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随着全球经济的发展，各类灾难所导致的损失与日俱增。我国民政部救灾救济司的统计表明，2003年截至5月19日，我国因自然灾难死亡443人，造成各项直接经济损失130.4亿元人民币。就SARS事件而言，北京大学中国经济研究中心等机构预测对经济影响的总额为2100亿元，亚洲开发银行预测亚洲经济可能因此损失280亿美元。发达国家的情况更加严峻。根据美国联邦危机管理局的统计，从1989至1993年，各类灾难导致平均每年损失33亿美元。1994至1998年，年均损失激增为130亿美元。1989年南卡罗莱纳州的飓风导致60亿美元的损失，1992年佛罗里达州的飓风导致了200亿美元的损失，1994年洛杉矶北部的地震损失超过了250亿美元，而2001年“9·11”恐怖事件损失更是无可估计。更严重的是，在经济全球化的背景下，一国的危机很容易演化成地区、洲的灾难，甚至扩散至全球。因此，公共危机管理已成为全球政府的关注焦点。
公共危机管理的界定
国际上，公共危机管理通常指发生危机时，政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。政府危机的内涵偏重于紧急事件或灾难，兼有自然灾难和人为破坏的双重因素。公共危机管理的职能通常包括五大块内容：1.提升国家危机管理的能力：确立危机管理的政策和战略，领导全民的预防学习活动，增进抗危机能力；2.降低生命和财产的损失：提供完备信息，确保国家最薄弱的环节已受到周全保护，减少损失，调动所有力量，确保所有可调用力量已到位，按计划处理灾难，进行良好的风险管理决策，制定并执行全面的培训和教育计划；3.将痛苦和破坏降到最低点：快速、有效的回应，在管理灾难方面职责分明，提供及时有效的协助，支付相应的保险，灾后修复时尽量减少损失；4.筹备恐怖活动后的危机处理：由中央支持地方政府建立管理能力，强化地方政府的回应恐怖活动的能力，在统一的信息平台共享信息；5.成立国家门户网站，提供信息服务：建设单一、便利的危机管理信息门户网站，运用知识管理服务于危机管理的信息，建设全国的沟通和预警系统。
公共危机管理的国际动态
自建国以来，各国政府都在公共危机管理方面投入大量的资源。在一系列的变革发展过程中，国际上的公共危机管理不仅仅是应急机制的强化和权责体系的明晰，而且在法治、民主和科学等领域同步推进；呈现出全新的国际态势。
（一）指导思路的全面革新
传统的公共危机管理的指导思想倾向于全灾难的途径，着重于直接救灾；而当前国际上前沿的指导理念已经转为整合或全方位的途径，着重于危机管理与社会的全面发展。1.全面危机管理。要求应用系统的视角应对危机，其有效运作需要全方位的机制：政策支持、体制设计、能力提升和资源供给。2.周期理论。公共危机管理可以遵循危机“爆发——修复——再爆发”循环周期，形成“预防——筹备——应对——修复”的循环；相应地提高政府和全民的抗危机能力，使政府的运作能够更合理，社会进入良性发展的轨道。3.可持续发展论。从整体分析论的视角研究危机与环境和经济的关系，将救灾项目纳入到经济发展战略中，在可持续发展的进程中培养公民的自救和互助能力，规划援助工作，形成全民防御的文化。
（二）职能运作的顺应潮流
1.运作方式从行政手段转为依法行政。危机管理是应对突发事件的回应措施，因此在早期多以快速的行政手段应急；而后提上立法议程，经过严格的法律程序定制立法；进而指导应急机制的运作，并且在实践中修改完善。以美国为例，1803年的国会法案为灾难立法提供了依据；此后自然灾难不断，通过的特别立法逾百，正式立法随之跟进。
