共同发展，为非公有制经济的存在和发展奠定了理论基础。(2)江总书记的报告从劳动和劳动价值的理论高度，论述了非公有制经济人士的政治地位。即民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层中的广大人员，他们是在这些非公有制经济组织中出现的新的社会阶层，他们也是有中国特色的社会主义事业的建设者。(3)“三个结合”的要求，是非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长的基本要求和标准。非公有制经济要自觉融入国家发展的大局中去，同处于主导地位的公有制经济互补短长、共同发展。
四、必须解决的几个问题
1、所有制改革的成功至关重要。在我国改革开放的实践中，一方面争议的分歧最大的是所有制；另一方面，取得成就最大的也是所有制。由于历史的原因，我国的国有制经济比例的份量太大。自从1978年党的十一届三中全会以来，党的历次代表大会都一再强调要努力改变同生产力不相适应的生产关系，坚持在以公有制为主体，国有经济为主导的前提下，大力发展个体、私营、外资等多种经济成份。党的十五届四中全会决定，国家有进有退、有所为有所不为的改革与调整政策，国有经济要逐步从一些竞争性行业中退出来。但哪些该退，哪些不该退，确是所有制改革成败的关键。改革开放24年来，我国对民营经济的发展改革，一直是逐步放松、放宽；从限制、到允许、到鼓励从“必要补充”到“重要组成部分”。由此整个民营经济不仅发生了根本性的变化，而且在我国经济增量中其增长速度的比重远远大于公有制经济增长的速度和比重，民营经济有了质的飞跃。但我们也应该注意到：私有化并不是百分之百地实行私有经济。全世界目前还没有这样一种私有化的国家，更何况，我国是社会主义性质的国家，而且还处于社会主义的初级阶段，因此，我们必须注意以下是非界限和原则：我国既不能否定社会主义公有制的主体地位和国有经济的主导作用，又不能僵死地理解这种主体地位和主导作用；我们要大力发展民营经济，大胆利用一切反映社会化大生产的经营方式和组织形式，又不能放任自流。
2、非歧视待遇。在这个问题上，国有经济与民营经济不平等问题大抵反映在三个方面：融资、税赋和市场准入。在第一方面，目前民营企业在申请贷款不能与国有、集体企业享有平等待遇的问题十分的突出，尽管国家有关部门也采取了一系列的积极措施。如1998年上半年，国务院就作出决定，要求各商业银行设立中小企业信贷部。1999年11月，中国人民银行出台了《关于加强和改进对小企业的金融服务的指导意见》，要求强化和完善对小企业的金融服务体系，改进小企业信贷工作方法。财政部正在组织起草《融资担保财务管理暂行规定》，国家经贸委也发出了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》等，但收效缓慢，不能满足民营企业日益壮大的需要。全国人大常委会正在组织制订的《中小企业促进法》近期即将出台，这将为广大中小企业的发展提供有力的法律保障。第二方面，按我国现行税法规定，个人独资企业应当根据其应税所得额缴纳33%的企业所得税，同时，投资人从企业分得的利润还要缴纳20%的个人所得税。“双重征税”不仅影响了个人投资的积极性，也不符合国际通行做法。尽管国务院已发出通知，规定对个人独资企业和合伙企业不得征收企业所得税，只征收个人所得税，解决了广泛关注的个人独资企业双重征税问题，为个人独资企业与其他企业公平竞争创造了有利的条件。然而，政策并不同于法律，两者效力不同，笔者对此一样也寄厚望于即将出台的《中小企业促进法》。第三方面，从宏观经济管理的有关规定看，目前在许多领域仍沿用计划经济体制下管理经济的办法，不同所有制的市场主体，在参与市场竞争中不在同一起跑线上，在市场准入方面对民营经济存在许多限制性规定，特别是目前投资回报率较高的行业，如电信、电力、金融机构及保险业等。近几年来虽开放了一些领域允许民营企业投资入股，但不能控股，某些限制性行业甚至允许外国私人投资经营（投资、控股均可），却不允许本国的民营企业投资或控股。在入世之初，为确保与WTO顺利接轨，政府有关部门曾经在一些领域进行过清理，主观上确实收到了一定的效果，但有些领域经由国有企业经营观念根深蒂固，短期内恐怕还很难解决。笔者认为，随着我国加入WTO后这些行业已经或将向外国企业开放，我们应本着平等竞争和国民待遇的原则，加快释放限批行业进入民营经济行列。除国家法律、行政法规明令禁止民营企业经营的行业、商品、服务外，其经营范围和经营方式不受其他限制，以进一步拓宽民营经济的投资领域，激发民间投资热情，推动民营经济健康发展。
3、政府管理以“退”为“进”。入世后，政府管理民营经济的观念、体制和作风必将发生一定的变化，从表面上看，政府管理经济的权力将会缩小，实质上政府发挥的作用却更为有效。表面上是“退”实质上是“进”。一般说来，政府应从以下几个方面发挥作用：(1)正确区分政府管理行为与企业市场行为，重新明确在社会主义市场经济条件下，在加入WTO的国际背景下，监管者与被监管者的关系。(2)各级行政部门都应当转变监管理念，依法行政，依规行事，尊重和维护民营企业的经营自主权，凡属市场能够解决的问题，不管是国有的还是民营的，政府尽可能减少直接的行政干预。(3)各级行政管理部门的工作规则与程序应力求透明、高效，加强管理的民主性，一改过去行政审批管理为靠政策法规管理，靠经济宏观调控管理，给民营企业营造一个宽松、自由、民主、透明、高效的活动空间。(4)各级行政管理部门之间应加强协调与配合，主动加强对民营经济的规划、组织和协调，为民营经济的进一步发展科学决策，提高管理效率，提供优质服务。
4、制定出符合我国国情的民营经济保护法。近年来，由于国家加大了对民营经济发展的政策力度，民营经济的发展在规模、速度、数量等方面明显上了一个大台阶，对促进国民经济持续、快速、健康发展起到越来越重要的作用。既促进了我国经济结构的调整，也缓解了日益严重的就业矛盾，特别是在目前下岗工人和政府机关下岗分流人员日益增多，以及入世以后农业领域的逐步开放，有可能农业人口向城镇移动将会加速等新的情况下，民营企业的劳动力吸纳作用显得更加重要。然而，同发达国家相比，我国民营企业普遍存在技术水平落后，管理水平低下，在我国国民经济中处于弱势地位，而且在法律上既无专门的法律加以保护，而现行诸多法规多为国务院或国务院各直属部委制定，法律效力较低且不系统，更要命的是，这些法规过于注重对民营企业（经济）的生产经营管理，轻视对企业的保护，很明显地对民营经济的进一步发展形成了阻碍。因此，加快民营企业的现代化进程和保障民营企业的稳定发展应是我国民营经济保护立法的重点之所在。
总之，在我国的改革开放中，民营经济的出现和发展是自然历史过程，是不以人的意志为转移的。可以预见，在未来它还会有一个较大幅度的发展和增长。我国在坚持社会主义公有制的主体地位，搞活搞好国有大中型企业的同时，遵照客观规律，创造更好条件，迅速使民营经济发展起来，将从总体上加快我国的发展速度，增进我国的综合国力。如果措施得当，民营经济在入世后，还会通过不断的自身调整，为我国国民经济的腾飞再次创造辉煌。
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