论世界贸易体制中我国非市场经济地位问题之消解，本文主要内容关键词为：世界贸易论文,体制论文,市场经济地位论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入WTO后，作为目前唯一的被其他成员在贸易救济调查中给予非市场经济国家待遇的WTO成员，在其他WTO成员国内进行的反倾销调查中面临着诸多歧视性的做法，使得对中国产品的倾销调查实际上成为WTO反倾销一般规则适用的唯一例外。如何摆脱这种状况，成为一个备受关注的问题。
一、WTO反倾销体制中的非市场经济规则及其缺陷
世界贸易体制中最早涉及非市场经济国家问题是GATT的缔约方在1954—1955年间对GATT的各项条款进行审议期间。当时捷克斯洛伐克在一工作小组内提出了反倾销调查涉及计划经济的进口时价格比较困难的问题。① 这种困难尽管得到了缔约国的确认，但是由于难以找到合理的价格比较方法，并且实行公有制和计划经济的国家基本上都不是GATT的缔约方，因此，在相当长的时间内，世界贸易体制并没有试图解决这一问题，而是把这一问题留给了缔约各方的国内贸易法律和政策去处理。
（一）多边贸易协议中反倾销条款相关规定
根据1954—1955年间对GATT各项条款审议的结果，1955年形成的对GATT文本的补充规定中确认了在处理反倾销调查中来自非市场经济国家进口的价格比较时存在的困难。这种确认最终形成了GATT1994附件Ⅰ关于第6条第1段的补充规定。 这一附件的说明奠定了后来GATT《反倾销守则》和WTO《反倾销协议》中处理非市场经济国家问题的基调。
在GATT东京回合谈判所达成的关于实施GATT第6条的协议（《反倾销守则》，Antidumping Code）第2.7条中规定，第2条有关确定倾销方法的规定不能损害GATT1994附件Ⅰ中对GATT第6条第1款的补充规定，也就是说，在反倾销调查涉及的国家对其国际贸易拥有完全的和充分的垄断权力，或所有国内价格由国家确定的情况时，允许进口国在有关反倾销调查中对该国企业实行差别待遇。乌拉圭回合后，世界贸易组织的成员又就GATT第6条的实施达成了协议，即WTO《反倾销协议》。这一协议的第2.7条仍然延续了东京回合《反倾销守则》中的这一项例外规定。
可以看出， 上述规定将处理反倾销调查中涉及非市场经济国家的权利授予了WTO各个成员。
（二）WTO反倾销体制中非市场经济规则的缺陷
各国反倾销法中有关非市场经济规则是建立在多边贸易体制中的有关规定的基础之上的，而各国反倾销法中的非市场经济调查规则都来源于WTO《反倾销协议》中的第2.7条及其所涉及的GATT附录I中对GATT第6条第1款的补充规定，但这一条规定存在着重大的缺陷，导致了各国反倾销法中处理非市场经济国家案件的不合理规则。WTO反倾销制度的非市场经济规则的缺陷主要表现在以下两个方面：
1.WTO的非市场经济规则导致成员处理非市场经济国家问题的随意性
正像WTO的成员所理解的，这一条规定是一项授权性的规定。一方面它表明成员可以根据反倾销规则的规定，在反倾销调查中适用一般的比较方法；另一方面，这一条规定也暗示了成员可以选择其他的处理来自非市场经济国家进口的价格歧视的有关政策。这个授权性条款尽管没有排除各国对非市场经济国家适用一般的倾销确定规则的可能性，但是也没有提供成员可选择的任何指导原则，因此，在对待非市场经济国家不公平贸易调查的问题上，各成员拥有完全的裁量权。这种情况造成了WTO成员处理反倾销调查中的非市场经济国家问题的随意性。
