农地制度的所有权设计与变革———个新二元社会视角的新探索，本文主要内容关键词为：农地论文,视角论文,所有权论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过了20余年的集体化以后，中国农村土地制度在20世纪70年代末又回到了以农户为基本生产单位的农作制度，即家庭联产承包责任制。
20世纪80年代中期以后，针对农业生产停滞、粮食增收缓慢的情况，在完善联产承包制的调子下，全国各地又结合地方条件进行了农地制度的创新。主要有：(1)两田制，就是按照人口平均分配口粮田，按照劳动力或者按照经营能力投标承包责任田。两田制最早在1984年山东平度市实施。两田制实施后不久就在其它一些地区和省份推广。(2)规模经营制，即农场和种植大户。这种形式主要是1986年后在大城市郊区（如北京顺义县）和沿海发达地区（如苏南）实行。(3)“生不增，死不减”制度，为贵州湄潭县首创，目前已经在贵州全省推广。农户经营的土地长期不变（耕地50年，非耕地60年），在不改变土地所有权、按时完成国家和乡、村各项任务原则下，允许承包与转包，但土地不再因农户的人口变动（“生死”）而增减。(4)四荒拍卖制度。“四荒”泛指未经治理的荒山、荒坡、荒沟、荒滩等。该制度最先在山西吕梁地区首创。这种方式就是在集体所有的原则下，经有关部门批准拍卖四荒使用权。拍卖期一般为50年，期内谁治理、谁受益，允许中途继承、转让、出租等。承包权没有地区与身份界限，但是本社区成员具有承包的优先权。(5)土地股份制，即以土地使用权入股参与分红的经营方式，这一制度以广东南海为代表。
不过，多种形式的制度创新，仿佛并没有使三农问题迎刃而解。至少在近十年来，我国农地制度的变革已经处在了进退两难的困境，缠绕着多重的复杂矛盾。一方面，既要扩展大都市吸引全球化投资，又要保护频频告急的耕地；既要完成国家汲取，又要保护农民利益和种粮积极性，等等；另一方面，针对土地问题开出的“药方”中，既有国有化的建议，也有私有化的建议，还有三种所有权的建议；如此种种，不一而足。农地制度的变革似乎面临着理论和实践上的双重挑战与双重任务。
一、农地变革的宏观社会图景：新旧二元社会视角的转换
对农地制度的探讨，离不开对宏观社会图景的考察。这个宏观的社会图景，就是社会转型中的总体性结构的变化。其中，二元社会结构有着至关重要的影响。
（一）传统的城乡对立的二元社会结构
曾经在很长一段时间，这个宏观的社会图景是一个牢固的城乡二元关系，抑或城乡二元的总体性结构。城乡之间的二元对立，表现在多个方面。城市集中了现代化的工业、通讯、交通、教育、医疗、福利等优势资源与产业，农村则或者成为城市体系的附属品与原料供应地，或者被排斥出现代化体系。
从城乡二元的社会结构中看农村问题，因此将农村问题浓缩为一个由乡到城的单向供应问题，农业要供应工业，农村要供应城市，农民要供应工人。这个二元结构中，城市是事实上的“国家”居所，乡村的行政体系直接隶属于城市，可以看作国家向乡村延展与派出的枝蔓，其目的很大一部分在于完成社会控制和国家汲取。这样就使城乡不仅处在现代化的两极，而且处在剥削与被剥削的两极上。根据资料，从1952年到1986年，国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上收缴的农业税1044.38亿元，34年间国家共从农业抽走了6868.12亿元的资金，约占这些年间农业所创造价值的18.5%。另有估计，在1978年之前，农民通过“剪刀差”每年向国家提供二三百亿元的贡献。即使是改革开放后的1991年，农民因“剪刀差”因素而减少的收入也有136亿元。
在新中国成立以来，甚或是近代这一百余年来，这种城乡二元结构可以说是中国社会的总体图景。城市有城市的路，乡村有另一条完全不同的路。
（二）利益整合的初步成果是一个新二元的总体性社会结构
20世纪90年代初的社会主义市场经济建设以来，这种城乡对立的二元结构逐渐被一个新二元的社会结构所取代。随着市场经济的发展，资本与市场因素成为影响国民经济和社会发展的极其重要的力量。资本具有追逐利益的本能，利益所在，资本所从。它不管利益到底是在城市还是乡村，城乡因素退居越来越次要的地位。在整体上，曾是改革出发点的已经发生巨大变化的计划经济社会与后发生的市场经济社会之间的关系，已不是后者渐进地取代前者，而是前者以局部地区和行业为依托形成与后者的相持、渗透和互动。这意味着新二元社会结构的形成。
