中国学术界有关治理研究的回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：学术界论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C939[文献标识码]A[文章编号]1009-0169(2008)07-0027-05
“治理”一词自从上世纪末期，在Governance的基础上以新的涵义被引入到中国学术界以来，得到了人们的广泛重视。逾十余年的探讨，“治理”已经成为当前学术理论研究中的一个强势术语。在此时，回顾过去研讨的历程，反思其特点与方法，总结研究的不足或薄弱环节，对于明确未来研究的方向具有重要意义。
一、治理研究现况
“治理”作为一个舶来词语，从研究逻辑而言，人们首先关注两个问题，即它的涵义以及它兴起的背景，然后考察它的内容，试图从多个角度加以探究，有的研究最后还试图给出自己的评论。从这五个方面入手，我们就能基本上把握住学界研究的主体。
1.内涵。关于治理的涵义，尽管人们在不同的背景下有不同的理解，但我国学者们最终多采用俞可平教授的观点，他在系统地介绍与评论众多西方学者相关研究的基础上指出，治理是“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”①由此，他指出治理与统治的区别，总结了在善治意义上治理的十个要素：合法性、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正，从而奠定了其在治理研究中的先锋地位。他编译的《治理与善治》一书也成为人们探讨研究治理思潮的经典之作。也有论者从治道的角度理解“Governance”，这种理解强调它关注的公共行政这一领域，对多学科的统摄力不够。在研究中，人们渐渐赋予治理一种理想，即它能协调政府、市场与公民社会的关系，使之良性互动来解决各种问题。
2.背景。治理兴起的背景可分为现实与理论两个方面。现实中，西方社会自二战以后，伴随经济与技术的发展也暴露出一系列的政治社会问题，在美国集中体现为民主的困境，在欧洲则集中体现为福利国家的重负，共同的表征是国家反应迟缓，人民的权利与价值得不到尊重。在西方世界之外，则是第三世界国家应对公共事务时的组织与管理有很多缺陷，但同时公民社会的发展却成为不可阻挡的潮流。从其理论背景来看，治理之兴起，既是对以往民主理论的延伸与拓展，也肇始于凯恩斯主义与新保守主义的缺陷。人们对现实问题的反思促进了理论的发展，新公共管理从强调服务转变到强调参与，新制度主义将风俗诚信等纳入制度范畴，社会资本研究兴起，后现代性的反思等都为治理研究提供了良好的学术环境。
3.内容。从整体上看，探讨分为理论与实证二类，前者相对居多。对治理的理论探讨又可大体上分为全球治理与国家内治理二个方面。全球治理主要研讨在超越民族国家这一重要权力主体的情况下如何应对人类共同的困境。而国家内治理的探讨则分涉政治学、社会学、公共管理学、经济学等多学科，包涵有基层社区村落到乡镇治理、城市群及更广大区域的协调发展、国家与社会各自角色及关系等广泛内容。其中，有关治理本身的基础理论，尤其是其本身的特性、结构功能与不足受到较多重视。
4.研究方法。作为治理研究的领军人物，俞可平教授指出，治理本身是一种研究方法与框架，而且比其它传统政治分析方法具有更多优势②。由于其较强的方法论指导意义，学界以治理的框架来研究一系列政治学或社会学传统问题的趋势愈来愈明显，这也给人以“新瓶装旧酒”的错觉，但正是在这种过程中学术研究得以点滴推进，因为治理本身结合了现实中涌现的很多新因素，如全球化、技术革新、反思民主等。此外，学者们对治理的研究也因不同的方法而影响其研究旨趣。由于治理的规范性导向，人们可以从博弈论的理论视角探讨合作关系，讨论公民社会的内在机理，甚至从政治哲学的高度来加以检视治理研究的缘起，例如后现代主义时空观与社会治理的关系③；同样，由于治理的经验导向，也有很多学者选择现实中相关个案进行治理创新的案例分析，这有不同层次之分，宏大的如欧盟治理，细微的如社区治理，中观的如民间商会之功用。治理研究内在的经验导向，对于学术研究中实证方法的运用起到了推动作用，并为理论研究提供素材。