从市场经济地位的认定来看，许多WTO成员的国内法律缺乏明确的标准。例如，尽管美国有关贸易法规定的五项判断非市场经济体制的标准中有四项是确定的标准，但是同时也规定了其他因素可以成为确定和取消一国非市场经济地位的条件，而且这种确定权完全属于美国的商务部，不受司法审查。同时，在美国的法律中即使是所谓确定的标准，也为实践中执行的随意性奠定了基础。也就是说，所谓四项确定的标准并没有得到量化：货币可转换的程度、自由决定工资的程度、国家拥有和控制企业的程度和允许外国投资的程度只是列出了判断的出发点，并没有规定可执行的具体标准。这种状况造成美国商务部在具体审查非市场经济国家的经济运行是否符合上述各项条件时，存在着很大的选择空间，其选择的判断标准不同会直接影响这一条款实施的结果。例如，美中商务和贸易委员会（JCCT）的相关工作组在2004年6月审查中国提出的取消非市场经济地位的申请时，在适用上述判断标准时，对于工资由市场确定的程度这一条，就把美国劳联—产联提出的中国不允许劳工自由联合作为判断工资由市场确定程度的一个测量因素，而不是全面考察劳工法律法规规定的允许中国劳动力自由流动的程度。
另外，在适用非市场经济调查规则确定调查商品的正常价值时，尽管多数国家实际上采用了替代国和替代价值的方法，但是由于没有明确的选择标准，对市场经济替代国的选择也存在着较大程度的灵活性。例如，尽管美国的倾销调查机构确定印度为中国的替代国，但是在印度不符合条件（如不是同类产品的主要生产国）时，调查机构不仅可以从符合条件的备选的替代国范围内选择，而且调查机构的惯例还允许它从这一范围之外的国家中选择，这种做法实际上导致了替代国的选择缺乏限制的状况。在实践中，南非、埃及等国都曾在确定调查产品的正常价值时被选为中国的替代国。
上述随意性导致有关的非市场经济国家的企业无法预测反倾销调查的后果，这种状况与多边贸易体制要求国内贸易法律和政策公开和透明的原则是不相符的。从这个角度来看，反倾销调查中非市场经济规则的随意性，不能不说是对多边贸易体制原则的一种损害。
2.WTO《反倾销协议》第2.7条的规定导致了有关国家反倾销法中的歧视性做法
WTO《反倾销协议》第2.7条存在的另一个问题是，该条并没有对符合国家垄断贸易和规定产品价格的具体标准做出规定。这一情况在1990年代以前也许并不构成执行上的困难，因为实行计划经济的国家，其经济体制具有明显的特征：国家拥有对生产资料的所有权，政府完全控制企业的生产和经营活动，特别是原材料和产品的价格完全根据国家的经济计划来确定。但是这种情况在1990年代以后发生了重大变化，以前实行计划经济的国家大都实行了以经济自由化为目标的市场经济改革。而WTO《反倾销协议》的第2.7条没有能够正视这种现实，仍然用五十年前对待计划经济体制的方法解决新问题：把判断一国经济体制情况的权力交给各个成员国，而各个成员国不可避免地根据自己的利益和贸易政策的需要设定判断标准，并不认真考虑相关国家经济体制的真实情况。这种状况影响了进行市场经济体制改革的国家从自由的多边贸易体制中获得应得的利益，因而仅会影响到转型国家正在进行的经济改革的深入，同时也是一种有损公平贸易的做法，导致在处理贸易关系中的歧视性做法，对多边贸易体制产生不利影响。
二、中国在WTO中的非市场经济问题
（一）加入体制对中国在WTO非市场经济地位之认定的影响
正如笔者在本文第一部分所介绍的，WTO的成员在反倾销调查中实施非市场经济的调查应当以GATT1994附件一对GATT第6条第1款的补充规定为依据。根据这种标准，在当今社会主义国家纷纷实行经济改革的情况下，没有任何国家的经济和价格体制是严格符合这种标准的。对于中国来讲，其市场经济体制改革从1990年代初就已经开始了。到中国加入WTO的2002年时，“初步的市场经济体制已经建立了起来”。