这种总体上的社会结构特征的分化，使我们对国家在体制内外的角色和任务产生了一个新的认识。如果说80年代以来乡村基层民主自治的发育是国家的“草根社会任务”之一的话，那么自90年代以后，扶持和发育体制内的社会，成为一个新任务。如果说前一任务是“国家从农村退出”的标志的话，那么后一任务则是“国家继续强势存在”的标志。由于传统计划体制下国家与社会事实上的同一性，——当然在那个时期国家也因此而负担了高成本和低效率，——现在国家从“治理社会”这样的高成本、低效率的事业中逐渐淡出，那么，这个“体制内社会”并非国家从无到有地制造和发展起来的，而是一种空间上的收缩。这个事实上仍然与“社会”同一的国家，而今越来越熟练地扮演起参与利益博弈的“法团”角色。当然，在这个博弈的球场上，国家不仅是踢球者的一方，同时还是裁判。
二、农地所有权的制度变革：遭遇“体制内”的“硬核”部分
一个与传统的城乡二元结构显著不同的新二元结构，应该是我们考虑农地制度变革的宏观社会图景。但是，当国家以体制内的代表一方来到农地制度的球场博弈时，它既要踢球，又做裁判，这为合理的制度约束提出了挑战。
（一）国家在集体所有制中的地位和利益
谈到所有权结构不能不谈到国家，因为在所有权的构造中，国家本身就具有一种不可排除的优势：它是产权的天然保护者和唯一合法的暴力提供者，天然地占据在所有权约束废与立的职位上，因而也是最后的终结者。有鉴于此，Demsetz提出了“所有权残缺”(the truncation of ownership)的概念，国家的这种天然优势，本身就是产权受到的与生俱来的侵害，因为国家不可能免费保护产权。不过这并不是国家堂而皇之地干预农地制度的理由。出于考虑，明智的国家会设定严格的制度约束，使国家在一个可行的价格区间中收取费用，以保障权力行使稳定且有效。
家庭联产承包责任制毕竟只是一次未经理论准备的底层创新，现在看来它既略显仓促又难免小心翼翼。还原到它所酝酿与产出、发展的历史背景，它和它那些形形色色的变体，大多不过是为了解决“吃”的问题，对所有权不敢有丝毫的僭越。因而，土地的“集体所有”，既是一种路径依赖，也是一种先天缺陷，在约束国家行动的能力上存在着不足。国家在土地的最终处置上，既有先天禀赋的，也有后天人为的巨大优势。在农地利益的博弈场上，国家因此无疑成了最大的赢家。
以征地制度为例。征地本身就是对集体所有权中最为核心的管理处置权的侵害。依据我国《土地法》的规定，集体所有土地的转让，只能由国家依法征用，给予低额补偿费，再由国家出让，“涨价”全部“归公”。这不仅使集体丢失了土地的出让权，同时也失去了本应属于集体的巨额出让金。以上海为例，1997年前后，上海政府征地的成本每公顷约120万元，而批租出让金则高达750-800万元，甚至高达1500万元。而依据《人民日报》2004年1篇报道中提到的1个普通的地级市的数字，2000年该市土地出让收入2.19亿元，其中征地补偿费只有591万元，仅占卖地进账的2.7%。从出让金上获得的收益是惊人的。
（二）改革遭遇了“体制内”的“硬核”部分
农地制度改革更倾向于是个理论上的难题。我们现在可以将目前农地制度改革比作一个硬核与果肉的结构，在完成果肉部位的变动之后，接续的改革将触及到硬核。这个硬核就是所有权问题。集体所有权的制度安排，虽然很难说在本意上就是有利于国家汲取的设计，但是无疑在社会急剧转型时期创造了一个不断向“体制内”浓缩的巨大经济收益。上个世纪80年代中期以来的制度创新，我们可以看作是在联产承包制基础上的，多姿多彩的地方化的、带有鲜明的底层色彩的多元化方案，在这个方案中，土地使用可以千变万化，但是土地所有方式一成不变，就是集体所有制。集体所有制是这个新二元结构的核心制度部分，是国家“从农村退出”（如果它果真存在的话）后控制农地利益、进而控制农村社会的根本方式。集体所有的制度安排，将土地最终控制在国家手中，并结合户籍制度以及现在仍然不同程度地发挥作用的城乡壁垒，将农民控制在土地上。任何前进一步的变动，都会直接触犯国家与体制内的利益。集体所有制作为现有农地制度的核心，也是事实上一直强调的改革基调中努力坚持的不愿舍弃的部分。
