英国全面绩效评价体系：实践及启示，本文主要内容关键词为：英国论文,绩效论文,评价体系论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D756.103 文献标识码：A 文章编号：1008－7621（2010）05－0032－05
全面绩效评价（Comprehensive Performance Assessment，CPA）是英国审计委员会于2001年开发的用于评价英国地方政府工作绩效和持续改进能力的主要工具。通过开展全面绩效评价，英国地方政府的整体绩效水平得到提高，被评为优秀地方政府的数量增加。CPA体系所取得的成就引起了各国的关注，但是我国尚未有全面介绍CPA体系的文献，只是在相关论述中有所提及。系统介绍全面绩效评价的背景、演化变迁和主要内容，把握其最新进展与趋势，对于我国政府绩效评价体系的构建与完善具有一定启发和借鉴意义。
一、CPA体系的产生
英国是开展政府绩效评价实践最早的国家，从1979年开展“雷纳评审”至今，已经有30年的历史，其中出现了十几种政府绩效评价形式。CPA体系是在总结之前各种评价形式，特别是“最佳价值”（Best Value）实践经验的基础上提出来的，并经历了一个逐步完善的过程。
（一）CPA体系的产生背景
1997年新工党政府执政后，开始针对公众对公共服务质量不满的问题进行新的行政改革。其中，“最佳价值”是众多行政改革措施中最重要的一种，它取代了保守党执政时期推行的“强制性竞标”（Compulsory Competitive Tendering，CCT）体系。中央政府通过的《1999年地方政府法》要求地方政府以经济、效率、效益的方式提供持续改进的服务，并实现明确的成本和质量标准，即达到“最佳服务效果”。地方政府在“4Cs”——挑战、协商、比较与竞争原则下，自由决定评价什么，何时评价及如何评价。随着实践的深入，最佳价值实践逐渐受到质疑。这些质疑主要有三个方面：一是评价指标数量太多，且主要是硬指标，给地方政府造成了严重的负担；二是由于各个地方政府面临的客观条件不同，导致许多指标的评价结果只能进行纵向比较，难以进行政府间的横向比较；三是评价指标只能反映某地方政府或公共组织的绩效现状，未能涵盖政府或公共组织的行政能力、内外形象与发展潜力等内容。
为了弥补“最佳价值”体系的缺陷并回应各方质疑，英国国家审计办公室经过研究咨询，在保留和改进最佳价值指标的基础上，引入了战略使命（Strategic Ambitions）、改进能力（Ability of Improvement）等绩效评价的软指标，创造了一个新的绩效评价体系——全面绩效评价，并于2002年正式推行。[1]
（二）CPA体系的演化变迁
2002年4月，英国审计委员会对英格兰150个一级制政府（single-tier councils）和郡政府（county councils）开展首轮全面绩效评价，同时，对外征询完善CPA体系的意见。根据反馈的意见，审计委员会制定了一种区别对待的管制措施，对表现好的地方政府减少审计和检查制度以及相关费用，并且给予其更大的灵活性和自主权。应用该框架，审计委员会分别于2002、2003和2004年组织实施了对于一级制政府和郡政府的绩效评价，并公布了评价报告。2004年，审计委员会再次征询意见，被咨询者压倒性地支持对CPA体系进行战略性调整。调整内容包括：在改进与持续性之间寻找平衡；更关注使用者；反映地方优先事项、合作伙伴关系、政府的社区领导角色；足够灵活地适应地方政府的重塑；基于特定的规则打分等。在总结前几轮评价的经验和两次征询意见的基础上，审计委员会决定对方案进行修订。2005年审计委员会公布了新的全面绩效评价框架，即CPA－更严格的检验（CPA－The Harder Fest）。同年审计委员会对大伦敦当局（the Greater London Authority，GLA）和部分单独的职能实体进行了首轮评价。2006年，又在2005年评价的基础上对方案做了进一步完善。应用2006年完善的新框架，审计委员会开展了2006、2007与2008年的绩效评价，并公布了评价报告。2009年4月，全面绩效评价完成其历史使命，退出了历史舞台。
二、CPA体系的主要内容
