从“集体保障”到“社会保障”——中国农村社会保障1949-2000，本文主要内容关键词为：社会保障论文,中国农村论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村社会保障是我国政府根据二元社会结构的实际，在广大农村实施的社会保障制度安排。这一制度安排在体系架构、条件机制和具体内容上，无论是改革开放前还是之后，都与城镇社会保障有所不同。农村社会保障在1978年以前，主要是有限的集体（人民公社制）保障，1978年以后，尤其是在1986年以后，才逐渐过渡到国家、集体和家庭（个人）共同分担的社会保障。认真回顾和总结中国50年农村社会保障制度实施的得与失，将有助于应对庞大的农村剩余劳动人口和加入WTO后日益加剧的非农化趋势所可能引发的一系列农村社会问题。
一、农村社会保障的发展历程
1949年以后，我国农村社会保障的发展大体经历了五个阶段：
1.以队为基础的集体保障体系的初步建立（1949-1957年）
建国之初，党和政府在农村主要着手建立以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度。农村集体保障制度通过高级农业生产合作社组织实施。在社会救助方面，当时由内务部主管，主要进行农村灾害统计、防灾备荒和灾荒难民救助工作。1952年5月14日，内务部发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法都提出明确要求。1957年9月6日，国务院进一步发出做好救灾工作的决定，就救灾工作的组织领导、救灾款的应用、发挥农业生产合作社在救灾工作中的作用等提出具体要求。在社会福利方面，1956年6月30日，一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，促使由农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作、互助医疗，成为后来农村解决“病有所医”的重要形式。在优抚安置工作方面，为解决大批伤残军人、牺牲病故军人及其家属的保障问题，国家陆续颁发了有关的法规，使这一工作制度化、统一化。1957年，第一个五年计划的完成，就意味着农村社会保障框架初步创立。
2.农村集体保障的进一步巩固完善（1958-1965年）
这一时期，国民经济第二个五年计划刚刚开始，政府对农村社会保障各方面的内容都陆续颁发了一些法规、规定，在实施方法、保障水平、享受范围等方面有了许多变化。但是，农村社会保障的一般原则、机制原理仍然是以建国初期的各项基本制度为依据，只是在原有的基础上进行了一定的修改和完善，直到1966年“文化大革命”爆发。在社会保险上，农村合作医疗制度兴起并发展，1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，对农村合作医疗形式给予肯定。从此，合作医疗形式在农村进一步兴起和发展，这对解决农民的医疗保险起到了重要作用。1960年2月，中央肯定了合作医疗这一办医形式，并转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，将这种制度称为集体医疗保健制度。[1]在优抚安置、救济救灾上，1962年内务部、财政部颁发了《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对合理、及时地使用抚恤费、救济事业费，保证农村社会保障工作起到了很重要的作用。[2]中共中央、国务院和民政部还多次发出通知和指示，具体指导农村救助工作。1963年9月21日，中共中央、国务院面对特大洪灾发布关于生产救灾的决定，[2](P,189)对救灾工作的根本方针、救灾方法和途径以及灾民生活安排等重要问题都做出了十分具体的指示，使农村社会保障制度更加完善。
3.农村集体保障的异常发展（1966-1978年）
1966年“文化大革命”开始，受极“左”路线的严重干扰和破坏，城镇社会保障工作被斥为“修正主义”遭到批判，基本陷入混乱、停滞甚至倒退状态。但是，在农村，一方面传统的较完善的社会救助、社会福利和优抚安置等保障进一步地朝着“吃得到却吃不好”的“大锅饭”体制迈进；一方面新兴的农村合作医疗制度则被当做“新生事物”大力推广。1968年12月，毛泽东同志对湖北省长阳县乐园公社办好合作医疗的经验做了批示。此后，在广大农村掀起大办合作医疗的热潮，大批农民充当起“赤脚医生”来，踊跃推广中医、中药，到1976年，90%的生产大队都办起了合作医疗，[2](P,190)很大程度上解决了农民缺医少药的困难，一度引起世界各国的关注。当然，这种发展是建立在缺乏基本积累、水平十分低下、抵御风险极差的基础之上的，一直延续到20世纪80年代初。所以，它不可能长期维持下去。
4.农村社会保障的调整与恢复（1978-1985年）
