财产税与教育筹资——公平与充足的选择，本文主要内容关键词为：财产税论文,充足论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]40 011.8[文献标识码]A[文章编号]1002-8064(2007)06 0006 05
一、引言
在美国，教育长期以来就被视为政府的主要责任。在美国的《宪法》制定之前，1785年的《土地法》(Land Ordinance)就规定，在新设立的地区中应该留出土地，为公立学校筹资。和中国一样，传统上，美国的中小学教育主要是州和地方等联邦以下各级政府(sub-national governments)①的责任。地方社区主要用财产税来为中小学教育筹资，并且雇用教师、决定课程。从1945-1972年期间，州政府的教育支出占教育经费的比重稳定在39％左右。从70年代中期开始，州政府的支出比重有所增加。而到了90年代，地方政府支出的增加超过了州政府，目前二者所分担的资金大约各占45％。联邦政府对于中小学教育的支持，主要是通过特殊项目，比如对有经济困难学生的学校加以补助。目前，联邦政府占公立中小学资金的10％左右②。
由于美国的中小学教育筹资责任主要属于州政府和地方政府，而财产税又是地方政府最主要的收入来源，因此本文将对美国的财产税与教育筹资的关系进行综述，讨论如下问题：(1)用财产税来为教育筹资的历史变迁；(2)对这种教育财政体制的争议；(3)现在以及今后教育筹资体制的发展趋势；(4)对中国的义务教育财政体制改革的启示。
二、美国的财产税历史
在美国的现代财政系统中，财产税是地方政府税收中最重要的组成部分，州所得税和一般性销售税是州政府的主要财政支柱，联邦政府则主要依赖于联邦所得税作为最大的财政来源。然而在美国历史上，直到20世纪早期，除了地方政府，州政府也依赖财产税作为收入的主要来源。
Wallis将美国公共财政历史发展划分为三个阶段[1]。在第一阶段(1790-1842年)，各级政府机构的规模都比较小，州政府对财产税的依赖程度不断增加。财产税占州政府收入的平均比重从1835年的16％上升到1842年的30％。在第二阶段(1842-1933年)，财产税在州政府收入的比重中经历了迅速上升而后迅速下降的转折，1842年到1900年期间，财产税收入比重逐渐上升，财产税占州政府收入的平均比重从1842年的30％上升到1900年的57％，逐渐成为州政府的主要来源。然而1900年到1933年期间，州财产税却迅速消失。从1900年开始，各州开始停止征收财产税，转而征收销售税和所得税。到1932年，州政府总收入达到25.41亿美元，而财产税的贡献只有3.28亿美元。到20世纪后半段，财产税在州一级已经基本取消。在第三阶段(1933年以后)，个人所得税的作用日益突出，在1940到1944年间上升了20倍，成为联邦和州政府收入的主要来源，而财产税则成为地方政府的主要收入来源。
三、以财产税为教育筹资的争论
对于用财产税为教育筹资的争论主要集中在两点：一是关于财产税这种税种本身的性质到底如何界定，二是以财产税为基础的教育财政体制是否具有公平性。
1.财产税的性质。
长期以来，地方学区都处于美国教育政策的核心。而学区的税收收入主要来源于财产税。之所以选择用财产税为中小学教育筹资，主要是因为财产税是美国地方政府的一项稳定且大宗的收入来源。美国的三级政府各自都有所依赖的主要税源，联邦政府主要征收涉及国家主权和税基流动性比较强的税，比如关税和所得税；州政府主要就市场交易行为征税，比如销售税；地方政府则主要征收财产税。宪法只是禁止联邦政府以外的政府征收关税，这样一来，州政府和地方政府就都有权就收入、财富和市场交易这三项主要的税源征税，联邦政府并不侵蚀地方政府的这些税基。这种法律制度安排保证了地方政府有足够且稳定的税源[2]。在1902年到1932年期间，地方收入的70％左右都来源于财产税，到1991年，财产税占地方政府总收入的比重为29.9％，占其税收收入的75.3％；其中在学区一级，财产税占总收入的37.2％，占其税收收入的97.5％[3]。
许多人认为财产税是一种受益税(benefit tax)。在20世纪早期，财产税主要用于地方道路建设和学校筹资。这些公共服务的支出正是那些能够让财产税的受益特征得以体现的种类。地方纳税人之所以愿意支持财产税，是因为这一税收用于建设道路和学校，这些都改善了自己居住地区的服务[4]。即使那些没有子女或汽车的财产所有者也愿意支持财产税，因为他们拥有的财产价值随着本地区公共服务的改善而提高。这些支出让地方政府能够持续的从受益税的角度来征收财产税[5]。
