基于聚类分析的省级政府规模优化研究，本文主要内容关键词为：省级论文,规模论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1003-5281(2009)05-0012-06
政府规模问题是一个古老的命题，是行政发展中重要的理论和实践问题。陈干全指出：“关于政府规模，从古典到现代政治学、经济学、管理学都有论及，而近代以来尤以20世纪40年代兴起的公共选择学派和70年代新公共管理主义最具系统和针对性。”[1]张雅林认为：“政府规模与一个国家的行政管理效率、经济增长和社会稳定密切相关。”[2]李国柱、马树才认为：“政府规模指以职能和权力配置为基础，按一定组织原则建构的政府各个组成部分的总和。”[3]借鉴李国柱、马树才的观点，笔者认为，政府规模包含职能规模、人力规模和财政规模三个重要方面，政府职能规模指政府承担的公共管理和公共服务的职能数量及其边界；政府人力规模指政府履行公共管理和公共服务职能的人力资源投入总量；政府财政规模指政府履行公共管理和公共服务职能的财政资源投入总量。其中，职能规模是政府规模质的方面的表现，人力规模和财政规模是政府规模量的方面的表现，政府职能规模决定人力规模和财政规模。
目前，学术界对于政府规模的研究主要集中在人力规模和财政规模两个方面。在实践方面，往往存在盲目缩小政府人力规模和财政规模的倾向，忽视对政府职能规模的调整。鞠连和认为：“没有无量的质，也没有无质的量，政府规模只有从质和量两个方面观察才全面。”[4]仅从人力规模和财政规模两个方面考察政府规模并没有抓住政府规模的本质特征，必须深入考察政府职能规模，将职能规模、人力规模和财政规模三者结合起来考察，才能正确把握政府规模的本质特征。鉴于此，笔者选取2008年全国31个省区(不包含香港、澳门和台湾地区)政府的职能规模、人力规模和财政规模截面数据进行实证研究，全面考察我国省级政府规模的本质特征。
在实证研究过程中，利用《中国统计年鉴2008》统计数据测量各省区的政府职能规模、人力规模和财政规模。其中，对各省区政府职能规模的测量采用财政总支出、行政运转支出、公共秩序支出、经济投资支出基础型公共品支出、再分配型公共品支出、行政运转支出占比、公共秩序支出占比、经济投资支出基础型公共品支出占比、再分配型公共品支出占比共9项指标进行测量；对各省区政府人力规模的测量采用公共管理和社会组织人数、公共管理和社会组织人数占总人口数的比例、百万元GDP公共管理和社会组织人数、公共管理和社会组织人数占社会就业人员的比例和公共管理和社会组织人数占城镇职工数的比例共5项指标进行测量；对各省区政府财政规模的测量采用财政收入、财政支出、财政支出比率、财政自给率和人均财政支出共5项指标进行测量，测量结果见表1。本文在研究方法上采用聚类分析法，以2008年全国31个省区(不包含香港、澳门和台湾地区)政府规模测量数据为样本，从职能规模、人力规模和财政规模三个侧面全面考察省级政府规模之间的相似性和差异性，并据此提出省级政府规模优化的政策建议。
一、省级政府规模聚类分析过程及结果
运用SPSS13.0对表1(见文后)政府规模测量数据进行聚类分析，具体分析过程和结果如下。
(一)选取政府职能规模数据进行聚类分析的过程及结果
运用SPSS13.0层次聚类Q型聚类分析法对表1中的职能规模数据进行聚类分析，个体间距离采用平方欧式距离，类间距离采用平均组间链锁距离。鉴于数据不存在数量级上的差异，无须进行数据标准化处理。在聚类过程中对表1中的职能规模数据进行分组，将组数确定为4组，得到聚类结果如表2所示。
根据表2，结合职能规模降序排列结果可以看出，浙江省的政府职能规模指数最高，自成一类，名列四类之首；吉林、广西、黑龙江、重庆、四川、湖北、辽宁、新疆、江西、山西、云南、湖南、江苏13个省区的政府职能规模指数次之，形成一类，名列四类中的第二位；青海、贵州、天津、甘肃、山东、内蒙古、河南、安徽、陕西、海南、宁夏、福建、河北、广东、西藏、北京16个省区政府职能规模指数较低，形成一类，名列四类中的第三位；上海市政府职能规模指数最低，自成一类，名列四类中的最后一位。以上结果表明，在31个省区中，占半数以上的17个省区政府职能规模指数偏低，处于中下游层次，占绝大多数的29个省区政府职能规模指数处于中间层次，全国31个省区政府职能规模指数普遍处于中间层次，大多数省区政府职能规模极为相似，趋于高度同质化，缺乏差异性。
(二)选取政府人力规模数据进行聚类分析的过程及结果
运用SPSS13.0层次聚类Q型聚类分析法对表1中的人力规模数据进行聚类分析，个体间距离采用平方欧式距离，类间距离采用平均组间链锁距离。鉴于数据不存在数量级上的差异，无须进行数据标准化处理。在聚类过程中对表1中的人力规模数据进行分组，将组数确定为4组，得到聚类结果如表3所示。