但是，从现行WTO规则和加入WTO体制来看，原则上，一国加入WTO一方面应当承诺遵守WTO的协议，另一方面还要通过多边和双边谈判确定该国加入WTO的条件。这些谈判的条件和承诺通过WTO的非歧视原则适用于WTO的所有成员。从实践角度来看，WTO的非歧视性只是针对最初参与谈判这些规则的成员之间，对于WTO成立之后通过谈判加入WTO的国家或地区，由于加入体制和现行的WTO规则中的一些特殊规定，使得某些国家承担WTO规则之外的义务（WTO-plus），造成了世界贸易体制的双层成员状态（two tier membership）。这些成员除了遵守WTO的一般规则以外，还要遵守它们在加入谈判中承诺遵守的特殊义务。
在上述双重规则的作用下，中国加入WTO后的待遇要根据WTO协议的有关规则和中国加入WTO议定书的规定来确定。因此，尽管GATT1994附件一对GATT第6条第1 款的补充规定确定了适用非市场经济条件的一般标准，但是一些成员在与中国进行的加入世界贸易组织的谈判中坚持要求在自加入生效之日起15年内将中国作为非市场经济国家，这种条件作为其同意中国加入世界贸易组织的约定，通过WTO的谈判机制扩大到所有成员，成为《中国加入世界贸易组织议定书》（以下简称《加入议定书》）的一个内容，最终成为中国应当遵守的特定的WTO规则之一。同时，由于现行的WTO《反倾销协议》第2条第7 款并没有规定对非市场经济成员实行特殊的反倾销调查规则的具体标准，其标准和规则的确认属于成员国内法律的裁量权范围之内，这就形成反倾销调查中的市场经济地位和非市场经济地位的双重标准。
（二）中国在WTO中的非市场经济地位所造成的不利影响
在反倾销调查中，对中国适用的这种非市场经济调查规则在一定程度上导致了反倾销措施对中国的滥用。
对反倾销措施的滥用主要表现在三个方面：一是由于替代国方法的使用而大大增加了调查机构反倾销调查中使用数据的裁量权，增加了调查结果的随意性，在一定程度上鼓励了具有保护利益的国内产业提起反倾销申诉的投机行为，增加反倾销调查启动的数量。二是由于替代国方法的使用，在认定倾销的时候，调查机构对数据的选择缺乏准确性，这种准确性的缺乏来自替代国与受调查出口商本国的经济规模和产品生产方式的差异性等各个方面，而法律对这种差异性基本上是毫无控制的。尽管这种缺乏准确性所导致的反倾销税的计算结果从理论上看可以是高于事实的情况，也可以是低于事实的情况，但在调查实践中调查机构通常以一种不利于应诉者的方式选择替代价值，结果导致计算的结果总是偏高的状况。比如，在美国对中国暖水虾进口的反倾销调查一案中，其他出口商的税率达到了55.23％；而同时进行的对其他国家的出口商的调查结果，如作为中国替代国的印度，它的“其他出口商税率”只有9.46％。第三，在一些国家中，对来自非市场经济的出口商的反倾销调查，需要经过市场经济因素的认定程序，才能确定是否对其适用单独税率。在这种认定中，有关的出口商需要在较短的时间内提供大量的有关其出口的生产和定价从法律和事实的方面都是依照市场经济方式决定的背景资料。这对许多中国出口商来说是一种沉重的负担。这种负担会大大降低本来有资格的企业申请个别税率待遇的愿望。但是，如果出口商不能提供相关的信息，调查机构将不对其生产和价格情况进行单独的调查，而是适用所谓使用不利的替代价值信息计算出来的全国税率，而这种计算的税率会比按照出口商的实际信息计算的税率更高。例如，在美国对中国出口的暖水虾的调查中，美国商务部计算出来的适用于所有中国出口商的全国税率为112.8％。