2.职能设置从权力分散转为集中领导。从政府各部的设立开始，一些部就具备了相应的危机管理或灾难救助的职能，其权力的运作流程相对分散。在长期的危机管理实践中，由于大型危机的救助往往需要多个部门的紧密协助，而公民对于政府运作的绩效也寄予了“无缝隙”和“全面质量管理”等更高的期望；因此发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，统一安排危机救助的各项事宜。以美国为例，1979年合并了诸多独立部门的权限，成立了联邦危机管理局（FEMA）。
3.核心使命从应对国家战争转为突发事件。在2001年美国“9·11”事件后，国际上，尤其是发达国家的政府开始投入大量人力、物力和财力进行本土的防恐、反恐事宜。从职能来看，冷战结束后，由于大规模国际战争爆发的机率大大降低，公共危机管理部门逐步由具备应对战争能力的全能型机构，转变为应对本土灾难和恐怖活动的专业部门。
4.工作重心从灾害修复转为灾前防范。从国际上比较认可的危机管理“筹备——反应——修复——预防”四环节来看，建设初期公共危机管理的工作重心多以反应和修复的“救火”为主，随着管理机制的不断完善，工作重心已逐步转移到预防和筹备为主。
（三）科学管理的充分运用
1.引入危机管理的绩效标准。随着改革政府的浪潮在全球的扩散，新公共管理、全面质量管理等理念在政府的引入，绩效导向的科学管理深入到政府治理的实践中。
2.明确危机管理的专业化和流程化发展方向。随着危机的不断升级、政府管理的轮番创新、公民期望的与日俱增，公共危机管理逐步向管理团队和措施的专业化，管理环节的流程化方向发展。以期达到节约成本、优化配置、效益最大化的目标。
3.应用高新科技。高新科技的引入改变了原先通讯信息技术落后的局面，网络、卫星监测、全球定位系统、遥感等一系列技术及其国际前沿的管理方法，在公共危机管理领域的应用极大提高了管理的绩效。目前，国际主流的做法包括：危机管理信息门户网站和危机信息的通讯系统。
（四）社会战略的全民动员
1.由单维行政转为多元互动。随着社会的进步和各领域的逐渐完善，与公共危机管理相关联的面也日益扩充，必然地与社会、政治、经济、法律、科技、环境等因素相交叉，导致了影响危机管理因素的多元化趋势。
2.不断强化社区和公民的应对能力。随着危机对公民造成的伤害日益严重，各国开始不断强化防灾抗灾的全民意识，提升公民的应对能力。美国的联邦危机管理局在“9·11”事件后，投入上亿美元的资金，用于培训公民如何应对可能发生的恐怖活动。英国在《全民防护标准》中确定了根据政府部门和机构的需要进行年度培训和演习的计划，进行及时、合理的绩效评估。
公共危机管理的建设经验
公共危机管理的国际动态日益凸显出强化公共危机管理的急迫性；同时，国际上的建设经验进一步表明：急需建立健全公共危机管理的全方位体系。
（一）建设全国的危机管理体制
目前大多数国家的危机管理部门，在机构运作、政策执行、综合管理等方面尚待完善，借鉴国际主流经验，需要架构三大平台以建设全国的危机管理体制。
1.全国性的机构平台。该平台包括：机构设置、跨部门运作、职能协调、员工招聘、人事监管、技能培训等相关方面，是综合性的社会长期工程。建议在中央设置常设的危机领导部门，或者在某部设置危机领导的职能。澳大利亚的经验可以借鉴。在危机管理方面设三个层次的关键性机构：第一，在中央设置的反危机任务组（CCDTF）是资深的跨部门委员会，向国防部长负责，职责是确保各部门的危机管理政策的协调，向部长提供合理的政策建议，提出跨部门合作的提议；第二，危机管理局（EMA）具体领导和协调全国的抗灾工作，职责是提高全国的抗灾能力，减少灾难的损失，及时准确预警；第三，在国家危机管理协调中心（NEMCC）设危机管理联络官，为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。
