论国有资产市场化经营的整体转向，本文主要内容关键词为：国有资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照社会主义市场经济体制改革的要求，我国的国有资产经营面临着重大的整体转向问题。不仅传统体制下的一些行政式的经营方式要彻底结束使命，而且在非市场化改革中涌现出来的不规范的与市场经济不相容的经营方式也要相应终止。本文拟揭示这其中的主要转向方面。
一、由政府主导转为立法主导
改革之后，理论界对社会主义国有经济进行了多视角的新的研究：考虑到了国有经济与商品经济、货币经济的联系，并进而提出了国有经济与市场经济的相容性；也考虑到了国有经济存在整体利益与局部利益的分歧，存在局部利益多元化的问题；还认识到在国有经济中行为主体也是多元的，既存在个人行为、企业行为及地方政府行为，也存在中央政府及其部门的参与甚至控制行为。（注：参见周冰《论公有制宏观经济的行为主体》，载《经济研究》，1995(12)。）这是理论的发展。与改革之前相比，认识已经从僵化体制约束的思想教条中走出来，为新的实践奠定了理论基础。改革至今，已有十几年历史了，实际的改革要求并没有超出理论认识的视野，也就是说，改革后涌现出的理论创新是能够解释改革过程中的变化的，理论可以说是这些变化的概括反映。除去其他方面不讲，如果我们专项考察一下目前国有经济中的行为主体，那么就可以看到中央政府对国有经济的最终控制是直接表现的。国家经贸委、国家体改委、国家计委、财政部、国有资产管理局等部委，都代表中央政府对国有资产的经营行使权力。尤其是关于改革的方案，尽管存在有地方试点超前的情况，但根本的把握始终是在中央政府的各个部门。可以说，有功，则功在政府；有过，则过也在政府。对政府集权经营的排斥曾一度导向企业对政府要求绝对的自主经营权和政府对企业自行走向市场的过分依赖。但是，客观上的经济关系制约终究没有使政府弃舍权力，在经过曲折和反复之后，政府已经有意识地增强了对国有资产的整体控制，对已经造成的国有资产流失表现出了最焦虑的检讨后的迅速整治。政府的权力运用是具有广泛性的，而且，在一定的条件下，也是有相当力度的。当然，相比过去，政府对资产的控制方式是有较大改变的，政府的权力表现更多地是运用在体制的改革方面。从经济界来说，对政府的期望过高产生的怨语并不妨碍他们对政府的依赖。从理论界来说，对政府的要求更高。以现实为依据，有人做出这样的概括：“市场经济本身的制度创新、配置功能所做出的产权制度安排，并不是健全的，很可能并不适合市场经济本身的要求。所以说，我们不能不发挥社会主义国家的政府在产权制度安排和创新活动中的主导和指导作用，尤其是经过十几年改革，在产权制度的重建中已有成功的模式与经验的今天，政府更应发挥对产权制度安排的主导作用。”（注：陈湘舸：《以政府为主导推动国有企业改革》，载《现代金融导刊》，1995(5)。）简而言之，通过对* 统体制的批判，到现在不论是经济界还是理论界，对国有资产整体经营的态度，都是要求做到政府主导。我们不能不说这是现实的改革要求，但我们却不能说这是改革规范的要求。
在市场经济条件下，国有资产经营的整体是由国家把握的，而认识与实践的关键是，不能将国家的经营与政府的经营等同起来。整体经营的确切责任者是国家，不是政府，国家与政府的涵义是不同的，政府在某些方面可以代表国家，而在有的方面政府又不能代表国家。既然如此，在确定整体经营的责任者是国家的前提下，政府的作用只能是整体经营作用中的一部分。那么，政府的这部分作用是不是可以成为整体经营国有资产中的主导作用呢？我们认为，这需从市场经济的要求来确定。市场经济是法治经济，它要求参与市场交易的各种行为主体要依法行事，谁破坏了法定的秩序，谁就要承受惩罚。而法治的前提是制定法律，所以，立法乃为国家活动中的主导，执法要退居为次。因此，在国有资产的整体经营责任落为国家时，也就随之确定了立法是这一责任中的主导，即立法作用是整体经营国有资产的主导作用。由此而言，政府的主导是不规范的体现，依靠政府作国有资产整体经营中的主导，正说明这方面的改革尚未到位，法律的应有地位和作用还没有进入体制之中。
