【摘 要】“十三五”时期我国面临着大不相同的国内外环境，这一阶段的城乡建设也处在转型升级重要时期，竖向规划作为城乡建设的空间基础平台，也应在城乡建设方式转变下，结合自身体系，适应新的城乡发展要求，在新的环境里完善竖向规划，高效发挥其作为城市建设的基础平台作用。
【关键词】新背景；城乡建设；竖向规划
引言
我国的经济发展正在从规模速度型的粗放增长，转向质量效益型的集约增长。为更好地促进经济发展，进一步完善城乡建设体系；本文从竖向规划的自有体系出发，将适用性与经济性作为指导思想，结合多类型竖向规划项目编制经验，将新的城乡建设思想融入竖向规划的各主要环节，以完善城市竖向规划，在城乡建设的先期阶段尽可能地体现竖向规划的经济性，并协调与后续发展建设的适用性，高效发挥其作为城乡建设的基础平台作用。
1、新背景下的竖向规划
1.1新的城乡建设背景
城乡建设作为新形势下经济、政策、创新等关键要素的综合载体，在雅典宪章首次明确了其四项基本功能以后，一直围绕着人本的主线波动；同样，在在宏观经济的新常态、供给侧改革的引领、城乡建设政策的指引等新形势下，城乡建设更应紧扣人的需求，在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥其重要作用。
在上述发展背景下，我国近年来针对城乡规划及建设的各方面密集出台了多项规划、政策、制度，以及涵盖了国家、行业及地方等多层次的标准、指引，明确了城乡建设的指导思想及方式。
从指导思想到主要方式、环节，在具体到规划的编制阶段，均有了新的要素及内涵，其中：
指导思想上，着重强调适用性与经济性，并兼顾绿色与美观，在塑造城市特色风貌的同时，注重提升城市的环境质量，结合新的形势探索适宜性强的城市管理服务。
建设方式上，将功能需求置于先期考虑要素，防止片面浪费，并强化过程管理，建立建筑工程后评估制度。
由此，对于规划编制，需从功能需求入手，通过强化功能适用、规范决策、加强有效管理等对城市建设产生重大影响的前期环节，减少城乡建设的决策失误，提高建设质量，促进城市经济社会发展。
1.2竖向规划的内涵理解
（1）体系理解
城市竖向规划作为专项规划的重要内容，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》及《城市规划编制办法实施细则》所规定的内容，划分为规划区的总体规划（含分区规划）、详细规划（含控制性详细规划和修建性详细规划）两个阶段，四个层次。
（2）功能理解
城市竖向规划为城市各项用地的控制高程规划，是一项系统、庞大的工程，涉及市政、交通、水利、用地、景观等多专业的协同配合，作为城市规划的一个重要组成部分，它既要使用地适宜于布置建（构）筑物、满足防洪、排涝、交通运输、管线敷设的要求，又要充分利用地形、地质等环境条件。
（3）内容理解
城市用地竖向规划主要从高程上解决四个方面问题：①用地地形的利用和整治，使之适应城市建设的需要；②满足城市道路、交通运输的需要；③解决好地表排水并满足防洪排涝的要求；④因地制宜，为美化城市环境创造必要条件。
（4）管理理解
在目前新形势下的城乡建设，对精细化的要求日益增高，不仅仅是规划、计划的精细化，更是对管理的水平及精细化程度提出了更高的要求，因此，竖向规划作为城乡建设的主要依据之一，需要对内理顺体系，对外延伸接口。
1.3对竖向规划的新要求
1.3.1因地制宜的竖向规划方法选择
依据《城市用地竖向规划规范》（CJJ83-99）对城市用竖向规划的概念界定为：“城市开发建设地区（或地段），为满足道路交通、地面排水、建筑布置和城市景观等方面的综合要求，对自然地形进行利用、改造，确定坡度、控制高程和平衡土石方等而进行的规划设计。”