关于财产税究竟是累退的还是累进的也没有统一的定论。有经济学家认为，财产税具有累退的特点。因为财产税会像课征于商品的消费税那样，提高应税商品的价格，那么住房财产税就会提高住房的价格。对于低收入者来说，住房或者租房支出占其年收入的比重远高于高收入者。由此得出结论：财产税占低收入纳税人收入的比重要大于占高收入纳税人收入的比重，因此财产税是累退的。但是如果采用一般均衡的分析方法，将财产税看作是对资本的征税，那么由于资本所得占收入的比例随着收入增加而上升，因此财产税又是累进的[6]。这也是这项税收本身就引人注意的一个原因。
2.财产税与教育公平。
联合国教科文组织对教育公平的定义是：让所有的儿童，不受其背景和居住地的限制，都能够接受高质量的教育[7]。与之密切相关的则是“财政中性”标准(fiscal neutrality)。也就是说每位学生的教育支出与每位学生所在学区的财富之间没有关系。
然而，由于税基在各个学区之间的分布不均，必然会导致生均经费存在差异。比如在2001-2002学年，得克萨斯州最富裕的学区，生均支出超过12600美元，而最穷的学区生均支出不到4500美元。在贫穷学区，财产税税基比较低，为了达到一定水平的教育经费，就要提高税率，穷人的支出增加，贫穷学区在教育筹资上的努力程度相比富裕学区反而更高。以2000年为例，贫穷学区在生均经费支出上平均要比富裕学区多支出1000美元[8]。同时，由于贫穷学区的税率提高，富人迁出，贫穷学区的财产税基进一步下降，不得不进一步提高税率，形成一个恶性循环，进而加剧社会分层(social stratification)。
因此，从70年代开始，各州不断出现关于基础教育财政的诉讼案。在这些诉讼案中，多是比较贫穷的学区因不满教育资源分布的不均等而提起诉讼。他们认为教育资源分布不均等，富裕学区的学生享受较多的教育资源，贫穷学区的学生享受较少的教育资源，严重侵害了贫穷学区学生的公平权利，违反了宪法规定的平等法案。
1971年，在Serrano诉Priest案件中，加利福尼亚最高法院裁定州公立学校严重依赖财产税融资的财政体系违宪。从法院公布的若干个县的税率和支出的比较得出的结果是，财产税基低的学区通常生均经费水平低于州平均水平，而财产税基高的学区其生均经费水平高于州平均水平，同时财产税率较低。富裕学区同时享受到高生均经费和低税率的好处。1977年对科罗拉多州学区每位学生财产评估值的统计也显示，每位学生的财产值存在很大差距，最富和最穷的学区之间的比率是77.7：1，学区通过财产税为学校筹集资金的能力存在很大差别[9]。
1973年4月，新泽西州对Robinson诉Cahill一案做出判决。法院认为尽管贫富学区各自有低于或高于平均的生均财产值，但每位学生的教育支出不应该具有人群分类之嫌。法院否定了新泽西州的学校财政制度，认为生均支出与地方生均财产值密切挂钩从而导致巨大差异的制度不是一种“彻底而有效”(thorough and efficient)的制度。该案件根据州教育条款而非公平保护条款挑战学校理财制度，为以后的教育财政诉讼案件提供了一个新标准(Strauss，2000)[10]。
这些判决都围绕着一个核心问题，也就是依靠财产税为教育融资是否违背了教育公平。各州的教育拨款方式是否能满足为每一个学生提供合理基本的教育的要求？一个州内部的每个学区的支出应该一样吗？是仅仅设定每个社区的最低教育经费水平，还是需同时规定支出水平上限？如何设定支出标准？同时，仅仅规定生均支出的标准，看似坚持了公平，但是如何体现不同社区教育成本、学生需要等方面的差异？另外，州政府的教育再分配项目的援助目标是否正确？因为大部分社区都是由穷人和富人组成的，旨在把资源再分配给一个平均收入较低的社区的项目，只会使其税率降低，主要受益人是穷社区里的富人。而如果再分配项目直接针对个人的话，比如学校午餐项目，就会更有效。这些也是美国基础教育均衡化发展所要解决的问题。