根据表3，结合人力规模降序排列结果可以看出，西藏自治区政府的人力规模指数最高，自成一类，名列四类之首；新疆、甘肃、山西、青海4个省区政府的人力规模指数次之，形成一类，名列四类中的第二位；内蒙古、北京、宁夏、陕西、贵州、吉林、河北、河南、湖南、云南、黑龙江、海南、天津、辽宁、江西、湖北、山东、四川、广西、安徽20个省区政府的人力规模指数较低，形成一类，名列四类中的第三位；重庆、广东、浙江、福建、江苏、上海6个省区政府的人力规模指数最低，形成一类，名列四类中的最后一位。以上结果表明，在31个省区中，占绝大多数的26个省区政府人力规模指数偏低，处于中下游层次，全国31个省区政府的人力规模指数普遍偏低，大多数省区政府的人力规模极为相似，趋于高度同质化，缺乏差异性。
(三)选取政府财政规模数据进行聚类分析的过程及结果
运用SPSS13.0层次聚类Q型聚类分析法对表1中的财政规模数据进行聚类分析，个体间距离采用平方欧式距离，类间距离采用平均组间链锁距离。鉴于数据不存在数量级上的差异，无须进行数据标准化处理。在聚类过程中对表1中的财政规模数据进行分组，将组数确定为4组，得到聚类结果如表4所示。
根据表4，结合财政规模降序排列结果可以看出，西藏、上海、北京3个省区政府的财政规模指数最高，形成一类，名列四类之首；宁夏、浙江、天津、广东、江苏、青海6个省区政府的财政规模指数次之，形成一类，名列四类中的第二位；福建、辽宁、山东、重庆、山西5个省区政府的财政规模指数较低，形成一类，名列四类中的第三位；云南、贵州、内蒙古、甘肃、海南、四川、陕西、河北、安徽、新疆、江西、广西、湖北、湖南、黑龙江、河南、吉林17个省区政府的财政规模指数最低，形成一类，名列四类中的最后一位。以上结果表明，在31个省区中，占半数以上的17个省区政府的财政规模指数最低，处于最低层次，占绝大多数的22个省区政府的财政规模指数偏低，处于中下游层次，全国31个省区政府的财政规模指数普遍偏低，大多数省区政府的财政规模十分相似，趋于同质化，缺乏差异性。
(四)选取职能规模、人力规模、财政规模三维数据进行聚类分析的过程及结果
运用SPSS13.0层次聚类Q型聚类分析法对表1中的职能规模、人力规模、财政规模三维数据进行聚类分析，个体间距离采用平方欧式距离，类间距离采用平均组间链锁距离。鉴于数据不存在数量级上的差异，无须进行数据标准化处理。在聚类过程中对表1中职能规模、人力规模、财政规模三维数据进行分组，将组数确定为4组，得到聚类结果如表5所示。
由表5可知，西藏自治区政府和上海市政府的职能规模、人力规模、财政规模都比较特殊，均自成一类；浙江、北京、天津、宁夏、江苏、广东、福建7个省区政府的职能规模、人力规模、财政规模相似，形成一类；青海、山西、新疆、辽宁、吉林、重庆、四川、甘肃、云南、黑龙江、贵州、广西、湖北、内蒙古、山东、湖南、江西、陕西、海南、河南、河北、安徽22个省区政府的职能规模、人力规模、财政规模相似，形成一类。以上结果表明，从职能规模、人力规模、财政规模三个维度全面考察，在31个省区中，大多数省区的政府规模相似，占绝大多数的22个省区的政府规模处于同一层次，趋于同质化，缺乏差异性。
二、省级政府规模优化政策建议
“现代政府理论认为，一个合理的政府规模是维护经济发展和社会稳定，保持政府有效运转的必要条件。”[5]由此可见，合理的政府规模对于政府运转、经济发展和社会稳定而言，都具有十分重要的意义。以上实证考察的结果表明，全国31个省区(不包含香港、澳门和台湾地区)政府的职能规模、人力规模和财政规模相似，趋于同质化，缺乏差异性，而且各项指数普遍偏低。笔者认为，鉴于全国31个省区(不包含香港、澳门和台湾地区)的实际情况各不相同，各省区政府的职能规模、人力规模和财政规模应该呈现巨大差异性才是合理的。鉴于上述省区政府的职能规模、人力规模和财政规模相似，趋于同质化，缺乏差异性，各项指数普遍偏低的事实，优化各省区政府的职能规模、人力规模和财政规模具有十分重要的意义。
(一)以“善治”为导向，逐步实现政府、市场、社会组织合作共建，逐步建立与各省区具体情况相适应的政府管理体制，打破省区政府职能规模同质化现状
政府职能指政府在一定时期内对国家和社会公共事务管理中所承担的职责和所负有的功能，政府职能规模的大小取决于政府对国家和社会公共事务管理的范围、数量及这些事务本身的复杂程度，政府职能规模表现为政府基本职能的数量、复杂程度以及结构上的集中和分散程度。政府职能应当适应市场经济体制建立和完善的客观要求，立足于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，重点做好规则制定和产权界定，规范和简化行政审批程序。因此，对省级政府职能规模的合理界定，必须从各省区具体情况出发，理顺政府、市场、社会三者之间的关系，合理界定政府的工作重心和活动边界，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方向转变，简化行政审批程序，强化依法行政，逐步建立与各省区实际相吻合的政府管理体制，打破各省区政府职能规模同构的现状。