5.治理评价。对于治理理论与方法，学术研究中绝大多数持肯定与积极态度，认为它将促进理论的发展，并对现实有较强的指导作用。笔者随机考察295篇公开发表的有关治理的学术文章，明确表示治理不适用于中国的仅有一篇④，其比例为千分之三。这篇文章认为治理不过是西方民主理论与公民社会理论的翻版，这种看法显然没有看到治理的积极功能。无论是现实还是学术研究中，新生事物的深度与内涵并不缺乏，往往缺乏的就是一双明亮的眼睛。当然，众多学者在肯定治理的同时，也对“治理”的不足保持关注。大体而言，治理的主要功能在于弥补政府与市场的不足，其不足则体现在治理本身也有失灵的可能，它需要尊重国家与市场自身的运行机制，如何确定治理责任等。
二、治理研究范式：“国家—社会”关系
对治理研究而言，国家与社会关系是一个不可回避的内容，它堪称是治理研究的中心指向。国家与社会之关系，也同时可以被看作是近来学术研究中的一种典型范式，它基本上符合库恩所规定的范式的若干含义：表明了一种世界观、研究途径与发展方向，围绕“国家—社会”展开研究也表达了某种预示，为多种学科共同借鉴，如现在政治学、社会学、法学、史学等都可以围绕它开展研究。然而有关国家与社会的研究与评论已经非常丰富，在这里，我集中阐明自己在如下三个方面的一些理解：(1)“国家—社会”与治理有什么渊源？(2)“国家—社会”在治理研讨中是如何展开的？(3)如何评价这种研究？
回答第一个问题首先需要简短梳理与阐明“国家—社会”研究的脉络。在学术研究中，这里的社会是从“市民社会”的话语基础上衍化，直至演变为当下最为流行的表达：“公民社会”，当然其中意蕴已经发生了很多改变。对于现实而言，在西方及东欧复兴的“市民社会”思潮是“对一个世纪前的市民社会理论的复兴，是对百年来国家与市民社会间极度张力的检讨与调适”⑤，于是西方学者们从各种古典著作中去发掘相关的思想，而它与国家之关系自然成为研究的重中之重。在研究中，结合现实的变化，人们将原来属于社会领域中的经济基础这一块剔除出去，转而用公民社会来表达“civil society”，这种译著法侧重于其政治学意义，强调公民的参与及其对公共权力的制约⑥。这样，在上个世纪之末，这一种婉转表达民主诉求的研究，对于中国现实而言，既有批判又有建构性指导意义，因而在特定的政治生活中成长起来。
如此，我们看到，“国家—社会”关系理论为治理研究提供了充沛资源。治理一开始就被世界银行、国际货币基金组织作为用来限制政府行动的范畴，这同“国家—社会”研究的初衷是一致的，因此二者很快结合起来。对于中西方而言，治理强调的正是人类的一些共同目标，让各国的男男女女有尊严地生活在一个繁荣、公平的世界中。
但是关于“国家—社会”关系的探讨很多，形成如对抗、合作、依附等不同类的认识，治理则偏爱其中的良性互动这一类。治理希望构筑国家与公民社会组织的良性互动，来实现善治。当然，需要特别指出的是，这种良性互动是根据中国社会政治发展的现状而提出的一种建构导向主张，希望借助“治理”即“Governance”，洋为中用。这种主张对于西方社会也同样有建构导向意义，所不同的是在西方，人们是在对民主加以反思的基础上比较注意公民社会的作用，同时他们的探讨更加注重技术化，即如何充分发挥自身组织的作用。
这样，国家与社会关系不仅在“治理”一词下有限定的建构导向，而且也因研究方法导致研究层次更具细微化。过去，国家与社会关系多停留于规范性理论探讨，而由于治理指向良性合作互动，其具体的互动技术，即常说的“多中心治理”，在相当程度上需要集中于社会组织间的网络关系探讨，从而使有关组织间的博弈分析能够深化，并可伴有数理模型的推导。当然，这并不意味着国家社会关系只可有规范性分析，它既可以是宏大的理论探讨，也可以从微观的行动视角加以检视，但是治理更容易促使人们注重微观的行动机制。