2.国家政策平台。该平台针对突发事件要注意三方面的衡量尺度：第一，政府各部的政策口径统一，相互协调补充；第二，形成制度化的政策平台，注意连惯性；第三，既要提升快速反应能力，也要遵循政策的渐进规律。
3.社会保障平台。社会保障平台对于绝大多数普通公民而言是抵御危机最有效的防线；主要体现在三方面：第一，医疗保障，针对危机的特征调整医疗救助的优惠方案，减免贫困人员、农村人口的相关医疗费用；第二，救济保障，直接补助急需相应物资、器械的对象；第三，保险保障，增加突发事件的险种，适当放宽理赔的标准。
（二）加强事前的预防和准备工作
当前危机管理的国际趋势已经显示出工作思路的明显转变，各国都在预防和准备方面大幅度投入。美国的经验表明，如果将危机管理的主要步骤浓缩为四大流程：预防、筹备、应对和修复，那么，首当其冲的两个重要环节便是预防和筹备。
（三）筹建危机预警系统和危机评估系统
在危机预防工作中，关键的一项是筹建危机预警系统，运用预警提前发出危机警报，能够尽可能地减少损失。借鉴国际经验，预警系统有三大要素。第一，建立健全危机汇报制度。明确：危机信息的界定和分类；各层级汇报各类危机信息的时间期限；特大危机的特殊汇报方式；向国务院直接汇报的要求说明；责任追究细则。第二，筹建全国范围的危机公告制度。美国防恐的经验是设立国土安全警戒体系，由低到高分别是：低，绿色；警戒，蓝色；高度警戒，黄色；高，橙色；极度危险，红色。第三，建设配套的危机评估系统，以三大环节最为关键：（1）危机评估指标体系的建构，选定可以作为危机防范工作的评估指标，形成科学、实际可行的指标体系；（2）制定定期考核的机制，维持一定程度的待命状况；（3）有效的绩效管理，针对评估的结果，能够有效地推广先进、鞭策后进。
（四）提升危机管理的透明度
信息系统在危机管理的各环节均起到至关重要的作用，提升危机管理的透明度，不仅有利于政府防治危机，而且便于全民动员，群防群控，缩短危机周期。借鉴当前的国际主流经验，强化危机管理的信息系统需要注重三个层次的科技工程。（1）建设单一、便利的危机管理信息门户网站，建设和整合全方位的网络学习设备、工具和资源。（2）建设全国的危机信息通讯系统，建设全国的电子信息分布网络，为所有应对危机的社区提供准确及时的信息，确保各层政府的所有领导能够及时掌握全部信息，能够随时联络负责的人员。（3）运用知识管理协调危机管理信息，评估危机管理的信息需求，建设和实施全国的知识共享战略，对于尚未确定政策的危机能够便宜行事，保持与媒体的联系，使其能够运用高新科技的途径发布信息。
（五）提升公共危机管理的绩效和水平
根据当前的国际主流趋势，我们可以借鉴两项建设。
1.顾客导向的理念创新。一方面，为外部顾客（公民）提供高效、优质的服务，保持有效的沟通；具体措施可以建设和执行顾客满意度评估系统，为提高顾客的满意度重新设计工作流程，强化各地区办公室亲近顾客的能力等等；另一方面，为内部顾客（职员）提供专业的培训机会，安全、卫生的工作环境，使其感到自身价值和受到尊重，并确保职员明确工作目标，受到重视，待遇合理。
2.绩效导向的标杆管理。联合国专门为危机管理设计了绩效管理的五项标准（SMART）：第一，长期持续；第二，有明确的绩效标准和专业标杆可测量；第三，月内或年内可实现；第四，能够满足不同情景的相关联性；第五，在明确时间表内完成项目的及时性。针对我国的情况，引入绩效导向时应当对关键环节进行标杆管理：一是全国各危机管理机构所进行的危机筹备或演习的绩效；二是全国各危机管理机构在危机发生后的实际表现；三是国家门户网站在危机期间提供及时、有效信息的能力。
（六）高新科技全方位保障社会安全