在国有资产的整体经营中，政府的行为要受到法律的约束，立法者的主导作用是先于政府作用的。若以政代法，则在政府的层次上很难统起整个国有资产的经营，政府总是作具体工作的，并很难避免部门利益，只有在政府之上靠法律导引，以立法者的力量规范所有经营者的行为才能保障国有资产的经营顺畅和整体利益不受部门权力侵扰。立法者不陷入日常管理工作，但却要政府所有的日常管理按法律规定行事，这是国有资产整体经营有序的体制规范。这种规范概括地讲就是立法主导，这种主导是靠立法组织的建立及立法组织的工作实现的。当政府的主导作用，包括各地方政府的积极参与，逐步弱化，开始让位于立法的作用，法的贯彻成为主导时，我国国有资产的整体经营才步入正轨。在理论上，相应地对国有经济行为主体的概括，也要增加立法者这一新的归纳，并要确立这一行为主体在整体经营层次是起主导作用的。
二、由直接控制转为间接控制
在传统体制下，国家对国有资产的经营表现为对国有企业的直接控制。现在，改革已经历了几大阶段，整个经营状态确有较大的变化，但是，就国家对国有企业的关系讲，国家的经营仍还未能脱开直接控制方式。国家不再直接计划调拨企业物资了，但国家对建设项目的确立仍是一控到底，没有运用市场竞争机制筛选。虽然国家已明确要进行国有资产的价值化管理，并将这一责任落实到国有资产管理局，但实际上到现在许多政府行政主管部门还没有撤销，政府部门特别是地方政府主要负责人仍然在主抓国有企业，甚至事无巨细还要请示政府后企业才能作决策。更重要的是，国家还控制着企业领导人的任命权，国家通过这种权力的控制，直接地将企业控制起来。事实上，由于企业领导人是国家委任的，企业至今还不能自主决定当家人，所以到现在不能说企业拥有自主经营权，不能说国家直接控制企业的方式已经改变。
从目前趋势看，一方面中央政府在加强国有资产的价值化管理，另一方面地方政府又在强化对国有企业的控制。与中央政府的管理相比，地方政府对企业的控制更直接。企业的改制、改组、合资、合并、兼并等等，统统控制在地方政府的权力下。而且，由国家控制企业领导人的机制也没有任何迹象表明要终止，甚至是对股份制改造的企业的主要负责人也仍由国家有关部门决定。因而，这似乎展示，国家的直接控制是不可改变不可取消的。在这种传统观念及其做法之中，是将直接控制与管理等同的，认为取消了直接控制就等于是取消了对国有企业及国有资产的管理。而在这种观念及其做法下，也确实是出现了一放就乱的情况。但是，人们也知道，在这种直接控制式的管理下，国有企业是难以活起来的。所以，如果按这种思维定势走下去，国有资产的经营是没有出路的，管理等于活不起来，不管理就要乱起来。这种传统已经走进了死胡同，尽管改革改了这么久，还没有将其改过来，但是再改下去是决不能还往直接控制这堵墙上撞的。
在市场化经营中，整体经营对于国有资产或者说国有企业只能是实行间接控制。法律的控制就是最基础的间接控制。除此之外，政府的管理也可以体现间接控制的要求。国有资产管理局对企业的价值化管理就属于间接控制，虽然从形式上看企业也要作国有资产占用的直接登记，但其管理的实质是不干涉企业自主经营，所以，在价值化管理下，不论专职机构怎样直接操作，都体现的是间接管理的方式。相对于直接控制，改革的核心还应是让企业自主决定经营者，国家应改变控制企业主要干部的做法。在传统观念下，一些部门持有这样的看法，若不派人去企业，就不放心，好像就完全对企业失去控制了。以派不派人到企业作为直观地控制企业的方式已经是过时了，那其实是一种小生产的管理方式。间接控制的实质就是一种遥控，看似没有直接的直观的动作，但却一样可达到控制的目的。让企业自己去企业家市场选择本企业的经营者，然后再由国有资产管理局按国家有关法律规定审查批准，是可以实现既体现企业自主又保证国家控制的，一样能使整体控制有效，只是这样做了之后，企业就能自主经营了，企业家就能对选择他的企业负责，而不再是对政府的任命负责了，而国家的利益实质是要由整体经营全层次负责的，并不能由企业的负责人来承担这种直接责任。在企业放开并能做到自我约束的前提下，国有经济是能走出“一管就死，一放就乱”的恶性循环圈的。就此而言，向企业派监事人员的做法也是传统的直接控制方式的延续，不仅不应该作改革的经验推广，而且应从认识上理清其危害，迅速地撤销。