在一个所有权由国家控制的农地制度结构中，国家不仅控制了最重要的市场要素，还控制了点土成金的魔术棒。如果说仅仅将地上种植所得归于农民，当然在很长时间中地上所得还要上交一部分，并将之作为一种职业领域和社会保障的福利赐予农民的话，那么国家无疑扼住了农村命运的喉咙。国家在利益博弈中的利益偏得，当然恐非本意上的浑水摸鱼，但的确占有了不小份额的利益。尤其地，如果我们在这个利益博弈的格局中增加上官员的寻租、村干部的私利、土地开发者的暴利、集体的份额的话，那么凝聚在农地上的经济价值，也许在道义上只能归属于农民和社区，但是此时已经所剩无几了。
三、改革的出口：最大化农民的土地所有权
市场经济是谈判经济，但是由于农民并不拥有土地，也不拥有土地的管理与处置权力，因此农民很难与国家、市场进行谈判和对抗以争得利益。从这个角度上看，农地制度改革的出口无疑在于进行新的所有权设计，即在农民的土地所有权上做文章。
从目前来看，一个选择是直接赋予农民的土地所有权。这个选择，在目前来看有一定的难度，因为将土地所有权完全地交给农民，首先需要突破社会主义公有制和农民私有之间的理论障碍，其次现实地看，土地归农民私有后很有可能造成新的土地集中。在国家逐渐从基层社会淡出、农民自愿合作组织不发达、基层法制不健全、农村灰黑势力有所发展的多重条件下，土地有可能以不正常的方式重新集中起来。这无疑是一个更为严重的社会风险。因此，与直接赋予农民的土地所有权相比，还有一个退而求其次的选择，那就是明确所有权的主体为村民组。
之所以将所有权赋予村民组，由村民组决定和执行土地的最终管理处置，其直接的考虑就是以农民合作团体而不是个体农户的方式参与市场博弈，尤其是以土地为资本和国家谈判，将很大程度上降低受侵害的风险。在整个社会转型过程中，我们可以看到愈加原子化而不是团体化的农民在与国家谈判中所处的弱势与无助。自从国家从不经济的农业经营方式退出后，农民便失去了国家和集体的庇护，断裂与回归到原子化的状态。农民并不是土地的所有者，除了土地上的种植所得外，不能最终管理与处置土地，也不能在土地的利益增殖中得到充分回报。孙立平和郭于华等人研究的白沟收粮的案例，就充分表明了农民面对国家的压力时，原子化的农民（即便是所谓的“钉子户”）不得不抽身自保的活剧。随着技术官僚制度的完善，“国家”这个概念，既可以是农民所企望的高高在上的正义化身，又可以是被干部们运用来化解微观政治难题的一套话语与技术体系。不管地方或者国家的运作表现形式如何，实际内容如何，——也许甚至必然夹杂了诸多政府官员的个人利益——农民需要面对的都是干部们招之即来、来之能战、战之能胜的巨大压力。在这种情况下，农民或者安于被不断被侵犯和剥夺的社会地位和心理定势，或者承担威胁、报复、“偷鸡”不成反蚀一把米的损失，或者不得不投身于集体行动，通过复杂的微观政治技术，将“被侵犯”运作为一个足以引起国家重视的“大问题”。
将所有权赋予村民组，可以看作一种将土地的最终所有权向下释放而不是向上集中的做法。这种尝试与国家一直在基层进行的自治努力是相一致的，并且可以看作村民自治的重要体现。自20世纪80年代以来，基层“乡政村治”的展开，使村民自治组织——村委会具有了对本村事务行使自治的权利，同时也使农地所有权结构出现了国家和社区的“分裂”，即代表国家的乡镇和代表基层社区的村委会与村民组两种结构。不过，由于村委会现实上大多仍是乡镇的“脚”，而村民组只有土地承包发包权力，村民组作为自治的最基本单位，对土地的管理和处置、包括承包期的确定上，都没有真正的自主权。土地既然已经承包了，在此基础上还要顺延30年、50年，何况还有顺延99年、999年的“永佃制”的设想，村民组便形同虚设了。而所谓的村民自治，在一个经常变成准国家组织的村委会的带领下，恐怕又要回到“国家陷入农村社会”的老路上去。
当然，在实际的操作上，将农地赋予村民组所有恐怕还有着诸多实践上的问题与障碍。如前所述，凝聚在农地产权上的，是一束纷繁复杂的社会关系，而农地制度改革，恐怕其各种影响并非仅仅局限在农村社会领域。但是正如本文一直尝试予以揭示和强调的那样，农地上的社会关系迷局，其要害就在于农民利益的缺位。最了解土地的是农民，最了解土地关系的还是农民，而破解这诸多关系迷局的更是农民。将农地所有权，尤其是现在收归国家的管理权与处置权交付农民，最大化农民的利益，既是一种伦理上的报答与回馈，也是农地制度改革迷局的最终出口。而将农地所有权赋予村民组所有，无疑既是个退而求其次的选择，也是农地所有权制度设计的底限。
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