国家社会关系在治理研讨中基于内容与方法上的展开，具有重要意义。首先，它可以直接推动政治发展。正如甘阳所言，制度化的谈判妥协对于民主至关重要，可这种制度安排与社会心理不可能随着社会经济的发展而自然产生，需要在政治过程中间培养锻炼。而治理研讨不仅探索合作的规律，同时也是在宣传、倡导合作的精神理念，并为人们提供具体的指导，让人们知道应该如何合作。例如，治理研究就给出发展第三部门、改革政府的建议。其次，促进学术研究进步。治理研讨远远不是西方民主理论或公民社会理论的翻版，它是在原有基础上用新的话语大大推进一步。话语的创新本身就是进步的一种表现，而且治理引导研究走向实证与微观，这对当代中国的政治学科的学术研究而言更是难能可贵。再次，治理本身意味着新型国家社会关系的形成。治理原来偏重于国家与社会的良性互动，但后者在治理的话语体系下又获得了新的内容，如国家与社会的角色及机制应如何展开，从而体现新的类型关系。通过治理，国家与社会相互融合而良性互动的取向是逐渐明晰的。这种治理关系，不同于以往预设国家与社会是两个不同的事物，尽管以前的理论研究中也不乏国家产生于社会这样的主张。而国家与社会相互融合，也正好体现了人类政治发展的方向，马克思主义认为，国家将消亡，取而代之是社会共同体。治理强调国家的碎片化，顺应了人类公共生活发展的趋势。
三、全球治理：在现实与憧憬之间
治理研究中，全球治理是特别重要的内容之一，在全球化过程中全球性问题日益突出，但没有一个民族国家权力主体在全球治理事务中能担当起国家内治理中政府般的角色。由于某些原因，全面评价国内学界关于全球治理的研究是比较困难的，但是浏览相关主题文章，笔者仍愿意试图给出自己的一点理解。
对全球治理的研究是在全球化潮流下结合治理思潮而兴盛的，其研究圈集中于政治学与国际关系或国际政治学科。对于它们来说，全球治理在过去的十余年中并没有耗费学者太多精力与时间，这从较少的全球治理的学术论文即可看出。由于全球治理所渗透的理念与传统国际政治关系理论有较大的差异，即全球治理强调全球间政府组织、非政府组织、各种层级的协调机制来应对共同问题，并非在全球间建设一种权威体系，而传统的国际政治关系强调是如何化解冲突构建秩序，看重大国政治、地区秩序这类的问题，这会导致学者们对认同全球治理的可行性产生质疑。这个问题不解决，全球治理的研究就无法深入展开。而政治学则稍好一些，因为国家内治理同原来的民主理念、国家社会关系都有一定的链接。
全球治理研究不仅处于起步阶段，而且在其起步时并没有很好回答上面这个根本性问题。有论者指出，“不少中国学者没有触及和回答‘这个世界到底能否治理’等当代政治学的根本问题：全球化大争论中提出的世界政治生活的中心问题，即由谁来治理，根据谁的利益来治理，为了什么目的治理，用什么手段治理？”⑦概括而言，国内在全球治理方面的研究一是集中于全球治理的理论，一方面介绍国外的相关理论，同时也做出一些开拓性贡献。例如俞可平教授探讨了全球化对民族国家主权的冲击之于治理的影响⑧。二是集中于全球治理机制，这需要结合不同治理问题，如生态环境、安全秩序、经济社会发展、人权来分析。但是人们依然可以清晰地看出，政府与社会的合作仍然得到强调，只不过这里形成一个更加复杂的关系网络。这里的政府是指众多相关国家的政府以及国际相关政府组织，社会不仅是指各相关成员国的社会组织，也包括国际非政府组织。三是中国与全球治理的关系，这实际上是在研究中国政治社会发展与全球治理关系。在这些研究中，研究方法也显得相对单调，毕竟对于全球治理这样的主题而言，实证及案例研究都较为困难。