基于上述不利影响，中国在反倾销调查中的非市场经济地位成为一个亟待解决的问题。根据中国非市场经济地位问题在WTO规则中的性质和特征， 中国政府应当制定一个全面有效的政策来处理这一问题。
三、中国应对非市场经济地位的政策选择建议
根据前文的分析，所谓中国的非市场经济问题主要包括两个方面的内容：一是如何确定中国市场经济地位的问题；二是如何改善各国在反倾销调查中所采取的方法的透明度，避免有关调查机构在调查中裁量权的滥用，从而降低调查结果的随意性。
（一）通过外交方式争取WTO成员根据其国内法律或政策取消中国在其国内反倾销法律中的非市场经济地位
中国的非市场经济地位的直接规则是中国加入世界贸易组织议定书的相关条款。依据《加入议定书》的条款，中国的这种许诺是以时间为基础的，但同时也允许WTO成员可以根据国内的标准在期限到来之前提前结束中国的非市场经济地位。换言之，从理论上说，15年只是一个最高的期限，中国可以通过逐个与WTO的主要成员进行谈判协商，分别促使WTO成员根据国内反倾销法律的有关规定或者相关政策，给予中国市场经济国家的地位。另外，由于WTO法律中关于非市场经济的一般规则中并没有规定授予市场经济地位的标准，因此对于WTO成员国内对于授予市场经济的规则并没有统一的要求，成员是否授予中国市场经济地位完全根据其国内法律或者对华经济贸易政策来决定。这必然会导致中国解决非市场经济地位问题中外交和政治的影响。
基于以上分析，中国争取解决非市场经济问题的政策基础首先应当是外交方式，通过双边谈判促成WTO的单个成员授予中国市场经济地位；或者在适当的条件下通过WTO成员国内法律规定的其他程序获得市场经济地位。如前所述， 尽管从理论上说15年只是一个最高的期限，中国可以通过逐个与WTO的主要成员进行谈判协商，分别促使有关国家根据其国内反倾销法律的有关规定，给予中国市场经济国家的地位，但是从国际贸易关系的现实来看，中国的主要贸易伙伴不会轻易放弃这种权利。尽管已经有一些WTO成员承认了反倾销调查中中国的市场经济地位，② 但是这并不影响包括美国和欧盟在内的其他中国主要的贸易伙伴继续根据中国的承诺而在其国内反倾销调查中将中国视为非市场经济国家。在这种情况下，中国通过外交方式获得市场经济地位的主要目的在于，一方面促使WTO成员充分了解中国市场经济体制改革的成绩，另一方面通过申请市场经济地位的活动了解中国市场经济制度存在的缺陷。
根据WTO成员授予市场经济地位的方式的不同，一方面， 中国可以利用贸易关系中的利益交换谈判解决非市场经济地位问题。在使用这种方式时，由于这些国家的法律中通常对市场经济没有规定相应的标准，市场经济地位的授予与否更加依赖对中国市场经济改革成果的理解和它们与中国的贸易关系的状况，甚至与其国内政治环境有关，这样中国在谈判市场经济地位时，应当更加注重了解其政治经济环境和政策，选择适当的时机进行谈判。另一方面，有一些国家的反倾销法律规定了认定市场经济地位的法律标准和程序。例如，美国的法律规定了申请认定市场经济地位，可以由出口商在反倾销调查程序中完成，也可以由非市场经济国家的政府向美国政府提出申请，并通过法定程序授予。尽管使用这种方法时，申请的结果要受到中国与该国的贸易政治环境的影响，但是由于在这种方式下，审议存在着某种程度的法律标准，因此相对来说，其裁决意见对中国完善市场经济体制具有一定的意义。
考虑到这种外交解决方法只能使中国在相关的WTO成员国内的反倾销调查中获得市场经济地位，中国在选择向其申请市场经济地位的国家时应当充分考虑中国因此获得的经济利益以及政策影响。例如，中国应当选择像美国、欧盟这样的主要贸易伙伴，或对中国在WTO谈判的形势有利的国家，或该国承认中国的市场经济地位能够产生较大舆论影响的国家，如东盟和新西兰对中国的市场经济地位的承认，从某种程度上说，可以起到上述作用。