CPA体系强调政府作为社区领导的角色，主张用新的绩效框架去开发社区的领导力和改善决策水平。它清晰界定了地方优先事项和绩效标准、定期对所有政府进行CPA评价、发布综合评价结果，以判断与绩效标准相比地方政府做得怎么样，有没有进一步改进的能力，进而达到发展地方政府的目标。整个框架体系在实施中逐步修订完善，其中2005年的修订最大，以此为界可以把CPA体系分为2002～2004年CPA体系和2005～2008年CPA体系。
（一）2002～2004年CPA体系
1.2002～2004年CPA体系的框架构成
2002年审计委员会为一级制政府和郡政府制定的CPA框架由核心服务评价（Service Assessments）、资源使用评价（Use of Resources Assessments）和联合评价（Corporate Assessments）共同组成。其中，服务评价是根据相关的国家服务交付标准对地方政府核心服务的供给水平与质量的评价。资源使用评价提供政府如何管理和使用财务资源的判断，包括每一项服务的财务状况、内部财务控制、财务行为标准、财务报表与重大的财务交易、绩效管理五个方面。联合评价把政府作为一个整体测量，评价其作为一个社区领导者的有效性，以及作为一个组织运行的情况。
2.2002～2004年CPA体系的具体实施
在CPA体系的具体实施过程中，联合评价分解为九个主题：使命、焦点、优先次序、能力、绩效管理、已实现改进、投入、学习和将来的计划。通过这九个主题回答4个关键问题：①政府要实现什么；②政府如何开始它要实现的事项；③政府已实现／未实现什么；④政府计划下一步做什么。其中使命、焦点和优先次序反映问题①，能力和绩效管理反映问题②，已实现改进和投入反映问题③，学习和将来的计划反映问题④。联合评价始于每一个政府的自我评价，随后检查小组进行现场检查。为了保证评价的透明与公正，检查组遵循一套规定了检查重点和判断标准的关键调查项（Key lines of enquiry，KLOE）。通过对每一个主题单独打分，再加权处理（已实现改进和投入的权重最大），得出一个单独的整体政府能力得分。
服务评价依据有关检查者的检查活动、绩效数据和相关计划评价进行，通过对每一个服务单独打分，加上资源使用评价的得分，再对所得分数进行加权处理（教育和社会服务的权重高于其他的服务）得出政府目前整体绩效的得分。由于资源使用评价和服务评价都是对政府过去一年中服务供给效率、效益的测量，因此在综合政府CPA等级时，直接把资源使用评价放到与单项核心服务平行的位置，作为目前绩效的整体得分的关键组成部分，而不是把它与服务评价和联合评价平行作为CPA等级的直接决定因素。
核心服务评价得分和政府能力联合评价得分综合起来，确定每一个政府的整体CPA等级：优（excellent）、良（good）、中（fair）、弱（weak）、差（poor）[2]。具体过程如图1所示。
图1 CPA打分与综合过程
资料来源：Paul Warren.Finance & Procedures Overview & Scrutiny Committee 23 July 2002，经作者整理
3.2002～2004年CPA体系的评价效果
2002年12月，审计委员会公布了第一次使用CPA框架对150个一级制政府和郡政府的评价结果，包括每一个政府的整体CPA等级、单个核心服务得分、资源使用得分和政府能力得分、联合评价报告和全国性报告。根据CPA体系的差别对待管制措施，中央政府向被评为差和弱或者是政府能力只得1分的地方政府派出专家进行诊断，并与地方政府协商制定出恢复计划，以在下一年实现改进。对被评优政府给予一系列自由和灵活性，如享受审计委员会服务检查的三年“假期”，举办创新论坛分享经验等。2002～2004年间，通过全面绩效评价，绝大部分一级制政府和郡政府的绩效得到提高，但也有少量政府绩效下滑。（见图2：图中箭头尾部所处位置表示被评价政府2002年的CPA等级，箭头前端所处位置表示这些政府2004年的CPA等级，箭头中的数字表示政府的数量。净变化表示2004年与2002年相比被评为相应等级政府的数量的变化值）
图2 2002～2004年CPA等级变化
资料来源：Audit commission.The Impact of the Comprehensive Performance Assessment of Local Government 2002～2008,March 2009.