“文化大革命”结束后的1978年，党的十一届三中全会将工作重点转移到经济工作上，社会保障制度的地位和作用重新被确立起来，社会保障事业得到恢复，主要体现在社会保障管理机构的重新设立，1978年2月，五届人大通过新宪法，设立民政部。在农村，由于推行以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，建立起统分结合的双层经营体制，原有的“一大二公”、“队为基础”的社会组织形式风光不在，农村合作医疗也就随着人民公社的解体而退出历史舞台，只保留下来5%左右。[2](P,193)至于社会救助、社会福利和优抚安置则进行了一些恢复性的工作。1978年12月20日，民政部、财政部重新印发1962年内务部、财政部《抚恤、救济事业费管理使用办法》，重申继续执行该办法中抚恤、救济费的使用原则、使用范围、发放管理办法等；1979年1月8日，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》，较1955年规定的标准有所提高；1981年1月19日，国务院办公厅批转民政部关于进一步加强生产救灾工作的报告，对妥善安排灾区人民生活、管理使用好救灾款物、开展生活自救的方法都做了详尽的规定。这些规定对保证农村救灾工作具有非常重要的意义。
5.农村社会保障的改革与创新（1986-2000年）
进入20世纪80年代，尤其是在1986年前后，由于经济体制改革在农村取得极大的成功，农村劳动力的流动开始加剧，以队为基础的农村集体保障体制进一步弱化，人口老龄化初显端倪，促使理论界、政府决策部门开始对我国传统的城乡社会保障体系进行重新评估和认识。1986年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次在国家最高层次的文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念，使我国的社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等社会保障性质的制度统一归并到社会保障制度中。[3]这对加强我国社会保障制度的宏观分析研究，具体解决改革中社会保障诸方面问题的相互关系具有重大意义。从1986年开始，在由民政部主要负责进行的农村社会保障制度改革探索中，重点是建立现代意义的社会保险制度即农村社会养老保险制度，这种努力一直持续到现在。
二、农村社会保障变革的背景和内容
在还是发展中的、仍没有彻底摆脱农业社会的中国，从农村“集体保障”发展到农村“社会保障”是一次制度创新和历史创造。农村集体保障是指以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，社队收益为经济基础，以农村社会成员为保障对象，提供基本生活保障的制度。[4]集体保障并不是现代意义的社会保障。它是一种与计划经济体制相适应的制度安排，是自我组织、自我依靠、自我封闭的社会保障形式，也是排除了广大农村居民的城市社会福利保障制度的补充。现代社会保障则是伴随着工业化、市场化和现代化而逐渐形成与发展起来的社会制度，它为现代市场经济的健康稳定发展提供了较好的支持和保证。面对市场经济和二元经济社会结构的双重压力，继续沿用计划经济体制下的集体保障显然行不通，同城市一样移植或引进发达国家的经验和基本做法，建立一套完整的现代社会保障制度，不可避免地也是会遇到许多难以解决的问题。[5]因此，创立适应中国农村实际的农村社会保障制度就成为历史使然。
20世纪80年代开始进行的农村社会保障制度改革还存在这样的背景：首先，农村经济体制改革打破了传统集体保障赖以存在的基础。经济改革带来了经济结构的多元化、利益主体的多极化和市场竞争的激烈化。[6]原有的建立在人民公社体制基础上的集体保障逐渐丧失了稳固的组织依托和存在的现实基础。同时，劳动力的市场化和劳动者的自由流动成为市场经济发展的基本条件，使得大量在城市佣工的农村劳动人口同样需要得到与城市劳动者相仿的社会保障，打破了传统城市劳工保障制度的壁垒。其次，集体保障的制度性缺陷。主要表现为内容单一，运行缺乏制度、资金支持，结构僵化，根本不适应广大农村居民身处多重自然风险和市场风险的现实。第三，整体社会经济稳定发展的需要。在农村人口老龄化的大趋势下，计划生育基本国策和“养儿防老”传统观念之间的矛盾不可避免，由于农村社会经济水平相对较低，如果不能在制度上对农村居民实施一定保障，控制人口增长将会困难重重。第四，国际影响。一方面，经济全球化势必带来相关经济制度和社会政策的国际化趋向，尤其是随着我国加入WTO，农业产业化会越来越明显，农业溢出的剩余劳动力越来越多，农村居民可能承受的社会风险也会越来越大；另一方面，改革和完善社会保障制度已是国际潮流[6]。因此，不要说农村，就是城市社会保障体制也不得不面临变革。
在这样的背景下，自1986年以来，中央政府委托民政部等部门进行了一系列的改革和探索：
1.建立社会养老保险