高新科技在公共危机管理领域的引入，对危机的预防、筹备、应对和修复各环节都起到了减少损失、提高效率和节约成本的功效。从国际主流的高新科技应用来看，主要包括三项工程：第一，灾害评估，包括：灾害管理、地理评估、环境评估、经济分析、统计等内容，形成灾情分析和危机评估报告；第二，卫星遥感应用，包括：遥感、地理信息系统等远距离监控技术，负责接收和分析卫星传送的信息；第三，网络通讯，包括：计算机、网络、通信、电子等设备，维护危机管理部门的网络和对外的通讯。
（七）完善危机管理的法律体系
危机管理的法律体系应满足两项相互关联的标准：第一，法律体系的全方位内涵，囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法，具体管理环节的微观领域的实施细则。第二，法律体系的协调统一，在全方位体系建设的基础上，宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突，发生问题能够及时纠错和补救。
从我国法律建设的实践来看，我国已制定了应对国家安全的《国防法》，应对社会动乱的《戒严法》，应对自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。但是，相对先进国家而言，我国在法律体系的全方位和协调统一方面也暴露出一些问题：缺乏危机管理机构设置和职能分配的法律法规；危机管理方面的法律部门特征明显，不利于跨部门的协作和全国的总动员等等。
（八）做好资源共享和全民动员工作
社会资源是应对危机的保证，能否整合可运用的所有社会资源是公共危机管理的关键项目。一方面，强化对于有组织资源的整合。包括：全国的物资供给，急需资源的物流管理，全国各部门的运作配合，所有相关科研机构的紧密合作和资源共享等等；急需革除原有体制的“条块分割”和“各自为政”的流弊。另一方面，强化对于自发资源的整合。物资方面主要表现为捐款捐物；对此，监察部、人事部、审计署等部门应该及时查处和取缔多种形式的非法募捐活动，严格捐赠工作责任制，进行跟踪审计监督，逐级建立审计质量责任追究制度，对贪污、私分、截留、挪用基金和捐赠款物者严肃处理。人力资源方面主要表现为志愿者活动。可借鉴美国在此方面的经验，由政府倡导建设社区危机反应小组，强化以社区、居委会为基础的志愿者活动，提供全方位的危机防治指导和支持。
（九）培养和培训公民的危机意识与抗危机能力
社区作为公共危机管理的最基层组织，公民作为最严重的危机破坏对象，在危机反应过程中的自救和互助行为越来越重要。因此，公共危机管理尤其需要突出全民的危机教育、灾难培训、实地演习等素质教育，提倡和优化各类志愿者服务，开创防灾抗灾的全民意识和社会氛围。
（十）有效利用国际资源
加大国际合作，首先有利于政府树立开明、负责的国际形象，营造友好的国际环境；其次有益于借助国际上先进的科研、资金等资源。政府在国际合作问题上需要重视两个方面：其一，在公共危机管理的合作互助、资源共享等方面，各国政府均有国际合作的态度。全球非营利组织，如联合国、国际卫生组织、红十字会等在物资、人力、知识等方面的无偿支援，更有利于公共危机管理的绩效提升。其二，政府在国际化趋势的过程中，也应当运用国际规则，有效地保护本国权利，如国家安全、国民尊严、国际专利等权利和资源。
综上，国际视野的动态考察和建设全方位危机管理体系的建设经验，能够进一步加速我国政府进行相应的改革和后发优势的充分发挥。在应对危机的一系列战役中，我国政府事实上已经充分显示出在公共危机管理方面的优良潜质和提升绩效的坚定决心；相信今后的改革必能事半而功倍。需要强调的是，公共危机管理已是国际上政府绩效的关注焦点和政府责任的直接体现，但其复杂性和艰巨性也决定了它必将是综合性的长期社会工程。