为了促进美国基础教育的均衡化发展，矫正过分依赖财产税为教育筹资所导致的教育不公平，联邦和州政府加大财政转移支付力度，联邦和州政府对地方基础教育的资助在教育经费总额中的比例中呈增长趋势，而地方学区承担的比例不断下降。根据对美国公立中小学教育来源构成的统计，1919-1990年期间，联邦政府承担的教育经费比重从0.3％上升到6.8％；州政府承担的经费比重逐渐超过学区承担的比重，在47％-49％徘徊；学区承担教育经费的比重开始降到50％以下，渐趋40％[11]。学区筹资比重的这一变化趋势是和财产税在美国地方政府收入中的比重不断下降以及一系列关于以财产税为教育筹资的诉讼密不可分的。
四、反思：美国基础教育财政的新趋势
归纳起来，促进各个学区教育支出公平的方法不外乎如下几项：给所有地区制定或提供最低水平的支出；限制富裕学区的支出上限；联邦和州政府对低收入社区以及有大量贫困家庭学生的社区提供财政补助；在提供平等机会的同时，还需考虑需求和供给上的差异，保持地方政府的问责和自治[12]。美国近年来的基础教育财政新趋势正是体现了对上述这些问题的反思。
1.拨款公式的演变。
为追求平等和有效的教育经费配置体系，各州不断对教育拨款模式进行改革，探索新的有利于平衡学区间教育经费的拨款补助方式。从19世纪开始，一直到20世纪70年代，美国实施水平拨款模式(Flat Grant Model)。在这一模式中，州补助以学区内学生数量为标准，给予一次性人均补助以支持地方教育。两个贫富差距悬殊的学区，当其在校人数相同时，所获得的州政府的拨款相同。这样的拨款方式对于富裕的学区较为有利，无法有效地缩小贫富学区之间的差距。从20世纪70年代开始，许多州开始实施更为平等的资助模式，即基本补助模式(Foundation Model)，也叫“最低基金计划”。这一模式的基本操作原则是：首先规定本州最低的学生人头费，然后确定各学区按照州统一税率筹措的用于教育经费的税收收入，最后根据所需经费与地方税收的差额，确定学区可获得的州补助额。这一模式对改变学区财政收入和经费悬殊现状提供了一个方法，但在这一模式下，富裕学区达到最低生均经费标准时，其筹集教育经费的税率比贫困学区要低，这说明贫困学区在教育筹资上的努力程度反而比富裕学区更高。到20世纪90年代中期时，美国有三分之一的州采用了保证税基(GTB)或者“学区能力均等化”计划(District Power Equalization Model)。这一模式旨在为每一学区提供一个相同的生均税基定额标准，州政府提供的补助等于学区生均税基与州政府规定的税基定额之间的差额再乘以学区的房地产税率[13]。不同的资助公式会达到不同的教育公平效果。各个州可以根据自己的需要，选择一种或者多种资助公式组合模式。但总的趋势是从关注教育财政公平转向关注教育财政充足。
2.对学生特征和工资差异的成本调整。
州政府对各学区制定统一的生均经费，通过资助公式来保证各学区达到生均经费的指标，并不能有效的保证教育公平。因为这种方法没有考虑到各学区之间的成本差异和特殊需求，统一的生均经费甚至可能表现为教育财政上的不公平。诸多研究表明，家庭经济背景较差、英语能力较低、移民学生等更集中的学区，往往教育成本更高；小规模学区的生均成本往往高于规模较大的学区[14]。1989年新泽西法院对Abbott诉Burke一案裁决，提出州政府有责任为28个学区提供补充计划以提高学校的绩效。各州在提供资助的时候，也开始更多的考虑到学区之间的财产差异，通过为穷孩子较多、特殊学生较多的学区提供更多的资助，来弥补各学区之间的教育不平等。堪萨斯州、田纳西州、佛蒙特州还对规模最小学区的资助计划进行成本调整，提高其资助水平。
3.对富裕学区的教育投入限制。
关于是否要限制富裕学区增加教育投入的做法一直存在很大争论，但是近年来的法院裁决都呼吁限制富裕学区增加教育的投入。现行的做法主要有五种：第一种，为富裕学区增加教育投入设置一个上限，如堪萨斯州规定富裕学区增加的教育投入不得超过州规定的生均经费的30％；第二种，通过GTB计划转移税收，提高富裕学区的教育成本。比如一个富裕学区按照GTB公式计算出的生均财产价值高于州确定的平均值50％，那么该学区就必须向州支付实际总支出的50％，相当于该学区的教育成本提高了50％；第三种，把富裕学区多征的财产税转移为州的税收收入，减少了富裕学区的可支配收入；第四种，减少富裕学区的资助，增加穷学区的资助；第五种，提高富裕学区的州税率。