（二）2005～2008年CPA体系
1.2005～2008年CPA体系的框架结构
2005～2008年CPA体系与2002～2004年CPA体系有一些差异，如把核心服务分为两个层级、设计了清晰的发展方向标示、更关注跨组织或领域的服务的成就等。新的CPA体系由四个部分组成：每年由审计委员会开展的资源使用评价；由委员会（环境、住房、文化和消防）、教育标准局（Ofsted）（儿童与青少年）、社会关怀调查委员会（CSCI）（成年人社会关怀）和福利欺诈调查团（BFI）（福利）进行的服务评价；委员会进行的周期性（每三年一次）联合评价；委员会开展的发展方向评价（Direction of Travel Assessments）。在四个组成部分中，发展方向评价是新框架中的全新内容，它反映政府前一年如何实现改进以及改进了什么[3]。发展方向评价在CPA体系中具有相对独立性，它并不与服务评价、资源使用评价和联合评价一起作为判断地方政府CPA等级的依据，而是单独形成一个与CPA等级并列的发展方向评价等级。
2.2005～2008年CPA体系的具体实施
在CPA－更严格的检验中，打分评判的标杆与之前相比有所升高。资源使用评价由审计师对财务管理、财务报表、内部控制、货币价值和财务报告的审计做出，通过对五个主题的每一个打分，然后把分数合并综合成一个整体的资源使用评价得分。与资源使用评价同时开展的是服务评价，它既考虑了相关的国家服务供给需求，同时也反映服务使用者和当地居民的见解。新的联合评价基于新的关键调查项，包括社区使命、优先次序、能力、绩效管理和成就五个主题，采用三年滚动评价形式，反映政府创新探索和其他发展工作获得的经验。
根据服务评价得分与联合评价得分的综合规则，得出政府所属的CPA等级，即4星（最高等级）、3星、2星、1星和0星。[4]具体的规则如下：
（1）每个部分的评价打分规则
资源使用评价和联合评价都包含五个主题，五个主题的得分综合成一个总分的规则相同。两个或两个以上主题为4分、没有一个低于3分时，总分为4分；三个或三个以上主题为3分或以上、没有一个低于2分时，总分为3分；三个或三个以上主题为2分或以上时，总分为2分；任何其他组合，总分为1分。
服务评价没有包括具体的主题，因此只需对每一项服务的水平直接打分。打分的基本规则是：服务的供给远远超过使用者的最低需求——4分；服务的供给一直高于使用者的最低需求——3分；服务的供给仅仅满足使用者的最低需求——2分；服务的供给没有满足使用者的最低需求——1分。
发展方向评价也采用4分制：显著改进——4分，充分改进——3分，适当改进——2分，有所改进或者无改进——1分。
（2）政府CPA星级评价规则
在资源使用评价、服务评价、联合评价的具体打分规则下，得到了每一个组成部分的得分，根据表1的规则就可以得出政府整体的CPA星级。
3.2005～2008年CPA体系的评价效果
在CPA－更严格的检验框架下，2005～2008年一级制政府和郡政府的星级变化如图3所示。从图中可以看出提高一级的政府较多，只有一个政府从1星级升为4星级，有一个政府从4星级降为1星级，上升两级的政府有11个，降低两级的有3个。总体上，通过CPA评价，政府的绩效水平得到了提高。
图3 2005～2008年CPA等级变化
资料来源：Audit commission,The Impact of the Comprehensive Performance Assessment of Local Government 2002～2008,March 2009.