三、由行政关系转为产权关系
实际上，在传统体制下，乃至到改革后的今天，国家与国有企业的关系似是一种行政关系。而愿意维护这种行政关系的不仅是唯恐权力失落的某些政府部门，而且还有企业的负责人。因为企业的负责人基本上是按行政关系到企业去任职的，所以他们要保持这种关系也是顺理成章的。问题就在于，以行政关系的连接是无法实现国有资产的市场化经营，行政的束缚将会把改革引向不伦不类的死结中去。现在，这种危险是存在的。当一些政府部门意识到今后要走向市场才能使国有资产的整体经营延续下去时，他们最实在的反应就是，在原来行政机关的牌子的旁边，再挂上一个企业牌子，以原先的全部的行政人员充当新招牌下的企业人员，让一套人马为两块牌子服务，哪边有好处，按哪边的算。这并没有改变原先的行政关系，只是为将来改变行政关系增加了新的困难。
如果改革不能改变目前国家与国有企业之间的行政关系，那么就国有经济的范围讲，就不是市场经济体制的改革。现在要作改变，阻力来自两个方面：(1)国有企业的行政主管部门不论是改为公司，还是保持行政建制，都在延缓这种行政关系的生命。绝大多数的主管部门仍是行政单位，而行政单位的管理说到底就是一种行政关系管理，不可能转入市场机制。而改为公司的单位，实质也还是行政性公司，内部组织如同没有改公司时一样，且工作方式还是原来的。这些单位也不是不想改，他们知道早晚也要改，大环境已经决定了，他们只是要等到为自己找到出路，即换一种方式仍然能保持一定的权力，才能考虑主动进行行政关系的改变。在目前条件下，这些单位想走组建国有控股公司的路子，即由行政单位转变为特殊企业法人。(2)国有企业中资深的负责干部仍希望通过行政关系的维护达到自己将来转为政府官员的目的。这些人始终存在着官权之恋，不是将当企业家作为终身追求，而是将在政府部门任职作为个人奋斗的目标。在这种情绪下，企业与政府的关系表现在人事关系上是十分密切的。事实上，总是不断地有人以此达到个人目的。这种个人追求的存在，实际对改革进程的影响是很大的。
市场经济的改革要求国家整体经营层次对国有企业的经营约束需以产权关系为纽带。行政关系必须要由产权关系取代，才能体现改革的实质性进展。产权关系是经济利益关系，国有资产的经营体现的是国家担负的所有者职能，而不是国家担负的政治职能，所以只能借助产权关系来控制。市场化地经营国有资产，就是要明确地划分出国家层次与企业层次之间的经营利益，而且国家整体经营中的各部门、机构的利益也要划分清楚，所有这些经济利益，均可用产权关系表示。因此，要做到责任明确，经营有序，效益有保证，就要用表示利益划分的产权关系为纽带处理好整体与局部以及整体层次经营之中的各种关系。对于这种产权关系的确定，就意味着在政府部门之中，凡涉及到国有资产经营的工作，都是产权的运作，而非政权的运作，虽然这种产权经营也是体现在行政单位的事务之中。这是一种特殊性。承认这种特殊性是顺利实现行政关系向产权关系转变的必要的认识前提。为改革规范而努力，今后就必须加快产权制度的建设，就必须尽快将行政主管部门的性质转变为企业性质，使其产生质的变化，同时还要积极地切断企业与政府之间的人事关系，使企业不再成为某些想进入仕途的人的跳板，使企业家成为一种享有相当高社会荣誉的职业，不再是行政机关任命的工作岗位。
四、由封闭经营转为开放经营
国有资产的经营长期以来处于封闭状态，一方面追求纯而又纯的国有制经济，不允许国有资产步出国有企业之外，一方面闭守国门，不允许国有资产走进国际市场竞争。封闭的经营实际上妨碍了国有经济的发展，不利于国有经济主导作用的发挥。形成封闭经营状态，是行政式经营的产物。市场化地经营国有资产，就要从封闭中走出来，将国有资产溶于更大的经济领域，发挥它的更大作用，同时也更快更好地壮大它自身。