（二）通过多边贸易机制，增强非市场经济问题的法治化程度，从而降低反倾销法律中非市场经济规则实施中的随意性
中国被认定为世界贸易组织中唯一的非市场经济国家与中国加入世界贸易组织谈判的政治经济背景有关，而《加入议定书》正是这种背景的综合反映；同时，WTO现行的体制对这种非市场经济规则毫无控制的状态导致了反倾销措施对非市场经济国家的滥用，也使得非市场经济地位问题成为一种政治工具。
政治因素会对中国市场经济地位问题的解决产生消极影响；同时，市场经济地位问题由于涉及世界贸易体制中的非歧视待遇原则，政治因素的介入也会对世界贸易体制的非歧视原则和世界自由贸易政策的执行效果产生消极影响。将市场经济地位问题政治化，首先不利于促进转型经济国家的市场经济体制改革。非市场经济地位规则在反倾销法律中适用的本意是要消除反倾销调查规则中由于不符合市场经济的做法给认定倾销所适用的价格比较方法所带来的扭曲，如果政治因素成为适用非市场经济地位规则的主要决定依据，上述反倾销法律中的非市场经济地位规则就不能达到预期的目的。一方面，如果政治因素导致不符合市场经济条件的国家获得市场经济地位，适用于非市场经济国家的价格比较措施就会失去调整价格歧视扭曲效果的作用；另一方面，通过政治因素的影响确定市场经济地位，可能造成非市场经济国家将关注的重点放在经济体制改革之外的措施上，从而延缓改革的进程。其次，市场经济地位问题的政治化，鼓励了一些国家根据不同的政治利益来确定是否承认WTO有关成员的市场经济地位，造成不同的成员在实施反倾销法中对同一国家采取不同的待遇，或者同一成员在实施反倾销法中对经济市场化程度处于类似水平的国家采取不同的待遇，从而造成反倾销制度实施中的歧视性待遇。
非市场地位问题的政治化主要通过两个途径发生：一是WTO的《反倾销协议》中缺乏统一的市场经济地位认定的标准；二是各国反倾销法中，关于市场经济地位确定标准的实施缺乏透明度。
根据上述问题在WTO体制上的表现，中国促进非市场经济规则在世界贸易体制中的法治化可以从两个方面入手：
第一，中国政府争取市场经济地位可以利用WTO反倾销制度的改革，提出有关市场经济地位标准的法定规则，或者在WTO反倾销制度中增加有关加强非市场经济地位规则适用的透明度的规则，通过上述促进WTO反倾销制度改革的主张和政策，加强WTO反倾销制度的法治内容，从而增强市场经济地位问题解决的法治化因素。根据目前的形势，尽管在世界贸易的新一轮谈判中推进《反倾销协议》第2.7条的改革存在着巨大的困难，但是这并不意味着中国政府在谈判中对这一问题应当保持沉默。中国作为目前WTO中唯一的非市场经济成员，在多哈回合谈判中曾经在向规则谈判组提交的关于《反倾销协议》的修改意见中表明，WTO《反倾销协议》第2.7条已经不适应目前世界经济环境发展的状况，50年前的这一条款导致了WTO成员对这一规则的滥用，以此作为对国内产业实行不公正保护的工具，因此这一条款应当撤销。这一建议虽然表明了中国政府的基本态度，但没有提出具体的建议。笔者认为，中国政府应对这一条款的改革提出更加具体的建议。一方面，中国政府可以建议WTO《反倾销协议》确立一个逐步撤销其非市场经济规则条款的方式，在此前提下，建立一个解决问题的多边措施，如为各成员授予其他成员市场经济地位提供一个参考标准，或者建立一个集体审议的机制，避免出现一国将其国内的政治压力释放到授予中国市场经济地位的问题上；另一方面，建立统一的国内非市场经济调查方法的标准或指导原则。值得注意的是，在《中国加入世界贸易组织的工作组报告》（以下简称《加入工作组报告》）中，中国政府提出了WTO成员的国内非市场经济调查规则应当具有透明度的要求，但是从世界贸易体制建设的角度来看，在这个问题上的透明度要求不应当仅仅是针对中国的特定问题，它涉及WTO 的非市场经济规则与整个体制的基本原则相协调的问题。将这种透明度要求纳入WTO的反倾销体制有利于建立更加完善的世界贸易体制。