不管采用何种方式，有几个结论是共同的。第一，要增加州政府的资助，就必然要限制富裕学区的投入。要促进教育公平，就要为学生绩效较低的学区提供更多的资源；第二，限制富裕学区的教育投入，更多的是出于法律上的考虑，但也使得富裕学区不能够选择符合其要求的教育水平；第三，不同资助方法的效果不能确定，各州要根据实际需要权衡。
4.把拨款和学生的绩效相联系。
1971年Serrano诉Priest案件之后通过了两项决定(Serrano Ⅰ和Serrano Ⅱ)，加利福尼亚州教育财政体系进行了改革。改革的结果显示，学区之间的生均支出差异减少了，但是各学区之间学生成绩的差异并没有得到改善[15]。类似的结果还出现在其他一些教育财政改革的州。由此引发了一个新的讨论，州政府资助是否有效率？有研究认为，学区不一定能够有效的把投入转化为学生成绩的改善，这就降低了资助效率。当然，学生绩效还和很多其他因素相关，如教师工资、学生特征，这些因素都是学区不可控制的，从而也影响了对投入转化为绩效的评价。
五、对中国义务教育财政体制改革的启示
尽管在美国的实践中出现了税基不同导致生均支出的差异，造成了教育的不公平，但是美国以财产税为中小学教育筹资的做法还是值得中国借鉴的。应当注意的是，公平性和充足性之间存在显著的差别：公平性指某种相对的差异，而充分性则指某种绝对的水平。比如加州和阿拉巴马州的教育财政制度可能对基本资源的分配颇为公平，但却并非一种充足性的制度；另一方面，新泽西州在资源分配上存在很大差异，但最低支出学区的支出仍然在某种充分性水平之上[16]。换言之，美国普遍存在的情况是，即使表现出生均支出的不公，但这也是一种较高的绝对水平上的相对差异。而中国目前基层教育财政的首要问题是如何保障经费的充足性，其次才是如何做到尽量的公平。尽管富裕省份(如北京、上海)的生均经费是欠发达地区(如贵州、云南)的几倍，但是依靠“劫富济贫”或者说“消峰填谷”的方法来实现公平，至少在目前中国的政治、财政体制上还不可行。因此美国的限制学区支出上限的做法并不具备照搬的意义。更为现实的方法是，结合财政部拟开征的财产税③，为地方政府提供充足、稳定的税源，保障教育经费的落实。同时，加大政府间转移支付体系的构建，保证教育公平。
其次，在分权的体制下以财产税为教育筹资，具有激励地方政府投入教育的作用。根据一般均衡理论，教育的投入和质量关系到房地产市场，房地产市场又关系到财政收入，财政收入关系到教育投入，教育投入影响教育质量。因此，从理论上说，地方财政分权体制下的教育财政体制应该是一个有效的制度。之所以这一体制下会产生教育不公平的现象，这并非分权本身的问题，而是分权体制下的机制设计没有做好，比如在支出权限划分的同时没有赋予基层政府相应的收入权限，转移支付制度不够完善等等。因此，现在的教育财政体制改革已经到了技术层面，应当在大的分权体制的背景下去重点处理一些细节问题[17]。在这一点上，美国的一些具体改革措施值得借鉴。美国的拨款公式当中考虑到了各个学区的成本差异，而中国在公用经费拨款中采取“一刀切”的做法，这类似于美国在70年代之前采用的水平拨款模式。这种“一刀切”做法的一个明显的弊端就是对山区学校不利。因为山区学校的规模小，而公用经费又是按照学生数来拨付的，因此山区学校获得的公用经费就少，以至于无法满足开办、维持所需的一个最低固定投入。
综上所述，以财产税为教育筹资，可以缓解中国基层政府财力不足的窘境，在一般均衡机制下，这种分权化的教育财政体制具有效率优势。之所以出现了教育不公平现象，这需要在分权的大背景下考虑具体的机制设计问题，比如拨款公式的设定、转移支付的模式等。
注释：
①这里的sub-national governments相当于我国的地方政府，包括省及以下各级政府；在美国等联邦制国家，则包括州政府(地区政府，regional governments)和地方政府(local governments)。
②数据来源：U.S.Department of Education,National Center for Education Statistics,Digest of Education Statistics,1985-1986,Table 69。转引自：Stiglitz(2000)。
③财政部财政科学研究所所长贾康关于财政部拟开征财产税的讲话。见2007年4月24日的《中国证券报》，http://www,cs.com.cn/jrbznew/html/2007 04/24/content 3009029.htm