市场化经营所要求的国有资产整体经营开放，首先要体现在国有企业对国有资产的不完全占用上。不仅仅是国有企业可以占用国有资产，使劳动者与全民所有的生产资料产生直接结合，而且，其他经济形式也可以有限度地使用国有资产，这在现阶段的国有资产经营中是能够允许的。集体企业使用一部分国有资产，只要这部分资产不超过集体资产，企业就仍是集体性质的。合资企业也可以使用一部分国有资产，只是它不论使用多少，都不改变合资企业性质，不成其为国有企业。甚至私营企业也可以向国家申请使用一部分国有资产，不过量是有限的，但不能说私营企业没有资格使用国有资产，若在过去，连私营企业本身都不允许存在，更何况国有资产的经营也是封闭性的，而现在走向开放经营，允许国有资产在多种经济成分中使用，当然应包括允许在私营企业中使用。由于这种开放，国有企业对国有资产的占用就仅是国有资产主要部分，而不再是全部了。另一方面，作为国有企业本身，也可以不完全使用国有资产。在国有企业使用的资产中，可以有一部分是自有资产，即企业拥有的属于企业所有的资产，也可以通过各种方式向社会上筹集一部分资金构成自己使用的资产，还可以通过担保向银行借贷构成负债资产，只是必须以国有资产为主，用量来界定，即至少国有资产要占到企业注册的全部资产的51%以上。此外，国有资产的整体开放经营还在于允许国有企业与其他所有制企业搞联合经营，构成混合所有制经济，并且允许国有企业充分地运用股份制形式经营，通过控股、参股，进入股份经济之中，调动支配更多的其他股份资产用于国民经济建设。
整体开放经营还表现在国有资产要走出国门。我国坚持改革开放，一方面要引外资进来，并带来技术与管理，另一方面也要使自身进入国际市场，形成一部分对外投资，扩大中国经济的影响，及满足国内某些方面需求的缺口供应。在这其中，国有资产要同其他经济形式的资产一样进入国际投资市场。当然，这种投资应是一种企业行为，而不应是政府行为，即投资要由企业做出，政府只是在整体上允许并支持企业向国外作有利的投资。在这方面，可以说改革是比较激进的，同我国整体上的渐进式改革正好相反，许多国有企业很有兴趣向国外迅速发展。仅就澳大利亚来说，我国各地区各部门及企业已在那里设置了400多个办事机构，已谈成140多个大中型投资项目。到1996年上半年，中国在澳大利亚的总投资量已经处于第4位，仅在美国、英国、日本之后。在目前中国的海外投资中，大部分是国有资产，这标志着我国国有经济在国外的发展中表现非常活跃。然而，关于这一点也不能过热，毕竟我国自身是一个资金短缺的国家，国有资产的主战场是在国内。而且，向海外发展，也不能做过头，直接进入国外期货市场去进行炒作，那是与我国国有资产对外投资开放的基本方针相违背的。在现阶段，国有资产向外投资，有利可图是重要原则，但要稳妥，不能做风险投机，应放在比较安全的地区和产业上。进一步说，海外的发展应以能满足国内的需求为首选目标，我国人均资源少、耕地少，国有资产投向国外的资源开发和粮食生产都是极有利于我国的国民经济发展的。在国外建生产基地，用于供应国内，应成为我国经济结构调整总体布局中的一个重要部分。
五、由预算约束转为市场约束
在传统体制下，国家对国有企业的经济控制是预算约束，通过财政预算将企业的发展资金和工资基金控制起来，使企业在任何情况下都没有经济独立的权力。也许，预算约束与建国后一定时期的经济统制形势是相适应的，至少也是与国家的传统政策环境有着内在的体制一致性。但是，这已经成为改革的首当其冲的目标。从扩大企业自主权改革阶段开始，国家对企业的经济控制就逐渐放松，拨改贷改变了预算拨款制度，企业转向银行贷款，工资也由企业自行解决了，而不再是财政统一支付，只是亏损企业的补贴还得要财政承担。而与此同时，退休金、医疗费等问题也都推给了企业。
打破财政预算对国有企业经营的约束是必要的，这种经济关系不取消，国有资产的市场化经营就不具有最基本的条件。可喜的是，近几年来，我国财政预算（包括准预算性质的预算外资金）正在迅速与企业分离，企业能从财政得到的支持仅仅是福利性质的。预算的约束从总体上讲，对国有企业已经是不存在了。但现在的问题是，旧的约束取消了，而新的约束还没有规范地建立起来。国有资产的经营，从整体层次讲，是应对局部的企业经营做出一定的约束，不应没有约束。若没有约束，就是失控了，就是一放就乱了。正因为现在新的有效约束还没有形成，所以从全国看，国有企业还有些比较严重的问题存在，造成国有资产流失比较多，企业亏损也比较多，而更多的则是三角债干扰，产品流通渠道不畅。就这种约束空白断档的情况而言，现在有些国有企业的负责人不愿意搞合资，也不愿意搞股份制改造，因为在目前这种状况下企业确实是比较自由的，企业负责人所受到的监督和约束是很少的。