进一步地推进全球治理，我们有很多工作要做。已经被人所指出的一些问题也许可以成为我们新工作的起点与方向：1.全球治理概念以及理论的规范性探讨；2.全球化对全球治理的影响方式，以及全球治理的构建途径与动力等问题；3.国家作为治理主体之一在全球治理中的政策选择；4.全球治理中不同问题领域之议题的探讨；5.全球治理的本体论探讨；6.从中国所处的历史文化中探索全球治理的途径和方式。⑨
必须指出的是，表面看来，全球治理所面临着的价值争论、可否治理、治理模式、对民族国家主权的挑战等问题，似乎比国家内治理面临的理论问题要复杂尖锐。其实不然，尽管两个领域有不同的特性，但是要深化治理的研究，即便是对于国家内治理而言，我们都需要在以下几个方面加以拓展。
四、治理研究的拓展
无论是国家内的治理，还是全球治理，我们的研究都还很薄弱。笔者认为，以下五个方面对于了解政治及其发展的本质，深化治理研究非常重要。
1.治理与哲学认知基础。治理涉及的是公共事务，关系政治，但这些事务是可以治理的吗？在我们的用语中，治理被标识为一种客观的动态过程，有善治指向。但事物一定可以向良善方向发展吗？回答这些问题，不仅关系政治的本质，也关系人性基本假设。对这些问题的思考是政治研究的基础。我们的治理在很大程度上已经假设，人们之间是应当走向相互团结、相互合作互利的。如果说人性利己与利他的本质能够统一，那么政治社会是否能在此基础上持久稳定发展？政治社会有什么内在机制促使它几千年来能够持续存在？其未来一定是“好”的，进步的吗？我们知道，进步主义的思维只是近现代才形成的，不过几百年，过去人们认为自己掌握不了自身的命运，是由上帝支配的，及至今天仍有报道说，被斥为愚昧邪教的信徒相信世界末日将来临，企图藏在地下某处以躲过灾难。这些可笑的新闻背后反映了重大的政治认知问题。如果说，治理相信未来会“好”起来，我们就需要让人信服的解释。这是一个艰难的挑战，从利的角度出发，人们必然面临“一”与“多”的冲突。治理设想的整合多元利益与价值不一定会成功，治理也有可能失败，在这些可能性面前，人们为什么要治理呢？如果说面对失败的可能，人们仍要坚持尝试，那么人类是否可以依自己的努力改变命运呢？有很多学说主张，只要人的认识符合事物运行的规律，那么就能成功，那究竟是顺应抑或改变事物的进程？这似乎是探讨个人的人生哲学问题，但是同样适用于人类集体的事物。这时附带的问题也出来了，人能否正确全面认识自身生活于其中的世界事物呢？怎样认识？
2.治理与政治发展潮流。前面提出的问题只是个开端，人能否认识事物，又同不同人群的价值观相连，假设我们已经相信不同人群价值观不同，这时按什么价值与利益标准进行治理就特别重要。全球治理是这样，国家内治理情同此理。或许人们可以解释，存在一些共同的利益与价值，但也许只是论者的判断，并不是治理当事方的判断，即使存在共同的利益，当事方也要判断一方的私利较之于共同利益孰轻孰重。在这里，治理与政治认知紧密相联，平等自由价值取向更浓重的人，会强调政治是一种协商、参与和交换；而集权意识更强的人会强调政治的丛林法则。当然这与主张者的客观生存环境也相关，主张协商、参与的一方往往就是弱势的一方，强者信奉丛林法则而不太会奔走呼号。在发展中国家，政府强权较为普遍，因此治理号召限制政府权力，以之为善治的前提。政府是否愿意限制自身权力，一方面取决于外在压力，另一方面也取决于政府自身的意愿及其抵制外在压力的能力与策略。当前兴盛的参与民主是对传统民主的超越，治理就体现了较强的参与意识，这是好的一面，但是我们的治理研究过于强调对政府的限制，导致公民对政府或国家的忠诚度削弱，而且片面夸大了公民社会的功效。这是否顺应政治发展的规律值得探讨。