在优化各省区政府职能规模的过程中，尤其要注意合理的政府职能规模不是恒定不变的，不同时期、不同地区的工作重心应该是不同的。目前，主张政府、市场、社会组织三者合作共建，形成三者之间关系的最佳状态的治理理念已然成为公共管理的基本理念。鉴于各省区情的差异，在治理理论的指导下，优化各省区政府的职能规模必须以“善治”为目标，有效限制政府职能规模，促进职能结构合理化，强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务功能，实现部分政府职能市场化和社会化，逐步形成与各省区实际相吻合的治理结构。
(二)以公共事务需要为依据，强化各省区政府机构改革和编制管理，逐步建立与各省区情相适应的公共部门人力资源开发与管理制度，打破省区政府人力规模同质化现状
政府人力规模是政府规模的重要内容，是社会资源配置的重要侧面。政府人力规模由政府职能规模内在和政府机构设置外在所决定。合理的政府人力规模必须与经济、社会发展水平相适应，满足社会公共事务的需要。因此，对各省区政府人力规模的合理界定，必须从各省区经济、社会发展实际出发，根据各省区社会公共事务发展的客观需要，科学设置政府部门和编制，建立与各省区实际情况相吻合的人力资源开发与管理制度，打破各省区人力规模趋同的现状。
在优化各省区政府人力规模的过程中，尤其要注意合理的人力规模是弹性的，不是一个恒定不变量，不同时期、不同地区的人力规模应该有所差异，优化政府人力规模必须与发展阶段、地区实情相适应；政府人力规模由公共事务需要和政府职能范围内在所决定，优化各省区人力规模必须以满足公共事务需要和有效履行政府职能为前提；政府职能部门化或专业化是设置政府机构和配置政府人员的基础，合理的政府人力规模必须依赖机构管理科学化、法制化，虽然在政府机构数量上，很难确定一个永远合理的具体数值，但必须有一个确定的数量限界；政府人员编制是为完成政府职能经过被授权机关批准的单位内部人员的数量，人员编制管理是控制政府人力规模的基本手段之一。优化省区政府人力规模必须以编制管理为手段，建立科学的政府人力资源开发与管理制度，优化岗位设置和人员结构，控制人员数量。
(三)以公共事务需要为依据，推进省区税收制度和财政制度变革，逐步建立与各省区情相适应的财政管理体制，打破省区政府财政规模同质化现状
财政作为满足社会公共事务需要而进行的分配，是社会资源配置的特殊侧面。财政在社会总资源的配置中，能够或应当占有多大比例份额，是由社会再生产比例结构和职能规模所决定的。因此，对各省区政府财政规模的合理界定，必须从各省区社会再生产的实际情况出发，根据政府职能活动边界，确定与各省区经济和社会发展实际相吻合的各项财政支出额度、比例和结构，建立与各省区相吻合的财政管理体制，打破各省区财政规模趋同的现状。
在优化各省区财政规模的过程中，尤其要注意合理的财政规模是弹性的，不是一个恒定不变量，不同时期、不同地区的财政规模应该有所差异，优化政府财政规模必须与发展阶段、地区实情相适应；财政规模大小由公共事务需要和政府职能范围内在所决定，优化各省区财政规模必须以满足公共事务需要和有效履行政府职能为前提，建立科学的财政管理体制；财政规模具体体现为财政收入和财政支出两个方面，而财政收入主要由税收制度所决定，财政支出主要由财政制度所决定，税收制度和财政制度是控制政府财政规模的两大必备手段，优化省区政府财政规模必须依赖这两大手段，强化税收制度改革和财政制度改革。
总之，优化各省区政府规模必须从各省区实际情况出发，坚持不同时期、不同地区有所差别的基本原则，以政府职能转变和优化为基石，强化公共部门人力资源管理制度和财政管理体制改革，促进各省区政府职能规模、人力规模和财政规模的不断优化，打破各省区政府规模同质化的现状。现阶段，在职能规模优化方面，各省区应该以治理理论为指导，强调政府、市场、社会组织的合作共建，以善治为目标，逐步实现政府职能重心向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方向转变，逐步推行部分政府职能市场化和社会化，有效限制各省区政府职能规模；在人力规模优化方面，各省区应以政府职能转变为前提，强化政府机构改革和编制管理，加强组织法建设和编制制度建设，完善公共部门人力资源开发与管理制度，逐步形成与各省区实情相吻合的机构设置和编制结构；在财政规模优化方面，各省区应该以政府职能转变为前提，逐步完善与各省区实情相吻合的税收制度和财政制度，促进财政收入结构和财政支出结构不断优化。