三、CPA体系的成效
2009年2月，国家审计委员会公布了新的政府绩效评价体系——全面地区评价（Comprehensive Area Assessment，CAA），并于4月正式实施。CAA体系的公布与实施标志着CPA已经完成其使命。
（一）CPA体系的成就
CPA体系的成就可以通过一些数据有所反映。在2008年42％的政府被评为最高CPA等级，在2002年只有15％。政府积极回应CPA体系中对低绩效政府的帮助方案，低绩效问题得到解决，到2006年已没有政府被评为CPA最低等级，而在2002年有9％。核心服务方面，大多数服务的评价得分都有所提高：在2008年，已经没有政府在住房、环境、社会关怀（成年人）、文化、福利或资源使用方面被评为1分（低于最低要求）。从关键绩效指标看，服务改进幅度较大，如垃圾回收利用指标显示，垃圾回收率从2002年的8％上升到2008年的21％。
（二）CPA体系的不足
首先，它未能识别跨组织、跨领域服务绩效的改进。如2005年后，由多个组织合作提供的儿童与青少年服务的绩效就处于静止水平，这与实际不符。其次，虽然政府许多公共服务绩效提高了，但公众对政府的满意度却有所下降。在英格兰，公众对政府满意的总体比例从2000～2001年度的64％降到2003～2004年度的55％，再降到2006～2007年度的53％。[5]CPA对之无法做出合理解释。因此，许多人对CPA提出批评。这些批评意见主要分为两类：一是技术性的，主要是质疑某些指标的信度和效度；二是政治性的，指责CPA是中央政府控制地方政府的复杂工具，给地方政府带来沉重的工作与财务负担。
四、CPA体系对我国政府绩效评价发展的启示
政府绩效评价是一个舶来品，吸收借鉴国外先进成果与实践经验并使之本土化，是我国政府绩效评价发展的必然选择。CPA体系作为英国政府绩效评价发展中历时最长、成效显著的一种实践形式，有许多创新之处给我们以启示。
1.从CPA体系的内容组成看，它既考虑当前的货币价值和公众的心理感知程度——服务评价、联合评价和资源使用评价，还注意到政府的未来发展能力——发展方向评价，是一种兼顾展示已有绩效和未来发展能力的评价形式。我国当前的政府绩效评价仍停留在对政府过去一定时间内工作业绩的评价上，还缺少对政府持续提高绩效水平的能力的评价。借鉴CPA体系的经验，在评价政府绩效的指标体系中加入关于政府未来发展能力的指标，能推动我国政府绩效评价向综合性、可持续性方向发展。
2.从CPA体系的评价指标构成看，它既包括定量的最佳价值指标，又包括公民对服务质量满意度和检查组的检查打分等定性指标。定性指标与定量指标相结合评价政府绩效既能反映出公民的需求、政府工作的要点，也能测量政府提供公共服务的水平与效益。借鉴CPA指标体系设计思路，我们在设计绩效评价指标时，首先应考虑公民的需求是什么以及需求的程度如何，再确定政府的工作重点，以提高政府工作目标与公民需求的契合度。
3.从CPA体系的评价标准与结果看，采用4分制标准较为有效地解决了政府绩效评价中普遍存在的“评价只为排名次”的现象，扭转了政府只关心整体绩效排名而不关心具体工作中某一方面的缺失与不足或者错位的问题。对照目前我国地方政府绩效评价中普遍采用100分制的做法，借鉴CPA体系的评分档次，从源头上削弱排序的可能性，并修正现存绩效评价结果的使用方式，可以使绩效评价的首要功能——导向功能真正释放出来。
4.CPA体系的设计开发、组织实施和评价打分等环节都有公民、企业和第三部门的广泛参与，充分体现出政府、市场、第三部门共同协商处理公共事务的新的政府治理模式。英国国家审计委员会是地方政府绩效评价的发起者，负责制定绩效评价体系，在整个评价实施过程中，主要扮演组织协调的角色；中央政府、地方政府、媒体、纳税人、议员、企业、民间组织等都参与其中，提出自己的意见和建议，并积极发挥应有的作用，保证CPA体系目标的实现。随着我国公民社会的发育与成长、市场主体的规范，由政府、市场与第三部门共同管理公共事务的雏形逐渐显露，借鉴CPA体系的经验，在政府绩效评价中融入多元主体治理的元素，有利于我国由政府为唯一主体治理模式向多元主体的治理模式转变。
收稿日期：2010－05－12