3.治理与社会本质属性。我们的社会无论是什么形态，总有一些内在机理，促使其保持非原子式的分裂状。而“政治就是医治社会或教养社会，为其内在创造力的发展提供良好的条件和关系”⑩，治理作为一种不同于统治的政治机制，更需要我们深入认识和分析社会的本质。然而，我们在这一方面做得很不够，只是强调公民社会对国家的制约，但社会与公民社会的区分只是第一步，其各自的机制有待于深究。例如，我们过于相信公民社会可以制约国家，但公民社会本身作为一种组织形态，其内部有层级差别，也有压制，利益各不尽相同，它也会对公民自由权利进行侵犯，这时它已经违背治理的初衷了。在这种情况下，如何处理它与国家的关系，如何让公民社会更加高效能地运作，其自身的组织机制也需要我们花费更多时间。此外，社会与公民社会的关系我们并未充分注意，国外有研究指出，人们的公民社会是经过挑选的词语，将一些“Uncivil society”排除在外，比如说带有涉黑性质的组织。而社会发展中新出现的社会现象，如网络博客，他们可以算作是非正式的民间组织吗？这是一般性地探讨社会属性与规律。而如果我们加上某种意识形态的标签，将会让研究更加复杂。例如，当今的世界可以分为资本主义与社会主义二类，如果说资本主义内在的矛盾导致其必然要消亡，那么治理会有必要吗？治理能在多大程度上消解这些矛盾？它从侧面说明社会是否存在一种调适机制，而这些属性尚未为我们充分认识到，这种社会化适应能力是否也为社会主义国家拥有？
4.治理与文化心理意识。我们已经知道，伙伴关系成为治理的核心词语之一，在合作网络中，各方主体除了理性计算之外，还必须用忠诚与情感来维系这种合作。社会资本研究也逐渐得到重视是一个侧面的证明。而这种文化心理意识在各地又不相同，如同帕特南所证实的那样。对于中国来说，要深化地方治理研究，弄清各地政府及民众的文化心理，对于理解治理中的博弈规则极有益处。同时，当代中国普遍面临一种信任危机，而治理要想成功，基本的信任应该得到建立，这就给治理研究提出了挑战，也是其研究主题的延伸。在某种程度上说，近现代的统治得以建立更多看重理性，民众尽管有不服或不满的看法，但基于理性计算，常常选择沉默，统治者也不需要民众的情感。在近现代以前的统治依靠的是神秘的情感，民众对上天的敬畏成为统治的合法性来源。现代化过程涤除政治权力的神秘，但是如今的治理确实需要“复魅”，它不是要恢复人与人之间权力关系在神秘性基础上的爱与忠诚，而是基于现代理性基础上的友爱、平等、互助、尊敬。这种“爱”具有普遍性，是基于我们是同类，即作为人的爱。没有这种情感基础，治理不可能成功。
5.治理与绩效评估方法。什么是好的治理？民主法治稳定如何评价？如何拓展这一方面的研究？从总体上说，治理评估在中国还没有开始。我们已经做得比较多的是政府绩效评估，如何区别绩效评估与治理评估？二者有什么共性？治理评估应按什么价值进行？有哪些标准？用什么方法？这些都是我们的治理研究应当进一步深化的内容。前面四点更侧重于理论规范。而这一点则强调实证推进。
注释：
①俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年1期，第22页。
②参见闫健：《民主是个好东西——俞可平访谈录》，社会科学文献出版社2006年版。
③参见杨鸿江：《后现代主义时空观与社会治理》，《教学与研究》2007年12期。
④参见申剑、白庆华：《治理理论及其评价》，《广西大学学报》2006年6期。
⑤邓正来：《国家与社会：中国市民社会研究》，四川人民出版社1997年版，第23页。
⑥参见俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年1期。
⑦庞中英：《关于中国的全球治理研究》，《现代国际关系》2006年3期，第61页。
⑧参见俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年1期。
⑨参见白云真：《全球治理问题研究的回顾与前瞻》，《教学与研究》2007年4期。
⑩C·谢·弗兰克：《社会的精神基础》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第132页。