经过新体制建立之中的磨合，取代对国有资产经营预算约束的应是市场约束。这比较直观体现的是，政策性投资银行和商业银行对企业局部经营的约束。市场经济的调控中枢是银行，这与财政作为传统体制的调控中枢相比，有着明显的不同。银行对企业的约束就是没有效益的投资不支持。这实质就是市场经济的核心市场——金融市场对国有资产经营做出的整体性约束。现在，只是由于我国银行体制的改革还没有到位，这种市场约束体现不出来，虽然与预算约束下的完全不问效益只讲控制是有所不同的，但也是在旧体制的现存压力下不得不认可坏账也要给企业贷款，造成了银行本身的经营困难和进一步改革的障碍。除了金融市场外，目前我国整个市场大环境也同样无法提供有效的约束。在这样的形势下，市场约束的内在机制即企业的自我约束也是难以建立的。不过，不规范的状态终究是要过去的，如果治理措施得力，那么在21世纪到来之前，我国的这种对国有资产经营的市场约束就能基本规范，起到作用。这种约束对于国有企业来说，是能够实现自觉积累和合理分配的，是能够追求技术进步和不断提高市场竞争力的，也是能够起到维护国有资产整体利益和企业局部利益的。可以说，在市场约束下，国有企业与其他企业相比，在经营上没有特殊性，市场要求其他企业做到的，同样也要求国有企业必须做到，市场对其他企业的限制，同样也适用于国有企业，也正因为是这样，其他企业可获得的经营活力，国有企业同样也能获得，国有资产的经营在这样的机制下就能搞活，取得可能达到的经济效益。这就是转变国有资产经营的约束方式实际所要达到的目的。
六、由政资不分转为政资分开
国有资产经营的整体转向，还要实现国有产权管理的专职化。政府既有宏观管理职能，又有国有资产所有权管理职能。概括地讲，宏观管理是面向全社会的，而资产的管理是专对国有经济的，既有范围的不同，又有性质的区别。这两种职能分开是国有资产市场化经营所需要的，否则，政企不分将通过这两种职能不分而继续保持下去。当资产管理的职能做到专职化了，这两种职能还不能在工作中分开，那么就可以简称之为政资不分，即政府面向社会管理与资产专职管理的不分。现在，改革早已使国有资产的管理专职化了，这是改革取得的重要成果，国有资产管理局就是这种专职机构，但是，从政府的整体工作看，却还没有将专职的管理与宏观的一般管理区别开来，专职机构尽管在做专职管理工作，没有超越职权范围，但是其他部门也在纷纷插手这种专管资产的工作，尤其是政府作为整体代表仍在直接控制国有资产的管理，没有将这项工作完全交给专职机构去做，因而实际是搞成了政资不分。相对政企不分的老传统，政资不分不能不说又进了一步，这展示了两种趋向：如果政资不分问题不存在了，转化为规范改革所要求的政资分开，那么政企不分的问题就会随之解决，实现政企分开；如果政资不分的问题继续存在，且越来越严重，那么政企不分的问题也就要继续存在，也会越来越严重。
改革过程中出现的政资不分不符合市场经济体制的要求。政资不分一定要向政策分开转化。这种转化的基本要求是：国有资产管理局要具体地负担起对国有资产的日常管理权和特别处置权，整个国有资产的价值化管理要集中在这一专职管理机构，各级政府包括中央政府在内都不能直接插手国有资产的具体管理，政府对国有资产的管理只能通过国有资产管理局体现，这样明确之后，国有资产就不会处于各级政府都管、各个部门都管、只是国有资产管理部门却管不了的状态，国有资产的处置就责任专一了，国有资产就能真正地专职管起来。这就是实现了政府的全面的宏观管理职能与资产管理职能的分离，即实现了政资分开，在此基础上，政企分开也就实现了。国有资产管理局对国有企业的管理，主要是代表资产的产权进行管理，并非以政权管理为主。这样，实际的运作结果就是，企业的合并、兼并、产权经营、生产经营，盖由企业自主，国有资产管理局只作监督与管理，只负责产权登记以及其他的保障国有资产整体经营权益的工作，各级政府作为整体都应退出这一领域，将主要精力投向全社会的宏观管理。
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