第二，中国可以利用WTO现有的争端解决机制， 根据中国加入世界贸易组织谈判所建立的对中国实施非市场经济规则的条件，对WTO 成员在反倾销调查中实施非市场经济规则的情况进行监督。正如前文所述，WTO成员在对来自中国的进口进行反倾销调查时，应当建立合理的确定的调查方法，对其使用的调查方法和推理的过程应当做出完全的说明，并应当予以公布。中国政府可以根据上述条件，通过WTO的争端解决机制解决特定国家滥用反倾销调查中非市场经济规则裁量权的问题，从而在现有的制度条件上，最大程度地降低非市场经济规则所带来的对中国出口的反倾销调查的随意性。
从WTO现有的关于非市场经济的规定来看， 非市场经济规则的制定和实施应当属于WTO成员的裁量权范围，WTO成员对中国适用非市场经济规则属于双边问题，换言之，非市场经济问题是限于WTO体制中的个别成员与WTO各个成员之间的特殊问题，因此针对中国的非市场经济地位问题出现的争议能否进入以适用WTO 法律规则为其主要职能的争端解决机构的管辖范围，可能会在实践中产生争议。同时，对中国的非市场经济地位问题做出规定的《加入工作组报告》能否作为争端解决的依据，WTO争端解决机构处理的有关案件中至今仍然没有先例。然而，从另一方面来看，作为WTO中一个平等的成员，中国在必要时，可以考虑利用GATT1994第23条有关所谓“非违法之诉”的规定申请由WTO争端解决机制来解决这一问题。
基于上述分析，中国政府可以考虑利用WTO的争端解决机制，根据GATT和《加入议定书》、《加入工作组报告》有关反倾销调查中的非市场经济规则的规定，以及WTO争端解决机制中关于非违法之诉的规则，对WTO的特定成员拒绝授予中国市场经济地位的做法提起申诉。同时，也可以根据上述规则对WTO特定成员在其国内反倾销调查中对中国所适用的认定倾销的特殊方法的合理性提出申诉。
尽管中国的非市场经济地位问题并不是中国加入WTO以后所产生的新问题，但是这一问题的性质和影响在中国加入WTO以后却发生了较大的变化。一方面， 作为WTO的成员，中国在与WTO其他成员的贸易关系中，有权享有非歧视的待遇，而目前WTO反倾销制度中的非市场经济规则在某种程度上构成了对中国的歧视。另一方面，由于反倾销调查中非市场经济地位规则所产生的问题，导致针对中国的反倾销措施在世界范围内的滥用，这种状况会在很大程度上剥夺中国加入多边贸易体制所应得的利益，同时不利于中国维持开放贸易政策。对于这种状况，中国政府一方面应当在现有体制的基础上，将非市场经济地位的问题作为与WTO各个成员之间的特定问题来解决；另一方面，也要积极地考虑通过促进多边贸易体制的改革，采用创新的方法解决这一问题。只有这样，中国才能更加深入地融入世界贸易体制，并对世界贸易体制的完善做出自己的贡献。
注释：
① Working Party on Other Barriers to Trade,BISD,3rd Supp.at 223,para.6（1955），转引自罗昌发：《美国贸易救济制度》，中国政法大学出版社2003年版。
② 中国政府在2004年期间通过外交努力，已经促使包括新西兰、东盟国家以及一些非洲国家承认中国的市场经济地位。
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