1987年3月14日，民政部发布《关于探索建立农村社会保障制度的报告》，上海、大连等城市下的一些农村自发地进行养老保险制度的试点。1991年1月，国务院正式决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的改革试点工作。民政部在总结各地实验探索农村社会养老保险制度经验的基础上，研究制定了《农村社会养老保险基本方案》。[1](P,175)同年6月，民政部在山东省组织了较大规模的试点。1992年，民政部在武汉主持召开经验交流会，推广武汉、山东的经验。1993年12月，民政部在江苏省张家港市召开全国农村社会养老保险工作会议，宣布将这项工作推向全国有条件的地区。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》指出，在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义。它是我国历史上第一个针对农村居民的正式的社会保障制度。此后，民政部依照国务院部署和《经济与社会发展九五计划和2010年远景目标纲要》的要求，结合试点经验的总结，有计划地扩大试点，进一步在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度。截止到1998年底，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人，全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元。[7]
2.恢复和完善医疗保障
近几年，不少农村地区认真总结了合作医疗的经验教训后，根据当地的经济水平、医疗条件和群众意愿，因地制宜地试办合作医疗、合作医疗保险和健康保险等多种形式的集资医疗保障制度。中共中央和国务院十分重视农民的医疗保障，1993年，党的十四届三中全会决定明确指出：“发展和完善农村合作医疗制度”。1997年1月，中共中央、国务院颁发《关于卫生改革与发展的决定》，提出“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”的任务。在社会救助上，20世纪80年代中期以前，我国的社会救助主要是以单纯性的发放救济救灾款为主要手段。
3.改进社会救助
1985年以后，社会救助的方法和手段有了重大的改变，体现为：实行救济救灾同扶贫扶优相结合，把社会救助的重点转移到全国8000万贫困户的脱贫致富上，特别是开展对“老少边穷”地区的重点扶持；救济款的使用采取无偿使用和有偿使用相结合的方法，缩小无偿使用的范围；救济款的管理变单纯行政管理为行政与经济手段相结合。1985年5月9日，民政部召开扶贫扶优经验交流会，对帮助优抚对象和贫困户脱离贫困的具体方针、措施等一系列具体问题提出办法。1987年6月26日，民政部发出《继续做好60年代初精简退职老职工救济工作的通知》。1989年12月4日，民政部发出《关于救灾扶贫周转金使用管理几个问题的通知》。同年12月29日，民政部发布《全国救灾扶贫经济实体管理暂行办法》。[2](P,198)此后，中共中央和国务院进一步重视农村贫困问题，加大对农村贫困人口的救助力度，1994年制定了《“八七”扶贫攻坚计划》，基本内容是利用1994-2000年的7年时间，采取财政、金融等方面的政策扶持措施，帮助贫困地区的8000万绝对贫困人口摆脱贫困状态。到1998年底，全国农村净减少贫困人口近2000万人，农村剩余贫困人口减少到了4210万人，其中贫困县减少贫困人口约440万，剩余农村贫困人口减少到2180万人。[7]
4.强化优抚工作
1986年以后，国家对优抚制度的改革措施主要体现在：扩大补助面、提高抚恤标准。自1981年开始，国家就有步骤地改进对烈属、复退军人定期补助和对家居农村的义务兵家属的优待办法，1997年、1999年和2001年先后三次调高抚恤标准；实行国家、社会、群众三结合的管理办法和优抚制度；改进优抚安置办法，成立军地两用人才开发中心。1988年7月，国务院制定和颁布了《军人优抚优待条例》，标志着我国优抚工作向制度化、法制化和社会化的方向迈进。
三、农村社会保障的改革成效和问题
经过15年的改革，我国农村社会保障制度取得了一定的成绩，有了较大的发展。
1.社会保障网络初步建立
据国家统计局的统计资料表明：从1991-1999年，我国广大农村初步建立起来社会保障网络（如下表）。
全国农村社会保障网络发展情况
资料来自《中国统计年鉴·1999》，数据经笔者整理得出。据《中国统计年鉴·2000》统计：1999年农村社会保障网络基本情况仅有“农村社会保障网络数”一项，全国共有19096个。
2.农村社会保障体系架构渐趋明朗
目前，一般认为农村作为整个社会的组成部分，其社会保障体系应该是整个社会保障体系的覆盖和延伸，主要包括社会养老保险、健康医疗保险、社会救助和社会优抚等内容。这种体系在一部分发达的农村地区显出雏形。
3.社会化原则得到体现
首先是资金筹集的社会化，这体现在责任分担机制开始形成。在实行社会养老保险较好的农村，国家、集体和家庭（个人）按照一定比例各自分担责任；社会救助和优抚安置主要由各级政府部门负责资金供给与制度安排，却并不排除社会组织和个人的慷慨捐助。其次，管理和服务的社会化，在发达地区农村，农民开始摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中去。
4.管理体制逐渐理顺
开始于1998年的各级政府的机构改革，逐步确立适度统管的社会保障的国家管理体制，劳动和社会保障部统一管理全国社会保障事务，民政部门统一管理社会救助和社会福利事务。同一项目政出多门、争利诿责的现象得到扭转。