概念的厘定不等同于深度、方式方法的明确，这还取决于对规划本身的认知。城市竖向规划是立足于空间规划解决竖向配套问题，还是立足于空间问题，在城市的第三维度提出自己的专业见解，参与城市空间规划，决定了竖向规划的价值；前者容易陷入就竖向论竖向的误区，后者是从解读、分析城市发展意图，同时掌握所在区域地形的特点与特质，找到竖向规划与空间规划的有效契合点，推进空间规划的顺利落实，从空间角度提供解决方案，做到“知其实然，知其应然。”
1.3.2强化与城市开发建设管理的协同化
城市的开发建设是复杂的，面临诸多问题，在各方利益理顺的大前提下，还需处理好空间落实与时序控制的关系，为达此目的，针对竖向规划及相应的开发建设管理作用尤为凸显。
根据实际经验，城市管理者在开发建设时期需面临规划与建设两个层面的多方问题，规划阶段主要是协调各类规划，实现一张图管控；建设阶段需解决各类项目落实、经济协调、以及突发情况等问题。而城市竖向规划作为空间规划实现的前提与重要的载体，不能把竖向规划当作平整土地、改造地形的简单过程，而是为了使各项用地在高程上协调，平面上和谐，以获得最大的社会效益、经济效益和环境效益为目的。
1.3.3时序远近结合
从目前的实践来看，全国各地（尤其是各级城市及开发区）皆因工程建设的需要，用地竖向规划已普遍开展，由于城市发展建设地区的开发往往具有较强的急迫性，为确保相关规划的可操作性，使得竖向规划在“规划”阶段需较多考量后续的管理与“设计”问题，将时序问题提上日程。
2、竖向规划新思考
2.1规划编制阶段
（1）技术路线的延伸
城市竖向规划的一般思路，是依托已有地形基础，结合主要的空间发展规划，城市用地规划确定的用地性质、功能、道路交通规划所明确的城市道路网及主要线位走向等，依照“安全、适用、经济、美观”的规划原则，选择地面排水方式；在确保城市安全的前提下，对道路、场地按照合理地坡度进行推导，匡算土石方，并优化竖向方案，尽量做到填挖相对平衡。
然则在新形势与新的城市建设方式下，需将竖向规划的外延部分进一步拓展，即强调与相关规划的关系处理方面，要发挥出竖向规划的基础平台及先决要素作用。可以概括为“优先与调校”，“优先”主要体现在时序上，先期介入空间规划编制过程，在竖向角度先期避免后续可能遇到的实施困难；“调校”方面，主动从自身专业的实施性、经济性等角度对涉及的用地规划、市政规划等内容可能出现的矛盾进行校核与调整，完善系列空间规划。
（2）协调机制的建立
当下的城市建设涉及的规划内容呈现多元化趋势，不似以往主要围绕一张用地规划图纸进行建设，更多的是从生态、环保、低碳、产业、用地、交通、水利、市政、实施保障等多专业的协同化推进。因此，竖向规划作为各类规划的工作基础与平台，可以优先建立一种竖向规划的协调机制，是各类相关规划在空间的第三维度充分协调，确保后续顺利落实。
（3）规划策略的适用
竖向规划的研究对象是各类自然地形，主要包括盆地、平原、低山丘陵、填海区等主要的用地类型。竖向规划工作必须在识别地貌形态与特征的基础上，分析地形的变化规律，进而判断出现状地形对于规划空间建设的适用性。(如表2-1)
2.2规划实施阶段
（1）实施计划的制定
如同其他类型规划，为确保规划的如期进行，须有相对应的实施计划保障，因此，如何根据项目的具体情况制定出有针对性的推进计划，是项目落实的关键。据以往项目开发经验来看，城市开发建设，政府一般主导对场地进行统一的改造，如：“三通一平”、“七通一平”等过程，其首要的条件就是场地平整，而在目前情况下，政府部门由于资金原因，多半情况会采用多种融资模式，这就决定了多元的开发方式。在这种情况下，就加大了实施计划制定的难度。
根据笔者的实际经验，一般在制定计划之前应先明确城市建设区域的用地使用权取得方式及其相对应的实施主体，例如：通过划拨取得土地使用权的建设主体往往是政府部门或是国有企业等性质的团体，此类实施主体的实施主动权较大，易于和其它开发地块协调计划；而通过出让（招\拍\挂）取得土地使用权的建设主体大多是企业或是私人业主，此类主体由于受制于城乡规划管理的时间及出让条件限制，实施计划相对变动空间较小。
以上均是在有相对明确或是有意向的实施主体情况下，而城市建设并非一蹴而就，其招商过程可能会有较大的时间跨度，因此，在针对未明确实施主体的地块或区域，应在计划制定时既保证整体的实施计划，又给后续开发建设留有一定弹性，做到刚弹结合，确保实施计划的整体方向性和具体指导作用。
（2）实施方式的选择
根据不同的场地自然条件、适宜性开发建设要求、实施主体，以及管理的精细化程度的差异，需要选择相匹配的实施方式，主要包括两种类型：
①“由面及线再到点”——先期对场地进行平整，接着实施道路建设，而后依据实施计划对内部地块开发建设；
②“由线及点再到面”——在明确竖向规划控制点标高的指引下，结合城市建设区实施计划，先期开展主要道路建设，将竖向成果作为地块的控制要求列入地块出让条件，而后进行严格管控。
（3）实施协调的要求
在新型城镇化的建设思想指导下，各城市、新区在开展城市建设的时期均根据自身城市的发展情况，酌情考虑了诸如：低碳、生态、低冲击、海绵城市、综合管廊等新的城市建设要素，这些新的要素与原有的城市地铁、立交、市政管线等保障性基础设施之间或多或少会存在竖向协调的需求，且这种需求将伴随城市建设的始末，往往具有不可预见性的特点。因此，实施协调工作不仅是竖向规划落实，也是城市建设正常进展的必要保障。
2.3规划管理阶段
依据《城乡规划法》，城乡规划管理的最有效时段在于“三证一书”的法定管理程序阶段，通过规划行政管理部门依据已批准的规划内容对项目提出的设计条件进行约束。可以看出，竖向规划的深度，影响到规划后续的管理深度。
为此，为确保竖向规划管理的有效性及合理性，有必要将规划管理环节的时间段往前延伸，提前到规划编制阶段，重点考量场地自然条件、适宜性开发建设要求，及管理者的经验等方面因素，选择适用的管理方式。
2.4适应新要求的竖向规划思想提炼
（1）因时因地的策略选择
从城市竖向规划规划的概念来看，竖向规划是城市开发建设区（或地段）为满足道路交通、地面排水、建筑布置和城市景观等方面的综合要求，对自然地形进行利用、改造，确定坡度、控制高程和平衡土石方等进行的规划设计。
由时间、空间的维度对概念进行解读，城市竖向规划的介入时间、研究范围的尺度大小、及管控精细程度等，是竖向规划策略的主要影响因素。竖向规划可概括为将“地形”变成“地型”的控制过程，其介入“地形”的时间点、“地形”的尺度大小、以及对后续“地型”的形成要求，决定了多样化的竖向处理策略。
（2）多元价值的多端融合
在对自然地形进行利用和改造的过程中，所秉持的价值取向是竖向规划的核心，基本的“安全、使用、经济、美观”要求仅是从专业自身角度出发，还需要在新的建设方式下，结合用地的商业价值诉求、适用性选择、及多样的竖向处理方式，进行多端需求的融合。
（3）灵活多变的实施引导
如上文所述，实施的方式方法及合理的管控引导，需在竖向规划的编制之初做好充分考量，结合已有地形特点，主要实施主体等因素，在规划阶段，提出利于管理要求的实施措施。
3、结语
在新的城乡建设背景下，城乡建设思想发生了转变，更加强调适用性与经济性。为此，竖向规划应在结合以往编制思路的基础之上，适应新的城乡发展诉求，在规划的编制、实施、管理及监督等全流程环节中融入新的建设思想，以完善竖向规划，高效发挥其作为城乡建设的基础平台作用。
参考文献
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[4]王俊辉 控制性详细规划中的竖向规划探讨.中国科技信息.2011.23
论文作者:江腾
论文发表刊物:《低碳地产》2016年12期
论文发表时间:2016/10/26
标签：城市论文; 城乡建设论文; 地形论文; 城市建设论文; 方式论文; 开发建设论文; 空间规划论文; 《低碳地产》2016年12期论文;