但是，由于我国现行的农村社会保障是与农村社会经济发展水平相适应的，同时受到各种条件的制约，问题与不足在所难免。较突出的问题是：
水平低。主要体现在层次低下、范围狭小、覆盖失衡、项目不全、社会化程度不高、保障标准欠科学。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。（注：资料来自《中国统计年鉴·1999》，数据经笔者整理得出。）没有建立社会保障机构的地区，个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会共济性差，使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。而且大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农村劳动者的社会保障基本上是空白。目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，没有在全国大范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围较小。在如何确定福利水平与经济发展的关系方面，国家没有一个具有法律意义的数量规定。大部分地区的农村社会保障项目不全，各保障项目之间缺乏有机联系，没有相应的配套政策措施，难以构成整体优势。在农村社会养老保险当中，由于农民投保档次较低和投保时间较短，养老标准极低。按1998年全国历年（1986年以来）累计8000多万农村居民投保的150.4亿元养老金计算，[7]人均也只有180元左右。在合作医疗中，医疗费用报销比例一般在30%左右，根本谈不上满足农民对医疗保障的需求。社会救助上，国家虽然做出了很大努力，却仍是杯水车薪。在1990-1999年的10年中，国家和各级政府社会救济金的总和为7.9亿元，定期救助的人数也只有52.8万人。[8]
风险大。主要表现为法制建设滞后、管理监督不力、基金运作失当、可持续性较差。时至今日，我国还没有一部系统完整的社会保障法规，农村社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，严重影响了基金正常运转。投资风险和增值的高要求，使社会保障基金变为“烫手的钱”。从管理机构上看，农村社会保障管理分散，城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。出于各自地位和利益的不同，各级政府和部门在社会保障的管理与决策上经常发生矛盾。在管理上还表现为管理水平低下。社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作，对管理水平的要求理应是相当高的，可是由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使漏洞百出。极低的管理水平和社会保障基金征缴、管理、使用集于一身（民政部），有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性非常差，轻者会挫伤广大农村居民的参保积极性，重者甚至会引起金融危机。还有就是可持续性差，农村社会保障尤其是社会养老保险改革似乎成了一些基层农村干部政绩考核的主要指标，甚至对基层工作实行“养老保险一票否决制”，这样就容易用行政命令的方式来强摊硬派，一旦风头过去或领导不重视，原先的政策措施很快会半途而废，农民的钱无法收回，影响恶劣。
方式旧。集中反映在农村社会保障模式上。我国现行的保障模式，主要是现收现付和略有节余。[9]从整体看，当前，我国以现收现付为基础的农村社会保障模式及其运行状况还远远不能与城市社会保障同日而语，也不能适应农村经济改革与社会发展的需要。首先，现收现付模式不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。其次，在老龄化社会到来后，现收现付模式会扭曲经济运行中的积极的激励机制。第三，继续运用现收现付为基础的社会保障模式，乡镇企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为农村社会现代化的重要障碍。第四，现收现付模式会增大农村居民对于未来支出的不确定性预期，增大他们的储蓄倾向，这显然不利于当前拉动农村市场、扩大消费、刺激内需的宏观政策实施。第五，现收现付模式也不利于全社会进行储蓄和积累。[10]
此外，农村社会保障还存在发展不平衡、发展缓慢、对国民收入再分配功能差等有待解决的问题。
在农业终将工业化、农村终将城市化的必然趋势下，农村社会保障也一定将与城市社会保障统一起来。无论如何，国家会逐步顺应经济与社会协调发展的规律，遵循社会保障与经济发展相适应的原则。中国社会的进步不可能仅仅是城市的进步，中国社会的稳定离不开广大农村的稳定。邓小平同志早就明确指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”[11]
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